07 de setiembre, 2015

C-244-2015

 

Dr. Alexis Castillo Gutiérrez

Presidente

Colegio de Médicos y Cirujanos

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio PJG-099-08-2014 de 27 de agosto del 2014, recibido en esta Procuraduría el 02 de setiembre del mismo año, en el cual el anterior Presidente del Colegio de Médicos solicita nuestro criterio en torno a la procedencia el recurso de apelación interpuesto contra las decisiones de la Junta Directiva del Colegio en materia disciplinaria. 

 

Específicamente, se solicitó nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

 

1)   ¿Es apelable ante la Asamblea General del Colegio, los actos finales de la Junta de Gobierno que imponen una sanción o exoneran de sanción a un colegiado?

2)   ¿Es apelable ante la Asamblea General del Colegio, las resoluciones que la Junta de Gobierno toma en segunda instancia, cuando a su vez resuelve el recurso de apelación contra resoluciones interlocutorias tomadas por el Tribunal de Ética Médica en procesos disciplinarios?

 

Junto con la consulta formulada se nos remite el criterio del Asesor Legal de la Junta Directiva del Colegio, el cual concluye lo siguiente:

 

1.                Las únicas resoluciones del Tribunal de Ética Médica que resultan recurribles ante la Junta de Gobierno son:  a)la resolución inicial de traslado de cargos; b) la resolución que deniega la audiencia oral; c) la resolución que deniega una prueba ofrecida por alguna de las partes.

2.                Lo resuelto por la Junta de Gobierno al resolver en segunda instancia esos extremos, carece de ulterior recurso.

3.                Las demás resoluciones interlocutorias dentro del proceso disciplinario, carecen de recurso de apelación de modo que solo procede el recurso de revocatoria ante el mismo Tribunal.

4.                Contra la resolución de la Junta de Gobierno que impone una sanción al agremiado o la que lo exonera de la sanción, puede ser apelada ante la Asamblea, por así disponerlo en forma expresa la Ley Orgánica del Colegio, aunque también podría ser impugnada ante la vía contencioso administrativa en forma directa por el interesado.

 

De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.

 

 

I.              SOBRE LA POTESTAD DISCIPLINARIA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.

 

Los colegios profesionales son entes públicos menores de carácter corporativo, pues han sido creados con ocasión de un acto de imperio del Estado, para atender fines especiales que de otra manera le corresponderían al Estado como ente público mayor. Sobre el particular ha destacado el autor argentino Agustín Gordillo:

 

“11.2.1. Corporaciones públicas.

Son corporaciones públicas, en general, asociaciones (organizadas en base a la cualidad de miembro o socio de sus integrantes) que han sido compulsivamente creadas por el Estado para cumplir determinados objetivos públicos y sometidas a un régimen de derecho público, particularmente en lo que se refiere al control del Estado y a las atribuciones de la corporación sobre sus asociados. Hay distintos tipos de corporaciones públicas:

a) Colegios profesionales: Colegios de abogados, colegios médicos, de veterinarios, ingenieros agrónomos, etc., cuando tienen asociación compulsiva determinada por la ley, control de la matrícula, poder disciplinario sobre sus miembros, etc. Su régimen jurídico tiene muchas influencias del derecho público, en particular en lo que hace a su facultad de dictar actos administrativos.

b) Sindicatos, cooperativas, cámaras comerciales o industriales, etc., cuando tienen un régimen de derecho público. Es necesario destacar que, al igual que en lo que se refiere a las órdenes o colegios profesionales, estas entidades pueden existir tanto como asociaciones puramente privadas (caso en el cual no corresponderá incluirlas dentro de las corporaciones públicas), con agremiación libre y en general atribuciones comunes de derecho privado, o estar creadas compulsivamente por el Estado, con afiliación obligatoria y ciertas facultades de poder público.

Es solamente en este último caso y de acuerdo, pues, con los criterios diferenciales enunciados al referirnos a la distinción entre personas públicas y privadas, que corresponderá eventualmente considerarlas “corporaciones públicas.”[1]

 

Sobre la naturaleza de los colegios profesionales la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, ha acotado lo siguiente:

 

