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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 089
 
  Opinión Jurídica : 089 - J   del 13/08/2015   

13 agosto del 2015


OJ-089-2015


 


Jefa de Área


Hannia M. Durán


Comisión Permanente Especial de Ambiente


Asamblea Legislativa


 


Estimada Señora:


 


Con la aprobación de la Señora Procuradora General de La República Ana Lorena Brenes Esquivel, se da respuesta a su oficio número AMB-429-2014 del catorce de agosto del dos mil catorce, en el cual solicita emitir criterio en relación con el proyecto de ley denominado, “Prohibiciones sobre Artes de Pesca Ilegales y otras reformas a la Ley 8436, Ley de Pesca y Acuicultura del 25 de Abril de 2005, y derogatoria de los incisos a) y b) del artículo 47 de la Ley 8436, Ley de Pesca y Acuicultura del 25 de Abril de 2005”, seguido por el órgano legislativo bajo el número de expediente 18.801.


 


I.                   CONSIDERACIONES PREVIAS


De previo a considerar el proyecto bajo consulta, es menester proceder a indicar el alcance de este pronunciamiento, en virtud de que, de conformidad con la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible para este Órgano emitir dictámenes con carácter vinculante cuando el objeto de la consulta lo constituya un proyecto de ley.


Toda vez que, el artículo 4 de la ley de cita, le otorga a la Procuraduría una competencia asesora en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría”. Criterios que resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes, de conformidad con lo que se establece en el numeral 2 del mismo cuerpo normativo.


En virtud de lo indicado, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes.  No obstante, cuando se trata de consultas concernientes con la función legislativa que el Órgano desarrolla, la Procuraduría se encuentra imposibilitada para emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa de rigor, sin embargo; a fin de colaborar, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, en razón de todo lo expuesto, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.


Finalmente, siendo que en la nota de solicitud se requirió este criterio en el plazo de ocho días hábiles a partir del recibido de dicha nota, en virtud de lo que establece el artículo 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, aparece pertinente manifestar que ese numeral se refiere a las consultas que deben ser formuladas obligatoriamente a ciertas instituciones del Estado, por lo que ha sido criterio de esta Procuraduría que dicho plazo no resulta de aplicación en el presente asunto.


Hechas las aclaraciones de mérito, se procede al debido análisis del proyecto de ley consultado.


 


II.                SOBRE EL PROYECTO DE LEY


El proyecto de ley sometido a consideración de la Procuraduría General de la República está conformado por siete artículos, sin embargo, cabe aclarar que la presente opinión jurídica se referirá solamente respecto de aquellos que se considere importante hacer mención.


            El artículo dos del proyecto bajo estudio pretende la adición de un nuevo artículo 38 bis a la Ley 8436, Ley de Pesca y Acuicultura, del 25 de Abril del 2005, a fin de que disponga lo siguiente:


         “Artículo 38 bis.- Prohibición de la pesca de camarón mediante redes de arrastre


Prohíbase la pesca de camarón mediante la utilización de redes de arrastre semiindustrial, tanto de orilla como de profundidad, en las aguas jurisdiccionales del Estado costarricense.


Del mismo modo, queda prohibida la pesca de camarón con redes de arrastre artesanal y con rastras, así como con cualquier arte de pesca que realice arrastre por el fondo.


La utilización de redes de enmalle para la captura de camarón, será permitida, de conformidad con lo establecido en el artículo 47 inciso c) de la presente ley.


El Incopesca podrá autorizar la utilización de otras artes de pesca, distintas al arrastre, para la captura de camarón, siempre y cuando se garantice mediante criterios técnicos, que su impacto no afecta la sostenibilidad de los recursos pesqueros ni de los ecosistemas marinos”


 


Respecto al contenido normativo de este numeral resulta pertinente detenerse a hacer varias consideraciones.


De primer momento, es atinente tener en cuenta que, en la exposición de motivos planteada en el proyecto de ley bajo análisis, se toma como base principal de los argumentos que sustentan la introducción de esta nueva disposición, que: “La pesca de arrastre, en todas sus formas, es la práctica pesquera más dañina e insostenible que existe. Además de los impactos ambientales desproporcionados, la pesca de arrastre tiene impactos sociales y económicos graves…” (El resaltado es nuestro)


Tal consideración resulta congruente con los Derechos Humanos de Segunda y Tercera Generación, reconocidos dentro del ordenamiento jurídico nacional, sea, en la Constitución Política, en diferentes cuerpos legales y en abundante normativa internacional, suscrita y ratificada debidamente por el Estado costarricense.


