12 de mayo, 2015

OJ-043-2015

 

Señor

Ottón Solís Fallas

Asamblea Legislativa

Diputado

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio PAC-OSF-55-2015 de 27 de abril de 2015.

 

Mediante el oficio PAC-OSF-55-2015 de 27 de abril de 2015 se nos consulta si el Reglamento de la Asamblea Legislativa prevé el instituto del incidente de nulidad para impugnar la validez de los actos del procedimiento legislativo. Igualmente, se requiere nuestro criterio sobre cuál sería el fundamento normativo para sostener la existencia del instituto del incidente de nulidad en el procedimiento legislativo. Luego, se nos consulta por cuál recurso procedimental se puede impugnar una violación al artículo 107 del Reglamento Legislativo. Finalmente, si procedería el incidente de nulidad dentro de las actuaciones de las Subcomisiones legislativas, a pesar de que éstas no son órganos legislativos.

 

En orden a motivar la consulta, el oficio PAC-OSF-55-2015 de 27 de abril de 2015 advierte que ya este Órgano Superior Consultivo emitió una opinión jurídica, sea la OJ-54-2007, referente al tema de las nulidades del procedimiento legislativo y los recursos e institutos procesales que se prevén en el reglamento legislativo para impugnarlas. Asimismo, se subraya que en la OJ-54-2007 claramente se apuntó que no existe un procedimiento específico para declarar la nulidad de las actuaciones legislativas, pero que existían diversos institutos – apelación, revisión, retrotracción, resoluciones del presidente, y mociones de orden, para alegar y enmendar las posibles nulidades del procedimiento.

 

De seguido, el consultante advierte que, no obstante lo anterior, la Opinión Jurídica OJ-54-2007 ha sido entendida en el ámbito parlamentario en el sentido de que es formalmente procedente presentar un incidente de nulidad contra las actuaciones de los órganos legislativos, particularmente tratándose de las actuaciones de las subcomisiones legislativas. Esto aparte de los mecanismos ya señalados.

El consultante considera que reconocer la existencia del instituto del incidente de nulidad en el procedimiento legislativo paralizaría la función legislativa y sería muy inconveniente, especialmente, cuando se trate de las subcomisiones legislativas que están llamadas a ser espacios de reunión para la negociación política.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

En este sentido, y por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los  siguientes extremos: a. En orden al régimen de nulidades en el procedimiento legislativo, b. El reglamento de la Asamblea Legislativa no prevé un incidente de nulidad.

 

 

A.                EN ORDEN AL REGIMEN DE NULIDADES EN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO.

 

Ya en la Opinión Jurídica OJ-54-2007 de 21 de junio de 2007, este Órgano Superior Consultivo se refirió al régimen jurídico de las nulidades en el procedimiento legislativo.

 

Específicamente, la Opinión Jurídica OJ-54-2007 se refirió  a las nulidades referentes a vicios que se encuentren en las actuaciones y omisiones parlamentarias que se cometan en el curso de  procedimientos legislativos y que, eventualmente, pueden afectar la validez del acto final del Congreso.

 

En este sentido, se acotó que se trataría de aquellos vicios que impliquen una violación de algún requisito o trámite sustancial previsto en la Constitución o, en su caso,  en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. Esto según doctrina del artículo 73, inciso c de la Ley Jurisdicción Constitucional.

 

Luego, se subrayó que los vicios que pueden afectar un procedimiento legislativo se clasifican  en esenciales y no esenciales – o relativos -.

 

En este este orden de ideas, se advirtió que dentro de los vicios que provocan la nulidad esencial de las actuaciones legislativas se encuentran los siguientes:

 

1.    Aquellos vicios que afectan la finalidad del procedimiento,

2.    Los vicios que violentan principios cardinales del procedimiento parlamentarios, tales como el pluralismo político, el principio democrático y sus componentes esenciales, los derechos fundamentales de los parlamentarios, etc

3.    Los defectos procedimentales que conllevan la omisión de formalidades directamente derivadas del Derecho de la Constitución,

4.    El incumplimiento de trámites sustanciales del Reglamento de la Asamblea Legislativa, los cuales están estrechamente relacionados con los principios del pluralismo político y el democrático, tales como: La omisión de convocar a una sesión  de una comisión a uno de sus miembros, la negativa de darle trámite a un recurso presentado por un diputado en tiempo y forma,

5.     Los vicios asociados con el  quebranto de los derechos fundamentales de las personas,

6.    Los defectos que se acarrean cuando se infringe el principio de la interdicción de la arbitrariedad, es decir, cuando se quebranta la prohibición del ordenamiento jurídico a los poderes públicos de dictar actos arbitrarios, sea conductas contrarias a lo justo, lo razonable y legal.