“IV.- En este punto, es menester traer a colación lo dispuesto por este Órgano decidor en cuanto a los colegios profesionales: “IX.-…son entidades de derecho público de base corporativa. Sus miembros se asocian con la finalidad de hacer valer intereses comunes y propios de una determinada profesión. Velan por el respeto de los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, luchan contra el ejercicio indebido de la profesión y la competencia desleal, procuran la mejora de las condiciones del ejercicio profesional, de las condiciones personales y familiares de sus agremiados, así como la cooperación y el mutuo auxilio entre éstos. Sin embargo, adicionalmente a estos fines eminentemente privados y sectoriales, el ordenamiento jurídico o la Administración por delegación legal expresa, le atribuyen funciones que son propias de ésta última. Se trata de facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros, como lo son el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria. Sus propios miembros son quienes organizan el ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del Colegio a través de un proceso representativo. Esta “autoadministración” que caracteriza los colegios profesionales implica, necesariamente, la potestad de dictar reglamentos para organizar su funcionamiento y administración”. No. 794-04 de las 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre de 2004. Por ende, es claro, los colegios profesionales son corporaciones privadas (que entre otras cosas, defienden intereses propios del grupo, luchan contra el ejercicio ilegal de la profesión y la competencia desleal) con funciones de carácter administrativo por delegación legal expresa (afiliación y régimen disciplinario internos). Además poseen la potestad de auto regulación mediante la promulgación de reglamentos y el dictado de pautas de ingreso, ejercicio profesional y fijación de emolumentos”.(SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto N° 000625-F-S1-2013 de las 08:50 horas del 21 de mayo de 2013. Subrayado no es del original).

 

Asimismo, el Tribunal Contencioso Administrativo respecto al tema, ha indicado en consonancia a lo dictaminado por la Sala Primera, que:

 

“IV.- SOBRE LA NATURALEZA JURIDÍCA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES:

En Derecho Administrativo se reconocen diversas clasificaciones de los entes públicos. Una de ellas atañe a los entes corporativos o corporaciones públicas. Las Corporaciones constituyen entes públicos no estatales, integrados por grupos de personas con intereses comunes; su sustrato es personal, lo que importa sobre todo porque es el grupo el que concurre a formar la voluntad interna del ente. A diferencia de las asociaciones privadas, la pertenencia a la Corporación depende de una cualidad objetiva y es de carácter imperativa. En efecto, para ser miembro de una Corporación se requiere ser titular de un interés común que defiende la Corporación, o bien, poseer un oficio o profesión en un campo específico del quehacer humano. El carácter compulsivo se fundamenta en que sólo la pertenencia a la Corporación permite el ejercicio del oficio o de la profesión, o bien la satisfacción del interés común. En doctrina el ejemplo típico de las Corporaciones de Derecho Público lo constituyen los Colegios Profesionales. En consecuencia, los Colegios profesionales son corporaciones de Derecho Público que participan en el ejercicio de la función administrativa y pueden ser considerados Administraciones Públicas sujetas al principio de legalidad, que informa y rige el accionar administrativo”. (SECCIÓN QUINTA DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, sentencia N° 00039-2013 de las 13:00 horas del 17 de abril de 2013. Subrayado no es del original)

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, la Sala Primera, acogiendo la posición de la Sala Constitucional ha señalado en forma reiterada que los colegios poseen potestad sancionadora sobre sus agremiados:

 

“[…] cumplen un fin de interés público que el Estado les ha encomendado, en resguardo del debido ejercicio de esa profesión. Este control o labor de fiscalización la puede realizar sobre todos sus miembros, con el fin de que la actividad que se ejerce esté ajustada no solo a una adecuada preparación de estos, sino a normas de ética y decoro profesional. En el cumplimiento de este fin, el legislador otorga a los colegios profesionales facultad de conocer y sancionar las faltas de sus miembros, lo que puede implicar, inclusive, la afectación del ejercicio profesional (ver en este sentido sentencias número 2172-1994 de las 16:21 hrs. del 4 de mayo de 1994 y 7343- 1997 de las 16:00 hrs. del 31 de octubre de 1997 de la Sala Constitucional).

En el caso concreto del Colegio de Abogados, este Tribunal, en sentencia número 7019-95 de las 16:37 horas del 21 de diciembre de 1995… …Al respecto se ha dicho que: No cabe duda a esta Sala que por principio y por disposición de su Ley Orgánica, el Colegio de Abogados bifurca su actuación en dos sectores: a) por un lado, cumple una función de interés público que el Estado le ha encomendado, en resguardo del debido ejercicio de la profesión; este control o fiscalización lo puede ejercer sobre todos sus miembros, por ser obligatoria la colegiatura. La actuación del Colegio de Abogados, y en general de todos los colegios profesionales, como ya lo indicó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la opinión consultiva No. OC-5/85 del 13 de noviembre de l985, encuentra su razón de ser (especialmente en aquellas profesiones que se denominan de carácter liberal) en el interés público existente a que exista una preparación adecuada de sus miembros, y una estricta observancia de las normas de la ética y el decoro profesional. Para la Sala, es precisamente en cumplimiento de este fin de interés público, que la Ley Orgánica del Colegio de Abogados, autoriza al Colegio de Abogados para conocer y sancionar las faltas de sus miembros (sentencia número 0493-93 de las nueve horas cuarenta y ocho minutos del veintinueve de enero de mil novecientos noventa y tres).- Se reconoce así la constitucionalidad de la potestad disciplinaria del Colegio de Abogados para conocer y sancionar las faltas de sus agremiados”. (la negrita es suplida). Voto no. 11075 de 10 horas 13 minutos del 9 de julio de 2008”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, voto N° 000550-F-S1-2010 de las 09:12 horas del 6 de mayo de 2010).