Sobre este punto es menester hacer mención de la reiterada jurisprudencia emanada por el Tribunal Constitucional con la finalidad de dar contenido y justificación al reconocimiento de tales derechos, que, en este nivel supra legal, encuentran como base el numeral 50 de la Carta Magna, en relación con lo dicho en los ordinales 21, 33, 69, 89 de nuestra Constitución Política.


En este orden de pensamiento, la Sala Constitucional mediante resolución 2231-96, ha sostenido:


“La protección del medio ambiente y la promoción del desarrollo económico no son desafíos independientes. El desarrollo no puede subsistir en un ambiente de deterioro de la base de recursos y no se puede proteger cuando los planes de crecimiento constantemente hacen caso omiso de ello. Es preciso optar por el desarrollo sostenible, el cual satisface las necesidades del presente sin comprometer nuestra capacidad para hacer frente a las del futuro… Este desarrollo significa reconocer que si deseamos tener acceso continuo a los recursos que posibilitan la vida y si hacemos expandir los beneficios del progreso industrial, tenemos que estar conscientes de las implicaciones y limitaciones que supone tomar ese derrotero“. 


 


Lo dicho, visto a la luz de lo estatuido por el artículo 6 de la Constitución Política, permite afirmar que, como bien lo ha señalado la Sala Constitucional en la resolución N° 10540 del año dos mil trece, “corresponde al Estado velar por la explotación racional del recurso marino en armonía con el ambiente. También le atañe la obligación derivada del Derecho de la Constitución de proteger los recursos hidrobiológicos, concretamente, el deber de tutelar los inmensos espacios de mar territorial, la zona económica exclusiva y las aguas internas, así como la preservación del ambiente, el resguardo de los ecosistemas marinos y acuáticos en general, la protección de las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, y, con ello, garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos los habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza y un uso sustentable de los recursos naturales con miras a un desarrollo del país sostenible, que no venga a comprometer de manera desproporcionada el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.”. 


Haciendo estricta relación de lo indicado, con lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política, continúa exponiendo el Órgano Constitucional en la resolución N° 10540 del año dos mil trece, que “toda actividad relativa a la protección, conservación y explotación de los recursos y riquezas naturales existentes en las aguas, el suelo y el subsuelo marino, dentro de las zonas descritas por la norma y por los tratados internacionales, se regirá por los principios del Derecho Internacional. El propio constituyente incorporó el Derecho Internacional sobre el Mar al ordenamiento jurídico interno; dicho de otra manera, los principios del Derecho Internacional sobre la materia se aplican directamente y la norma o principio internacional tiene el valor de la norma constitucional, incluso superior en caso de insuficiencia o ausencia de esta”.


En atención a todo lo anterior, es preciso que, a fin de cumplir a cabalidad con las obligaciones impuestas, el Estado atienda a los principios internacionales rectores en materia ambiental, mismos que deben ser acatados, no solo por disposición constitucional, sino también en virtud de los compromisos adquiridos mediante la convención, ratificación y aprobación de diversos instrumentos internacionales que rigen en esta materia.


Sobre esta línea argumentativa, concretizando ya la cuestión al caso sub examine, aparece pertinente apuntar que la Sala Constitucional ha sido clara en determinar que estos principios, provenientes del Derecho Ambiental Internacional, son directamente aplicables a la actividad humana sobre el mar, entre las que destaca la actividad pesquera, que vino a quedar sometida a tales disposiciones por cuyo cumplimiento corresponde velar a los Estados. (Resolución N° 10540-13)


            Entre tales principios rectores en materia ambiental se encuentra considerado el principio precautorio o de evitación prudente, contenido entre las disposiciones acordadas en la Conferencia de las Naciones Unidas Sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Declaración de Río), que declara como principio 15 que con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente.


            Sobre este punto, a fin de dar marco y contenido a la aplicación para el caso de dicho principio, es oportuno mencionar que el mismo debe entenderse en relación con lo dispuesto en los artículos 2 y 5 de la Declaración de Estocolmo Sobre el Medio Humano; artículos 2.1, 2.4, 5.1 y 5.7 de la Convención de Ginebra sobre la Plataforma Continental; artículos 56, 61, 62, 73, 192, 193, 204, 208, 214 y 235 de la Convención de Ginebra Sobre Derecho del Mar; artículos 1, 3 y 6 de la Convención sobre Pesca y Conservación de Recursos Vivos en Alta Mar; artículos 4.1, 6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 7.1.1, 7.6.9, 7.7.1, 7.7.2, 7.7.3, 7.7.4, 8.5.1, 8.5.2, 8.5.3 y 8.5.4 del Código de Conducta Para la Pesca Responsable; artículo 1 de la Convención para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los Países de América; artículos 4, 6.2, 6.3, 6.6, 6.10, 6.11 y 6.13 del Código de Ética para la Pesca y Acuicultura Responsable en los Estados del Istmo Centroamericano; así como los principios generales contenidos en la Carta Mundial para la Naturaleza de 1982 y la demás normativa internacional aplicable a la materia.