 

Aunado a lo anterior, tal y como se dijo antes, la Sala Constitucional, en el caso de los Colegios Profesionales, ha reconocido la potestad especial disciplinaria, respecto de sus agremiados. De manera que:

 

“III.- Sobre la potestad disciplinaria de los Colegios Profesionales. Este Tribunal en reiterada jurisprudencia ha evidenciado, que entre el Colegio de Abogados y sus agremiados existe una relación de “sujeción especial”. De manera que en este tipo de relaciones, la imposición de las sanciones está autorizada en virtud de principios generales de derecho- conforme lo determina expresamente el artículo 14 de la Ley General de la Administración Pública. Así las cosas, el Colegio de Abogados puede imponer sanciones a sus agremiados en ejercicio de la potestad disciplinaria que está obligado a ejercer sobre sus miembros, dentro del ámbito de las llamadas relaciones de sujeción especial. Así lo estableció esta Sala en la sentencia N° 1994-0789, en la cual señaló:

"…III.- Los Colegios Profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados por el Estado, para cuyo cumplimiento éste dota a las corporaciones de funciones de regulación y de policía, funciones que normalmente pertenecen y son ejercidas por el mismo Estado. Dentro de las funciones administrativas desempeñadas por los citados Colegios están las de fiscalización y control respecto del correcto y eficiente ejercicio profesional, lo que lleva implícito una potestad disciplinaria sobre los Colegios, en donde la imposición de sanciones debe realizarse respetando el principio del debido proceso, garantizando al agremiado su derecho de defensa, de ser oído y de producir las pruebas que entienda pertinentes, en apego al artículo 39 constitucional. Por ello se dice que estos Colegios son titulares de potestades de imperio respecto de sus miembros, los cuales entran en una relación jurídica administrativa de sujeción especial como destinatarios de los actos administrativos, en ejercicio de aquella potestad disciplinaria, expresiva de la función administrativa que desarrolla y que dicta el Colegio profesional…"

De modo que esta Sala ha reconocido la constitucionalidad de la potestad disciplinaria del Colegio de Abogados para conocer y sancionar las faltas de sus agremiados, así como está legítimamente facultado –en el ejercicio de su potestad disciplinaria- para dictar el correspondiente Código de Moral, a efectos de regular el monto de las sanciones a imponer para las situaciones concretas que allí se describen. Ello dentro de los parámetros establecidos en la ley que rige la materia. Todo esto en atención a uno de los fines primordiales del Colegio, como lo es velar por el correcto ejercicio de la profesión y corregir disciplinariamente a los profesionales que incumplan las reglas éticas propias de la abogacía (ver sentencia No. 2004-8860). Precisamente es esa relación de sujeción especial la que permite que las conductas a regular y su correspondiente sanción, estén contenidas en un Reglamento, y no en una ley. En efecto, las exigencias derivadas del principio de legalidad y sus corolarios, como los de regulación mínima y reserva de ley, sufren una importante atenuación en las relaciones de sujeción especial, que quedan sometidas a poderes reglamentarios y de policía de los que la Administración carecería en sus relaciones formales con los administrados en condición de terceros o súbditos. En igual sentido, la Sala ha sido enfática en que debe existir un límite máximo razonable en cada una de las sanciones administrativas que deban aplicarse a los agremiados”.(SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Voto Nº 03733-2011 de las 16:37 horas del 22 de marzo de 2011. Resaltado no es del original).

 

Se desprende de lo expuesto, que una de las funciones primordiales de los colegios profesionales es precisamente la labor de fiscalización y control sobre la actividad desarrollada por los profesionales de determinada rama, y su correspondiente competencia para sancionar los incumplimientos a esta normativa que regula la forma en que debe ser ejercida la profesión.