            A nivel jurisprudencial el desarrollo del principio precautorio no ha estado exento de análisis, así el tribunal constitucional ha apuntado:


“La prevención pretende anticiparse a los efectos negativos, y asegurar la protección, conservación y adecuada gestión de los recursos. Consecuentemente, el principio rector de prevención se fundamenta en la necesidad de tomar y asumir todas las medidas precautorias para evitar contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda al respecto-, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate. Lo anterior debido a que en materia ambiental la coacción a posteriori resulta ineficaz, por cuanto de haberse producido ya las consecuencias biológicas socialmente nocivas, la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados en el ambiente”. (Resolución 1250-99)


 


Este criterio ha sido reiterado, entre otras, en las resoluciones 9773-00, 1711-01, 6322-03 y 1923-04, todas de la Sala Constitucional. 


            Con base en todo lo expuesto, se afirma que el Estado tiene la obligación de ser intolerante con cualquier actividad cuyo desarrollo no se corresponda con los principios rectores en materia ambiental.


            Esto lleva a considerar de seguido el segundo aspecto importante a rescatar respecto al artículo propuesto por el órgano legislativo, siendo que, lo que se busca proscribir con dicho articulado es la pesca de camarón mediante la utilización de redes de arrastre semiindustrial, redes de arrastre artesanal y con rastras, así como con cualquier otra arte de pesca que realice arrastre por el fondo.


            Mucho se ha dicho sobre la utilización de redes de arrastre para la pesca de camarón y sobre las repercusiones que esta práctica ocasiona al medio ambiente marino; en opinión jurídica número OJ-133 -2008 emitida por esta representación se hicieron algunas consideraciones sobre este particular:


“Este tipo de pesca, conocida también como retropesca, consiste fundamentalmente en una red lastrada en forma de “calcetín” que se remolca horizontalmente desde la embarcación (o dos embarcaciones paralelas), manteniéndose abierta de forma vertical por pesos o puertas que se colocan en la parte inferior de la red y unos flotadores en la parte superior, logrando capturar todas las especies encontradas a su paso por el fondo marino o cerca de éste.


Este tipo de pesca ha sido considerada como gravemente invasiva y con grandes efectos perjudiciales para el ecosistema marino. Entre sus efectos negativos en el ambiente subacuático podemos citar:


 


1)      Se desaprovechan gran cantidad de peces y fauna acompañante, pues es considerada la técnica de pesca menos selectiva.


 


2)      Destruye los fondos marinos (lugar donde crecen algas, plantas, moluscos, esponjas, corales y otros microorganismos necesarios para la estabilidad submarina) al escarbarlos y distorsionarlos con la red de arrastre.


 


3)      Tiene un fuerte impacto en la muerte de tortugas marinas.


 


4)      Destruye el proceso biológico de los ecosistemas acuáticos, los cuales tardan muchísimos años – en el mejor de los casos, pues en el peor de ellos no existe posibilidad alguna – en recuperarse y regenerarse.”


En referencia también a la técnica de arrastre como arte de pesca de camarón, OCEANA, ha manifestado:


“La pesca de arrastre, tanto de fondo como de media de agua, es la menos selectiva de todas, pues consiste en un arte activo que va agresivamente en busca de aquellos que viven sobre el fondo marino o cerca del mismo. De esta forma, la red de arrastre no sólo extrae los peces que son objetivo de la pesca, sino que también captura una gran diversidad de otros organismos que constituyen el llamado “bycatch” o fauna acompañante, que luego es descartada y arrojada al mar, muerta o gravemente herida. Esta situación ha provocado gran inquietud por las consecuencias ecológicas que puede tener sobre la biodiversidad marina”.


 


       La FAO tampoco ha pasado por alto esta problemática, es así que, en el año 2010, emite el Estudio Mundial sobre las Pesquerías de Camarón, en el que desarrolla de forma extensa y con amplio detalle las implicaciones medioambientales de la utilización de dicha técnica


       El informe de la FAO rescata dos ejes de especial importancia a considerar, primero, la problemática que ocasiona la pesca incidental o “bycatch” en el ecosistema marino, así como también el daño físico que se ocasiona en el hábitat bentónico. Lo dicho sobre ambos puntos es basto y extenso, sin embargo, interesa rescatar los siguientes apuntamientos. En lo que respecta a la problemática de la pesca incidental.