 

 

II.           SOBRE EL FONDO.

 

Nos consulta el Colegio de Médicos y Cirujanos sobre la procedencia del recurso de apelación ante la Asamblea General del Colegio, en dos supuestos específicos:  en relación con el acto final del procedimiento disciplinario seguido contra los asociados y que es adoptado por la Junta Directiva del ente y en relación con los actos de procedimiento que la Junta Directiva conoce en recurso de apelación sobre la decisión del órgano director del procedimiento.

 

La Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, Ley número 3019 establece que el Colegio es una persona jurídica (artículo 17) formada “por todos los profesionales médicos autorizados legalmente para ejercer la medicina y la cirugía en el territorio nacional” (artículo 1).

 

De conformidad con el artículo 3 de ese cuerpo normativo, el Colegio tiene por finalidad, entre otras, “Velar porque la profesión de medicina se ejerza con arreglo a las normas éticas del Colegio”, y correlativamente, el artículo 9 inciso c de la Ley establece que los miembros del ente corporativo estarán obligados a “Someterse al régimen disciplinario del Colegio”.

 

De lo expuesto se deprende, que uno de los principales fines para los cuales fue creado el Colegio de Médicos y Cirujanos es precisamente el fiscalizar la labor profesional de sus agremiados, estableciendo sanciones disciplinarias por las faltas cometidas.

 

Ahora bien, a efectos de cumplir con sus funciones, el Colegio está integrado por dos órganos, la Asamblea General y la Junta de Gobierno, quienes ejercerán las funciones del colegio por sí mismos y a través de las “delegaciones que una y otra hagan” (artículo 10).

 

Así, la Asamblea General es el órgano máximo del ente corporativo, y tiene dentro de sus funciones, las siguientes:

 

Artículo 12.- A la Asamblea General corresponde la suprema regencia del Colegio. Sus atribuciones son:

 

a) Elegir la Junta de Gobierno y conocer de las renuncias de sus miembros;

b) Conocer de los informes que rinda la Junta de Gobierno;

c) Aprobar o revocar actos de la Junta de Gobierno en el caso de apelación;

d) Conocer de las quejas que se presenten contra los miembros de la

Junta de Gobierno;

e) Dictar los reglamentos necesarios para que el Colegio llene su cometido. Esos reglamentos deberán interpretar fielmente el espíritu de la presente ley y para su validez deben ser aprobados por el Poder Ejecutivo;

f) Aplicar, en cada caso, las correcciones disciplinarias a que se hagan acreedores los profesionales inscritos; y

g) Las demás funciones que esta ley, el reglamento u otras leyes le señalen.

 

Por su parte,  ese cuerpo normativo señala que la Junta de Gobierno tiene por competencia conocer, en primera instancia, de las sanciones aplicables a los miembros.   Así, disponen las normas, en lo que interesa a la presente consulta, lo siguiente:

 

Artículo 14.- Son atribuciones de la Junta de Gobierno:

1) Desempeñar las funciones públicas que son propias del Colegio, en la forma que prescribe el reglamento;

2) Nombrar y remover empleados del Colegio;

3) Conocer de las solicitudes de permisos por ausencia del país o por enfermedades de los miembros de la Junta de Gobierno y nombrar interinamente el vocal respectivo, de acuerdo con el reglamento;

4) En caso de renuncia o suspensión de un miembro de la Junta de Gobierno, ésta convocará a la Asamblea General para conocer de ella y si fuere del caso, nombrar el sustituto. En caso de muerte de un miembro de la Junta de Gobierno se procederá en la misma forma;

5) Conocer, en primer término, de la quejas contra los miembros del Colegio en ejercicio de la profesión y aplicar las sanciones disciplinarias;

6) Administrar los fondos del Colegio;

7) Convocar extraordinariamente a la Asamblea General;

8) Evacuar las consultas; y

9) Las demás funciones que esta ley, su reglamento y otras leyes le señalen.

 

Artículo 20.- La Junta de Gobierno podrá corregir disciplinariamente a cualquiera de los miembros dependientes del Colegio:

1) Por infracción de la presente ley o sus reglamentos o las disposiciones del Código de Moral Médica que haya adoptado o adopte el Colegio;

 

2) Por faltas o abusos que cometan en el ejercicio o práctica de sus respectivas profesiones o empleos; y

3) Por irregularidad en su conducta moral o por vicios que les hagan desmerecer en el concepto público o comprometan el decoro de la profesión.

 

Artículo 21.- Las correcciones disciplinarias que puede imponer la

Junta de Gobierno, serán:

1) Advertencias;

2) Reprensiones;

3) Multas hasta de doscientos colones (¢ 200.00); y

4) Suspensión temporal del derecho de ejercer la profesión.

 

Cuando se trate de faltas o delitos expresamente penados por las leyes, no se podrá aplicar la sentencia del inciso 3).

 

Artículo 22.- Las advertencias y reprensiones serán hechas por el Presidente del Colegio, por escrito o de palabra, y en este último caso, privadamente, en Asamblea General o en Junta de Gobierno, todo a juicio de esta última. Queda asimismo a juicio de la Junta de Gobierno  determinar en cada caso cuál de las correcciones debe imponerse.

 

Artículo 23.- Para imponer cualquier corrección, el Presidente, por sí o por medio de uno de los miembros de la Junta de Gobierno, levantará la información del caso y hecha las averiguaciones se oirá por ocho días al interesado. Este término podrá ampliarse cuando fuere necesario, a juicio de la Junta.

 

Bajo esta inteligencia, la Junta de Gobierno constituye el órgano decisor en materia de sanciones disciplinarias.  

 

Ahora bien, en lo que respecta a la apelación del acto final del procedimiento, en nuestro criterio, las normas que regulan al Colegio son claras al establecer que corresponderá a la Asamblea General el conocimiento de las decisiones de la Junta de Gobierno en materia disciplinaria.  Así, dispone la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, lo siguiente:

 

Artículo 24.- Contra la resoluciones de la Junta de Gobierno procede el recurso de revocatoria que resolverá la misma Junta, y el de apelación para ante la Asamblea General. Ambos recursos pueden establecerse separados o conjuntamente, a más tardar en la próxima sesión ordinaria  de la Junta de Gobierno, la cual convocará inmediatamente a la Asamblea General en caso de apelación. Cuando la resolución perjudicare a alguien, los recursos pueden plantearse en la sesión de la Junta de Gobierno siguiente a la notificación que se haga al interesado de lo resuelto.

 

Artículo 25.- Las resoluciones de la Asamblea General, en materia de su competencia, conforme a la presente ley, tendrán fuerza de sentencia ejecutoria, exceptuándose las dictadas en asuntos que no han venido en apelación, pues en este caso cabe el recurso de revisión para ante la  misma, recurso que debe plantearse a más tardar en los cinco días hábiles

siguientes al de la sesión en que se tomó el acuerdo recurrido. Ningún asunto podrá reverse más de una vez. También tendrán fuerza de sentencia ejecutoria las resoluciones de la Asamblea General y de la Junta de Gobierno contra las que no se hayan interpuesto, en tiempo, los recursos que la ley establece.

 

Artículo 26.- Las resoluciones de la Asamblea General o de la Junta de  Gobierno que fueren recurridas, no se ejecutarán hasta tanto no haya  recaído la resolución definitiva.

 

Artículo 27.- La ejecución de las resoluciones relativas o correcciones disciplinarias se suspenderá hasta que sean aprobadas por la Asamblea General, en caso de apelación, y en caso contrario, hasta que transcurra el término de interponer el recurso.

 

Tal y como se desprende de las normas recién transcritas, así como de los artículos 12, 14 y 22 citados líneas atrás, los actos finales que adopte la Junta de Gobierno en materia disciplinaria, tendrán recurso de revocatoria ante la propia Junta y recurso de apelación ante la Asamblea General, sin que sea posible ejecutar la sanción impuesta hasta que se conozca de la apelación o se supere el plazo para interponer el recurso de apelación.

 

En lo que respecta al segundo cuestionamiento, referido a las decisiones adoptadas por el órgano director del procedimiento y la posibilidad de apelar dichas decisiones, en nuestra opinión, la posición es diferente.

 

La Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos diferencia entre el órgano decisor y el órgano director del procedimiento.  En efecto, si bien establece con claridad que la Junta de Gobierno tiene la competencia para imponer la sanción en primera instancia, es decir, es el órgano decisor del procedimiento, en relación con la instrucción del mismo determina que la misma recaerá en el Presidente del órgano o en uno de sus miembros.

 

Adicionalmente, y de conformidad con lo dispuesto por los artículos 10 y 12 de ese cuerpo legal y 140 del Código de Ética Médica, se delegó la instrucción de los procedimientos disciplinarios en el Tribunal de Ética, por lo que la resolución que emita este órgano director del procedimiento será la que, en definitiva, será conocida por la Junta de Gobierno.