     “… ¿Por qué despiertan preocupación las capturas incidentales? En especial cuando son descartadas, éstas constituyen un grave problema de conservación debido a que se despilfarran recursos vivos valiosos, se amenaza la supervivencia de especies en peligro y raras, las poblaciones ya intensamente explotadas sufren perjuicios aún mayores, y los cambios en la estructura general de las redes tróficas y hábitats pueden ser irreversibles (Harrington, Myers y Rosenberg, 2005).


 


       … Los estudios especializados ponen asimismo de relieve otros asuntos importantes:


 


     • Efectos sobre las especies consideradas singularmente. Si junto con las capturas incidentales del camarón se remueve una gran proporción de la abundancia de individuos de una determinada especie, el efecto resultante es el mismo que si esa especie fuese la buscada. Más allá de un cierto nivel de remoción, aquella especie puede verse amenazada. Por ejemplo, en los decenios de 1980 y 1990, se reconoció que las capturas incidentales de pargos juveniles en la pesca de arrastre del camarón en el Golfo de México eran la causa de que el pargo, especie comercialmente valiosa, no consiguiese recuperarse de los efectos de la sobrepesca (Cascorbi, 2004b). Los tiburones y rayas son especies asociadas comunes en la captura de arrastre del camarón y particularmente vulnerables.


 


     • Efectos sobre especies en peligro. El efecto antes descrito es muy preocupante cuando una especie que ya está en peligro es objeto de pesca o es amenazada por la contaminación o la destrucción de las playas de anidamiento. La mortalidad de las tortugas en las redes camaroneras es un fenómeno bien conocido (véase a continuación la sección, «Problemas relacionados con las capturas incidentales en la pesca de arrastre del camarón en aguas templadas»), pero otras especies amenazadas o carismáticas, como los delfines, caballitos de mar, dugones, albatros y pingüinos, también sufren impactos.


 


     • Efectos en el ecosistema. Si de resultas de las capturas incidentales la abundancia de las especies clave llegase a sufrir merma, la cadena alimentaria podría alterarse de forma grave e impredecible. La intensidad de este impacto sería análoga, ya sea que la remoción fuese producto de la captura objetivo o de capturas incidentales. Un aspecto destacable de este fenómeno es que la remoción de los predadores del camarón ocasionada por la pesca de arrastre puede determinar cambios profundos en la cadena alimentaria, por ejemplo el aumento de la abundancia de presas, incluidos los calamares y camarones, tal como se ha observado tanto en pesquerías de camarón de aguas templadas como de aguas frías. En efecto, los pescadores del Mediterráneo habrían, según se dice, «limpiado» los taludes marinos superiores de predadores (por ejemplo, tiburones, quimeras, etc.) para convertirlos en zonas dedicadas a la pesca del camarón y la merluza.


 


     • Repercusiones en las aves necrófagas. Se sabe que las aves marinas y delfines consumen el pescado que es descartado en la pesca del camarón; el índice de reproducción de estos animales puede por consiguiente aumentar, pero también puede ocurrir que los animales se vuelvan dependientes de los descartes o sufran heridas al agarrar las piezas.


 


            •Descomposición de los descartes. Las repercusiones que puedan tener los descartes en los deglutidores de detritus presentes en el fondo marino y en la fauna microbiana no son suficientemente conocidas. La comunidad bentónica puede verse afectada por el agotamiento del oxígeno que ocurre cuando los descartes se hunden en un fondo poco profundo en zonas litorales con escasas corrientes.


 


     • Conflictos causados por las capturas incidentales. Los descartes que tienen lugar en la pesca camaronera de arrastre en gran escala se componen de juveniles y adultos de especies importantes para las pesquerías en pequeña escala; y esto puede traducirse en una menor disponibilidad de dichos individuos para estas últimas pesquerías. La situación es motivo de particulares controversias.”


           


Acerca de la segunda consideración que se extrae del informe, sobre las repercusiones físicas en el hábitat bentónico, indica:


“ … Los efectos físicos de la pesca del camarón en el hábitat bentónico se pueden dividir en diversas categorías: alteración de la estructura física; suspensión de sedimentos; cambios en la composición química; y cambios en la comunidad bentónica que se traducen en alteraciones en el ecosistema. El grado en que la pesca del camarón, y específicamente la pesca de arrastre, es responsable de modificaciones en el lecho marino, y los efectos asociados en la biodiversidad, han generado una gran abundancia de debates y polémicas que han contribuido al contencioso más general sobre la pesca de arrastre. … Por su parte, los investigadores han puesto de manifiesto que la pesca de arrastre repercute intensamente en el fondo; y las instituciones de asesoramiento la han equiparado a una operación de cosecha del maíz en la que se utilizaría un buldócer, el cual, junto con las espigas, levantaría también la capa arable y los tallos. Estas instituciones afirman que «la pesca con redes de arrastre de fondo da origen, más que ninguna otra actividad humana, a muy graves perturbaciones físicas en la plataforma continental en todo el mundo» (Safina, 1998)”. 


 


A la luz de todas estas consideraciones, resulta claro y evidente que, en virtud de la obligación constitucional que asiste al Estado, en congruencia con todo lo expuesto supra, no sería consecuente con tal obligación ser permisivos con la realización de actividades tan lesivas como lo es la pesca de camarón mediante la técnica de arrastre, por lo que la prohibición de esta, como lo pretende el proyecto de ley bajo análisis, es conteste con los principios rectores en materia ambiental, en especial con el principio precautorio, que rige en dicha materia y al que el Estado costarricense debe acogerse en su actuar cuando sea pertinente su aplicación, es así que puede concluirse con seguridad que, en atención a todo lo dicho, es deseable proscribir la actividad de pesca mediante la técnica de arrastre en cualquier modalidad que esta pueda presentarse.


De seguido, continúa el artículo indicando que sí será permitida la utilización de redes de enmalle para la captura de camarón, de conformidad con las especificaciones que la ley haga al respecto. El informe 320 de la FAO, “La pesca con redes de deriva y las especies capturadas incidentalmente: situación mundial”, brinda una panorama claro acerca de en qué consiste la técnica de pesca de camarón con redes enmalle, para lo que interesa señala:


Las redes de enmalle y deriva (o redes de deriva), lo mismo que otros tipos de red de enmalle, figuran entre los métodos más simples y antiguos de pesca. Estas redes enmallan o atrapan los peces en las mallas de los paños de red. Las redes se tienen más o menos verticalmente en la columna de agua mediante un cabo flotante o relinga superior, en la parte más alta de la red, y una relinga de plomos, en su parte inferior. Las redes armadas de esta manera pueden utilizarse por separado o, uniendo varias de ellas en forma serial, como una andana de redes. Normalmente la relinga superior queda flotando en la superficie del agua, y la red cuelga por debajo. Otras veces el cabo flotante puede estar armado de tal manera que se mantenga a cierta distancia por debajo de la superficie, por lo que la red actuaría en una parte más baja de la columna de agua. En estos casos, la red queda suspendida parcialmente mediante boyas adicionales de superficie que se fijan al cabo flotante a intervalos regulares.


Se deja que la red actúe pasivamente. Los peces son capturados cuando intentan atravesar la red y quedan atrapados detrás de las agallas por las mallas de la red. Las redes de deriva se pueden fijar a un extremo de la embarcación pesquera o pueden dejarse libremente a la deriva y recuperarse más tarde.


Las redes de deriva son sólo uno entre los distintos tipos de red de enmalle. Las redes de enmalle fijas (“redes fijas”, “redes de enmalle de fondo”, “redes de enmalle caladas” o “volantas”) se utilizan también frecuentemente en aguas costeras y se distinguen de las redes de enmalle y deriva porque aquellas se fijan mediante anclas o estacas para impedir que se muevan con el agua. Las segundas, por el contrario, se dejan a la deriva y son impulsadas por las corrientes de agua o por el viento.”


 


       Una vez visto en qué consiste dicha técnica, es posible comprender que su utilización no implica, en su despliegue ningún tipo de arrastre por el fondo, por lo que no genera las implicaciones ambientales que sí ocasiona la técnica de arrastre de camarón por el fondo, de lo que es correcto inferir que, si bien como toda actividad humana genera algún impacto en el medio, mediante un debida regulación por parte de INCOPESCA, es factible continuar y mejorar con esta técnica de pesca.