 

Dispone el Código de Moral Médica, Decreto Ejecutivo número 35332-S, en lo que interesa, lo siguiente:

 

Artículo 1º-Las disposiciones del presente Código de Moral Médica, que podrá también denominarse Código de Ética Médica, se aplican a los médicos y cirujanos, profesionales afines y tecnólogos dependientes del Colegio debidamente autorizados para ejercer por el Colegio de Médicos y Cirujanos de la República de Costa Rica, y bajo ninguna circunstancia se podrá alegar su desconocimiento.

 

Artículo 2º-El médico que infrinja el presente Código comete una falta sancionable disciplinariamente.

 

Artículo 139.-Las sanciones serán impuestas por la Junta de Gobierno del Colegio de Médicos y Cirujanos dependiendo de la gravedad de la falta.

 

Artículo 140.-Las faltas al presente código, serán juzgadas por el Tribunal de Ética, quien las catalogará como gravísimas, graves y leves. Como criterios para calificar las faltas se usarán las siguientes: …

 

Artículo 142.-Contra toda sanción interpuesta por la Junta de Gobierno procede el recurso de revocatoria que resolverá la misma Junta, y el recurso de apelación que resolverá la Asamblea General. Ambos recursos pueden establecerse separados o conjuntamente, dentro del plazo límite de ocho días hábiles a partir de su debida notificación.

 

Artículo 146.-El médico está obligado a acatar y respetar los acuerdos y resoluciones de la Junta de Gobierno fundamentados en las resoluciones del Tribunal Ética, al quedar estos en firme. Ante toda convocatoria del Tribunal de Ética, los colegiados están obligados a comparecer al mismo, salvo motivos de fuerza mayor debidamente documentados.

 

Cabe señalar que las normas anteriores resultan omisas en torno al régimen recursivo de los actos administrativos dictados dentro del procedimiento, lo que obliga a integrar el ordenamiento con lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, artículos 214 y 229.   Al respecto, hemos indicado:

 

Aplicación supletoria de la Ley General de la Administración Pública.

La Ley General de la Administración Pública (LGAP) regula todo lo concerniente a la actividad de la Administración Pública costarricense, su estructura y organización en sus relaciones con los administrados, y entre los distintos órganos y entes que la conforman.

Los principios generales y las normas reguladoras del procedimiento administrativo se establecen en esa Ley con el fin de "asegurar el mejor cumplimiento posible de los fines de la Administración, con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico" (Art. 214 LGAP).

Ahora bien, bajo tales premisas, el artículo 229 de la comentada Ley General dispone que la normativa de su Libro Segundo -Del Procedimiento Administrativo- "regirá los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le oponga"; es decir, la propia Ley General de la Administración Pública dispone la obligatoriedad de cumplir los principios y procedimientos en ella establecidos para todos los casos, salvo cuando alguna ley especial regule expresamente la materia. A lo anterior se añade el hecho de que con la promulgación de esta Ley, fueron derogadas todas las disposiciones anteriores que establecían o regulaban procedimientos administrativos de carácter general o aquellas otras cuya especialidad no resultase de la índole de la materia que rijan (art. 367.1 Ibídem)….

 

Ahora bien, en el Libro Segundo se encuentran los artículos 344 - que atañe a los recursos en el procedimiento sumario -, y el 350 - que concierne propiamente a los recursos procedentes dentro del procedimiento ordinario -, interesando ahora específicamente éste último, que a la letra dispone:

 

"Artículo 350.- 1. En el procedimiento administrativo habrá en todos los casos una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido.

 

2. El órgano de alzada será siempre el llamado a agotar la vía administrativa, de conformidad con el artículo 126."

 

No debemos olvidar, que si bien acorde con lo expuesto, estos numerales ceden frente a las disposiciones expresas de la Ley Constitutiva de la institución consultante, a nivel del principio inmerso en este ordinal y en atención a los principios de celeridad, eficiencia y justicia pronta y cumplida, deben favorecerse las interpretaciones que no lleven a crear una cadena interminable de recursos jerárquicos - recursos en cascada o escalerilla de recursos  -, sino que por el contrario, debe tenderse a buscar la interpretación que favorezca la existencia de una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido, o al menos, la menor cantidad de recursos posibles (En tal sentido, ver dictamen de este órgano superior consultivo, C-215-98 del 16 de octubre de 1998). En suma, si bien el artículo 106 in fine establece que salvo disposición en contrario -  entiéndase de orden legal -, procede el recurso jerárquico contra todo acto del inferior, es claro que la interpretación que se haga en esta materia no puede crear una fase recursiva que obligue al administrado a acudir a una serie de instancias, como una carrera de obstáculos, para finalmente tener por agotada la vía administrativa, como requisito previo de admisibilidad de la etapa judicial; de existir ésta debe ser por expresa disposición legal, no infra legal (reglamentaria).