       Sobre la disposición contenida en el artículo tres del proyecto de ley bajo análisis, únicamente es preciso llamar la atención del órgano legislativo respecto de la indicación que señala el numeral 88 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, que expresamente ordena que las sentencias en las que se declare la inconstitucionalidad y pronuncien la anulación consecuente de la norma impugnada, producirán cosa juzgada y eliminarán la norma de interés del ordenamiento; toda vez que, mediante resolución N° 10540 del siete de agosto del año dos mil trece, emitida por la Sala Constitucional, los incisos a) y b) del numeral 47 de la Ley de Pesca y Acuicultura fueron declarados inconstitucionales, por lo que, siendo consecuentes con la disposición de cita, su derogación resulta innecesaria en razón de los efectos otorgados legalmente a las resoluciones emitidas por este órgano jurisdiccional.


       En atención al numeral cinco del proyecto de ley de mérito, que establece una multa de cinco a quince salarios base, como sanción a aquel que importe, comercialice, distribuya, use, tenga, posea, trasporte, almacene o fabrique todo tipo de arte de pesca, diseñado para la captura de recursos hidrobiológicos, que no cumplan con las disposiciones sobre medidas, materiales y demás características técnicas, que establezca la autoridad ejecutora, es menester indicar que en general, el análisis de la prohibición y su sanción, se ajusta a lo indicado por la Sala Constitucional mediante sentencia número 13206 del 14 de agosto del 2014:


 


II.- Objeto de la acción.- Se impugnan las siguientes normas de la Ley N° 8636:


“Artículo 151.- Se impondrá multa de cinco a quince salarios base, de conformidad con el artículo 2 de la Ley No. 7337, a quien incurra en las conductas establecidas en los incisos a), b), c), d), e), f), g), i), j), k) y l) del artículo 38 de esta Ley.”


 


“Artículo 153.- Quien autorice o ejerza la actividad de pesca comercial o de pesca deportiva en las áreas silvestres protegidas indicadas en el primer párrafo del artículo 9 de esta Ley, se sancionará con multa de veinte a sesenta salarios base y la cancelación de la respectiva licencia. Si corresponde al funcionario público que autorizó el ejercicio de la pesca en estas áreas, se le aplicarán las sanciones disciplinarias, administrativas y penales respectivas, con respeto al debido proceso.”


 


Por su parte, el artículo 38 a que alude el artículo 151 referido dispone:


 


“Artículo 38.-


La autoridad ejecutora de la presente Ley determinará los métodos, las técnicas, los equipos y las artes de pesca prohibidos. En las aguas jurisdiccionales del Estado costarricense, se prohíbe lo siguiente:


a)                       Utilizar o llevar a bordo de una embarcación artes de pesca no autorizados por la autoridad ejecutora.


 


b)                      Usar explosivos de cualquier naturaleza, dirigidos a la actividad pesquera.


 


c)                       Emplear equipos acústicos como artes de pesca y sustancias tóxicas en las embarcaciones.


 


d)                      Impedir el desplazamiento de los peces en sus migraciones naturales.


 


e)                       Interceptar peces en los cursos de agua mediante instalaciones, atajos y otros procedimientos que atenten contra la flora y fauna acuáticas.


 


 


f)                       Introducir especies vivas declaradas por el Estado como perjudiciales para los recursos pesqueros


 


g)                      Arrojar a las aguas superficiales, subterráneas y marítimas territoriales, directa o indirectamente, residuos o desechos líquidos, sólidos, gaseosos, radiactivos o no radiactivos, aguas negras, combustibles en cualquier estado, hidrocarburos, desechos tóxicos, desechos biológicos producto de la utilización de extractos de plantas para cegar peces y otros organismos acuáticos, sustancias químicas o sustancias de cualquier naturaleza, que alteren las características físicas, químicas y biológicas del agua y, consecuentemente, la hagan peligrosa para la salud de las personas, la fauna y flora terrestre y acuática, o la tornen inservible para usos domésticos, agrícolas, industriales o de recreación.


 


h)                      (…)


 


i) Utilizar dimensiones y materiales no autorizados para las mallas, los anzuelos, las redes y las artes de pesca en general que, en función del tipo de barco, maniobra de pesca o especie, no sean los fijados para las capturas.


 


j) Emplear redes agalleras y redes de arrastre pelágicas de altura.


 


k) Realizar toda práctica que atente contra la sustentabilidad del recurso pesquero.


 


l) Utilizar embarcaciones sin su correspondiente licencia de pesca al día y que no estén debidamente identificadas con nombre, bandera y número de matrícula por ambos lados de la proa.”


 


III.- SOBRE EL FONDO.