 

Aunado a ello, cabe recordar que según lo ha interpretado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el procedimiento administrativo no siempre es necesaria la segunda instancia, pues en esencia ésta se concibe como tal, solo cuando ante la emisión de un acto final, el administrado pueda sufrir un grave daño en sus derechos o intereses legítimos, según dijimos en el aparte II de este dictamen.” (Dictamen C-334-2005 del 26 de setiembre de 2005, el resaltado no es del original)

 

En la misma línea, la Sala Primera ha indicado que el procedimiento establecido en la Ley General de Administración Pública será de acatamiento obligatorio para las administraciones, salvo que exista una norma de rango legal que determine lo contrario.   Al respecto, indico el Tribunal de Casación:

 

“Al respecto, sobre un tema similar, esta Cámara ha indicado: “…los numerales 9, 229, 367 y 368 de la LGAP, confieren preeminencia al procedimiento administrativo establecido por dicha legislación, lo que a su vez busca uniformar el régimen procedimental aplicable a los diversos ámbitos del accionar administrativo (ya de por sí fraccionado). Con ese propósito, su promulgación, derogó las disposiciones anteriores que establecían mecanismos de índole general. No obstante, es clara a su vez la voluntad del legislador en cuanto a excluir de su aplicación los propios de las materias referidas en el precepto 367.2, excepción que también extendió a los procedimientos que el Poder Ejecutivo determinara por Decreto, “…siempre que estén regulados por ley” y se emitieren dentro del plazo de los tres meses. Con ese propósito, el Decreto Ejecutivo 9469-P del 20 de diciembre de 1978, en aplicación del inciso h) del numeral 367.2 de la LGAP, exceptuó del ámbito de acción de la LGAP, a los contemplados en la Ley no. 2825 de 14 de octubre de 1961, Ley de Tierras y Colonización. Ahora bien, en la actualidad el mecanismo para revocar la adjudicación y nulidad del títulos otorgados por el IDA, se rige por las disposiciones del Reglamento para la Selección y Asignación de Solicitantes de Tierras publicado en La Gaceta no. 116, del 16 de junio de 2010 (RSAST). Si bien esta Cámara ha reiterado el principio de prevalencia de la norma especial sobre la general, (sentencia no. 183-2009, de las 16 horas 30 minutos del 19 de febrero de 2009), es claro que en este supuesto tal principio no puede ser aplicado, en tanto dicho Reglamento no alcanza el rango o carácter legal dispuesto por el precepto 367.2 de la LGAP. A diferencia de lo expresado por la norma excluyente recién citada, no se encuentra comprendido en el texto de la LTC, lo que impide aplicar el principio de prevalencia señalado, pues no cuenta con los presupuestos sustanciales para ello. El RSAST es un cuerpo normativo de naturaleza reglamentaria, no forma parte ni su emisión encuentra origen en artículo alguno de la LTC. De ahí que no alcance por sí solo a excepcionar la aplicación general de las disposiciones y principios de la LGAP. En efecto, el canon 367.2 de la LGAP, permitió al Poder Ejecutivo, exceptuar de sus normas, los procedimientos de la LTC, lo que surtió efecto de conformidad con los decretos 8979-P y 9469-P. No obstante, esa disposición legislativa no prevé ningún supuesto que permita ampliar tal régimen de excepción a procedimientos creados posteriormente por vía reglamentaria. Nótese además, que por incidir sobre un derecho fundamental como lo es el debido proceso, su regulación está reservada a la ley. Así las cosas, es claro que las disposiciones sobre caducidad  dispuestas por el numeral 340 de la LGAP, son de aplicación directa al procedimiento administrativo de revocatoria de adjudicación y nulidad de título que regula el RSAST, mas no por el hecho de que su texto disponga la aplicación supletoria de los principios de la LGAP, sino en tanto, como Reglamento, no reviste las características normativas sustanciales necesarias a fin de excepcionar el empleo de las normas generales de la LGAP. Por consiguiente, tampoco es de recibo la tesis que esgrime el casacionista en cuanto a la remisión hecha por el RSAST, a los principios de la empresa de Derecho Agrario, puesto que ello tampoco basta a efecto de excluir los principios y normas de la LGAP, toda vez, que la excepción creada por la norma 367.2, inciso h), recién citada, solo es válida respecto de procedimientos administrados “regulados por ley”, razón que obliga al rechazo del cargo”. (No. 1269-2012 de las 10 horas 20 minutos del 4 de octubre de 2012) De lo expuesto, es evidente de acuerdo a la posición esbozada con anterioridad por esta Cámara, la materia regida por la LTC no se encuentra excluida a la aplicación del procedimiento ordinario de la LGAP. Tampoco el RSAST exceptúa la aplicación de los principios procesales y del procedimiento administrativo contenidos en la LGAP. Así, se reitera, el procedimiento administrativo de revocatoria de una asignación con la subsecuente nulidad de título que rige el Reglamento de cita, se encuentra subordinado a las disposiciones de la LGAP, conforme a los mandatos 6 y 364 de dicho cuerpo legislativo. Tampoco es de recibo el argumento en cuanto a la remisión hecha por el RSAST a los principios de la empresa de Derecho Agrario, toda vez, que la excepción creada por la norma 367.2, inciso h) LGAP, solo es válida respecto de procedimientos administrativos “regulados por ley”. Acorde a lo expuesto, procede el rechazo del cargo.”  (Resolución número 000413-F-S1-2014 de las nueve horas cinco minutos del veinte de marzo de dos mil catorce. El resaltado no es del original)       