El accionante alega que las normas impugnadas contienen multas que lesionan los principios de igualdad, razonabilidad y proporcionalidad. Esas multas, tienen como base el salario mínimo dispuesto en la Ley 7337; el extremo menor de la multa es de cinco salarios base y el extremo mayor de aproximadamente, 60 salarios base. La Sala tuvo oportunidad de analizar el tema de las sanciones contenidas en la Ley N° 8436, al conocer la Consulta Legislativa en relación con esta Ley, que en su momento se presentó. Así, en la sentencia N° 2004-10484 indicó:


“IX.- Tipos penales previstos. (Artículos 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 y 153) Reclaman los consultantes que los tipos penales previstos en los artículos 136, 137, 138, 141, 142, 143, 144, 145, 148, 149, 150, 151, 152 y 153 del proyecto son contrarios al principio de razonabilidad, pues las sanciones estipuladas resultan a su juicio excesivas, así como la distribución del producto de las mismas carece del efecto reparador que en su opinión debe tener el ejercicio de esta potestad punitiva. Sin perjuicio de lo que se dirá en los dos párrafos siguientes respecto de los artículos 136 y 153 párrafo 2° del proyecto, no encuentra la Sala motivos para acoger los alegatos de los consultantes. Por un lado, los promotores de esta gestión no exponen fundadamente la irrazonabilidad que estiman existe en los referidos artículos. Al contrario, luego de una cuidadosa revisión de los tipos penales cuestionados, observa la Sala que con ellos se pretende sancionar (y con ello prevenir la ocurrencia) de conductas actual o potencialmente lesivas del medio ambiente y en general del patrimonio hidrobiológico nacional y la pesca en aguas costarricenses. De esa forma, las sanciones previstas buscan disuadir la realización de actividades furtivas de pesca (artículos 136 y 137); que dañen intencionalmente las poblaciones de recursos bentónicos, ecosistemas coralinos o rocosos y bancos de pastos (artículo 138); pesca en zonas y épocas de veda (141); pesca mediante la utilización de artes prohibidos ilegales (142); pesca con sustancias venenosas, lesivas o peligrosas (143); tala de manglares, envenenamiento de aguas o vertido de sustancias contaminantes para la realización de la acuicultura (144); manejo ilegal, desecho o introducción de especies o materiales de control biológico o químico que pongan en riesgo los recursos acuáticos y marinos (145); pesca en desatención de regulaciones técnicas de pesca o acuicultura (148); transporte o desembarque de productos pesqueros en sitios no autorizados o sin permiso del Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura, destrucción de nidos de tortugas marinas, empleo de artes que impidan la navegación, y pesca sin utilización del dispositivo excluidos de tortugas TED (artículo 149); producción y comercio ilegal de productos hidrobiológicos, uso de artes o navíos distintos de los autorizados, simulación de pesca deportiva o científica con fines de lucro, descarga en puertos costarricenses sin el respectivos permiso, incumplimiento de la orden de demolición o retiro de infraestructura construida en el área de una concesión acuícola (150); empleo de artes no autorizados, uso de explosivos, pesca con equipos acústicos o sustancias tóxicas, impedimento de los flujos migratorios de peces, captura de peces en cursos de agua por medio de artefactos que atenten contra la flora y fauna acuática, contaminación de las aguas, utilización de mallas y otras artes distintas de las autorizadas para el tipo de barco de que se trate, empleo de redes agalleras y redes de arrastre pelágicas de altura, prácticas contrarias a la sutentabilidad del recurso pesquero y utilización de embarcaciones que no estén bien identificadas a ambos lados de la proa (artículo 151); omisión de suministrar al Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura la información requerida, pesca o acuicultura sin portar los documentos necesarios, sin portar el libro de bitácora, no reporte de impedimentos para el uso del sistema de seguimiento satelital (152); y realización de pesca comercial o deportiva en parques nacionales, monumentos naturales y reservas biológicas (artículo 153). Como fácilmente se puede apreciar, se trata de conductas graves que dañan o ponen en riesgo el medio ambiente y la preservación de los recursos hidrobiológicos, con la consecuente afectación de la economía y la seguridad alimentaria nacionales. No estima la Sala que la prohibición de tales conductas y la previsión de sanciones por su verificación resulte irrazonable. Incluso la alta penalidad impuesta resulta proporcionada a la lesividad o peligrosidad de las conductas sancionadas. Que en el caso de los artículos 142, 143 y 144 se imponga además como sanción la pérdida de la licencia o concesión respectiva obedece precisamente a la gravedad de las actuaciones allí tipificadas, que el legislador, en ejercicio de sus potestades de política criminal, determinó necesario atribuir consecuencias jurídicas más gravosas, en atención de los bienes jurídicos en juego. Tampoco es inconstitucional la forma como se regula el destino de los fondos recaudados por concepto de multas, y mucho menos por las razones expuestas por los y las consultantes. La finalidad de las sanciones penales es la prevención de conductas ilícitas y no necesariamente la reparación, por lo que la disposición de los recursos obtenidos en la forma determinada por el legislador se enmarca dentro de las potestades discrecionales que el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política confiere a la Asamblea Legislativa. En conclusión, y con las salvedades que se expondrán en los dos siguientes párrafos, en los artículos mencionados no se observan los vicios de inconstitucionalidad reclamados por los y las consultantes.”