 

Se desprende de lo expuesto que, ante regulación especial en contrario en la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, resulta de aplicación necesariamente la Ley General de la Administración Pública, que en lo que interesa, dispone: 

 

Artículo 342.-Las partes podrán recurrir contra resoluciones de mero trámite, o incidentales o finales, en los términos de esta ley, por motivos de legalidad o de oportunidad.

Artículo 343.-Los recursos serán ordinarios o extraordinarios. Serán ordinarios el de revocatoria o de reposición y el de apelación.  Será extraordinario el de revisión.

 

Artículo 345.-

 

1. En el procedimiento ordinario cabrán los recursos ordinarios únicamente contra el acto que lo inicie, contra el que deniega la comparecencia oral o cualquier prueba y contra el acto final. …

 

3. Se considerará como final también el acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento.

 

Artículo 347.-

 

1. Los recursos podrán también interponerse haciéndolo constar en el acta de la notificación respectiva.

 

2. Es potestativo usar ambos recursos ordinarios o uno solo de ellos, pero será inadmisible el que se interponga pasados los términos fijados en el artículo anterior.

 

3. Si se interponen ambos recursos a la vez, se tramitará la apelación una vez declarada sin lugar la revocatoria.

 

Artículo 348.-Los recursos no requieren una redacción ni una pretensión especiales y bastará para su correcta formulación que de su texto se infiera claramente la petición de revisión.

 

Como se desprende de las normas citadas, en lo que respecta a los actos dictados dentro del curso del procedimiento, sólo es procedente el recurso de revocatoria y apelación en subsidio contra el acto que lo inicie, el que deniega la comparecencia oral y contra el que deniegue prueba. 

 

Adicionalmente, el recurso de revocatoria será resulto por el órgano director del procedimiento y el de apelación por la Junta de Gobierno, siendo que la resolución de este último, en aplicación del principio contenido en el artículo 350 ya citado, no tendría ulterior recurso.

 

En efecto, como lo señaló ya esta Procuraduría, la interpretación de las normas debe permitir que el sistema recursivo sea eficiente, siendo que en la especie no resulta procedente en nuestro criterio, interpretar que es posible conocer un recurso de apelación que a su vez resuelve un recurso de apelación.

 

Nótese, se insiste, que en este caso la propia Ley Orgánica del Colegio separa la función de instrucción de la función de decisión determinando que la primera será ejercida por uno de los miembros de la Junta de Gobierno del Colegio o, en este caso, a través de la delegación efectuada al Tribunal de Etica, por lo que el sistema recursivo debe aplicarse atendiendo a esta diferenciación clara entre el órgano director del procedimiento y el órgano decisor.

 

 

III.             CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República concluye lo siguiente:

 

1.      Los actos finales que adopte la Junta de Gobierno en materia disciplinaria, tendrán recurso de revocatoria ante la propia Junta y recurso de apelación ante la Asamblea General, tal y como expresamente lo señala la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos.

2.      Durante el curso del procedimiento disciplinario, sólo cabrán los recursos ordinarios contra el acto que lo inicie, el que deniega la comparecencia oral y contra el que deniegue prueba.   El recurso de revocatoria será resulto por el órgano director del procedimiento y el de apelación por la Junta de Gobierno, siendo que la resolución de este último, en aplicación del principio contenido en el artículo 350 de la Ley General de la Administración Pública, no tendría ulterior recurso.

 

 

 

                                                                Cordialmente,

 

 

 

Grettel Rodríguez Fernández                                    

Procuradora   

 

 

 

GRF