 


Tal criterio tiene sustento en la convicción de este Tribunal, de la necesidad de proteger el recurso marítimo que existe en nuestros océanos y mares. Sobre ese aspecto, en la sentencia referida se señaló:


 


III.- La protección de los recursos hidrobiológicos. Diversas razones obligan al Estado a hacer uso de sus mejores esfuerzos con el objeto de tutelar en forma adecuada sus inmensos espacios de mar territorial, de zona económica exclusiva, así como sus aguas internas. Por un lado, tiene un deber ineludible de velar por la preservación del medio ambiente, y ello por supuesto incluye la adopción de aquellas medidas necesarias para evitar daños en los ecosistemas marítimos y acuáticos en general, proteger las especies de seres vivos que habiten dichos medios, prevenir la contaminación de los mares y aguas internas, así como reaccionar con energía ante las actuaciones que atenten contra la integridad del medio ambiente acuático. Asimismo, el Estado está igualmente compelido por la Constitución Política a garantizar medios de subsistencia dignos y suficientes para todos sus habitantes, procurando un adecuado reparto de la riqueza generada. En ese contexto, debe la Administración propiciar un uso sustentable de los recursos naturales, logrando con ello que el país pueda desarrollarse económicamente, sin comprometer la integridad del medio ambiente. Los frutos de ese desarrollo no deben quedar en manos de unos pocos actores, sino que debe permitirse a los pequeños y medianos productores beneficiarse del acceso a los medios de subsistencia y enriquecimiento. Entiende la Sala que ese es el espíritu que anima en general el proyecto de Ley de Pesca y Acuicultura, expediente legislativo número 15.065. Por un lado, se busca tutelar un ecosistema esencial para la sobrevivencia de la biosfera. Al mismo tiempo, reconoce que la actividad pesca y acuicultura constituyen actividades económicas lícitas y de gran importancia para la salud alimentaria de la población y generadoras de considerables beneficios para quienes a ellas se dedican y para el país, pero que por la delicadeza e importancia del medio en que se desarrollan, deben estar sometidas a una estricta regulación. Parte asimismo de la necesidad de defender el patrimonio público, en particular en lo concerniente a los recursos hidrobiológicos que le pertenecen a la Nación en su condición de bienes públicos. En esa inteligencia, el articulado del proyecto pretende actualizar el marco normativo de las actividades pesquera y acuícola, que actualmente son reguladas –en lo fundamental- por la Ley de Pesca y Caza Marítima, número 190 de veintiocho de setiembre de mil novecientos cuarenta y ocho, así como por algunas normas especiales.”


 


       Acerca del artículo 6 del proyecto, debe destacarse la importancia que revela la identificación de los artes de pesca con un marchamo o etiqueta que indicará el número de licencia del permisionario, como una forma proporcional y razonable de ejercer un debido control sobre el desarrollo de la actividad de explotación de los recursos marinos. Ello guarda estricta relación, con los principios rectores expuestos en el numeral primero de la Ley 8436:


Artículo 1º-La presente Ley tiene por objeto fomentar y regular la actividad pesquera y acuícola en las diferentes etapas, correspondientes a la captura, extracción, procesamiento, transporte, comercialización y aprovechamiento sostenible de las especies acuáticas. Se garantizan la conservación, la protección y el desarrollo sostenible de los recursos hidrobiológicos, mediante métodos adecuados y aptos que aseguren su permanencia para el uso de las generaciones actuales y futuras y para las relaciones entre los diversos sujetos o agentes vinculados con la actividad.”


La regulación del numeral sexto, guarda relación con el transitorio V del proyecto de ley, al establecer que los marchamos o etiquetas que identificaran las artes de pesca serán de uso obligatorio para toda la flota pesquera costarricense. Sin embargo, no se observa del proyecto en estudio, alguna sanción ante el incumplimiento de la obligación establecida. 


De esta manera, se da respuesta a la consulta formulada. Por lo demás, las eventuales modificaciones, así como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.


 


                                                                            Cordialmente,


 


 


 


Federico Quesada Soto  


Procurador         


 


 


FQS/sac