 

La trascendencia de estos vicios de nulidad absoluta fue explicada ampliamente en la citada Opinión Jurídica OJ-54-2007:

 

1.- Las esenciales en la terminología de la Sala Constitucional (equiparables a la absoluta del acto administrativo): Son aquellas:

 

a.- Que afectan la finalidad del procedimiento. En esta dirección, y siguiendo BIGLINO, no podemos dejar de lado que el procedimiento legislativo, lejos de tener un carácter puramente instrumental, “(…) constituye la garantía de la participación democrática de las minorías en la elaboración de la ley. Por ello, las infracciones procedimentales adquieren en la actualidad un relieve desconocido en épocas pasadas, cuando la ley se concebía como la expresión de una sola y unitaria voluntad”. (Véase a BIGLINO CAMPOS, PALONA. Los vicios en el procedimiento legislativo. Madrid, Producciones Gráficas Universales, 1991, pág. 16).  En el mismo sentido, la Sala Constitucional, en el voto n.° 3220-00, nos recuerda lo siguiente:

 

“IV.- Sobre la esencialidad en los procedimientos legislativos. El artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional no determina con claridad cuáles vicios en el procedimiento de formación de las leyes, en caso de ser detectados, producen invalidez desde el punto de vista constitucional. Para definirlo, resulta necesario relacionar esta disposición con la norma contenida en el inciso c) del numeral 73 de la Ley que rige esta Jurisdicción, que prevé que – en acciones de inconstitucionalidad - y en principio, en el trámite de la ley ordinaria, los defectos controlables por parte de la Sala son aquellos que se refieren a la violación de algún requisito o trámite "sustancial" previsto en la Constitución o, en su caso, establecido en el Reglamento de la Asamblea Legislativa. De lo anterior deriva la necesidad de que sea la propia Sala Constitucional, en cada caso particular, la que se encargue de establecer cuáles requisitos o trámites resultan "esenciales", al punto de invalidar el procedimiento para la elaboración de una determinada norma debido a su incumplimiento, ya que es claro que la lectura de la disposición en sentido contrario, conduce a la conclusión de que no toda violación al procedimiento, para la elaboración de la Ley formal, constituye un defecto sustancial, y claro está, con consecuencias respecto de la constitucionalidad de la misma. Para contestar la interrogante así planteada, se debe empezar por reconocer que el procedimiento legislativo, como unidad, tiene la finalidad que la voluntad del pueblo, representada por la Asamblea Legislativa , sea efectivamente realizada, mediante el establecimiento de una serie de mecanismos tendentes a propiciar un amplio y transparente debate entre los diversos actores políticos inmersos en la dinámica parlamentaria. Es decir, que en última instancia lo que el procedimiento legislativo pretende es asegurar el cumplimiento del principio democrático dentro de una sociedad que lo ha adoptado como propio de sus instituciones políticas. Por ser la democracia perfecta un ideal inalcanzable, el principio democrático se constituye en el parámetro que permite deducir el grado de proximidad que alcanza una determinada sociedad, en un momento histórico determinado, respecto del ideal y de su vocación, por acercarse al máximo posible al mismo. Como mínimo, el principio democrático exige respeto de los principios de participación y representación política – incluyendo todo lo que concierne al respeto de las minorías - base de nuestro sistema político. Este último se desdobla en aspectos tales como la legitimidad de los medios empleados para la designación de los diversos representantes y – no menos importante -, la posibilidad de oponerse, mediante el uso de medios legítimos, a la voluntad mayoritaria por parte de los grupos que representan las minorías. A partir de las anteriores observaciones, puede decirse que son inconstitucionales las violaciones del procedimiento que constituyan lesiones al principio democrático, dirección ineludible de la actividad parlamentaria. Asimismo, constituyen infracciones sustanciales, los trámites legislativos que por acelerados o impetuosos, provoquen debates que quedan ayunos de un proceso reposado en calidad y reflexión, que además, adolezca de una amplia proyección de la actividad legislativa, tal como lo garantiza el artículo 117 de la Constitución Política. Al efecto, debe tenerse presente que el debido proceso legislativo constituye una ordenación necesaria y preestablecida – en la Constitución Política y en el Reglamento de la Asamblea Legislativa -, de una serie de actos sucesivos dirigidos a materializarse en una decisión final, que es la aprobación del proyecto de ley; y que en un sistema democrático, como el que nos rige, está impregnada por principios básicos que son indispensables y que deben tenerse en cuenta, al momento de evacuar estas consultas. La Sala concuerda con la más destacada doctrina del Derecho constitucional, que la decisión legislativa final requiere del tiempo necesario para que la voluntad parlamentaria se forme por completo. En un sistema democrático ello supone dar una amplia participación a todos sus integrantes, o al menos, a una parte considerable de ellos. Precisamente, esta es la razón por la que el debido proceso legislativo no ha sido diseñado para ser un trámite célere o de emergencia, antes bien, es del más alto interés público, que sea de calidad y que la decisión final sea el producto de la más honda reflexión. En la Asamblea Legislativa se encuentra el foro que representa las diversas fuerzas políticas y su dinámica debe permitirles el espacio necesario, tanto para las discusiones como para las negociaciones políticas, en la aprobación de proyectos de ley o en el control político que le es propio. El procedimiento legislativo debe garantizar, en esa dinámica – como ya se dijo - el acceso y la participación de las minorías, pues ellas también representan intereses de la sociedad civil. No cabe duda a la Sala que el Reglamento de la Asamblea Legislativa , mediante la determinación de períodos de intervención de los diputados, tanto en el Plenario como en las comisiones, potencia una amplia participación de todos los sectores en el debate parlamentario y, además, cuando se ocupa de la participación proporcional de las minorías, no hace otra cosa, más que desarrollar lo que la Constitución Política garantiza en torno a los grupos cuantitativamente menores, también representados en su seno. Al ser la Asamblea Legislativa un órgano representativo de la comunidad nacional, la publicidad de los procedimientos parlamentarios es esencial, pues la soberanía reside en el pueblo y los diputados solamente son sus representantes (artículo 105 constitucional), por ello su actividad debe, necesariamente, trascender a toda la comunidad, a tal punto que algunos especialistas en Derecho constitucional lo definen como un órgano de publicidad. La proyección de la actividad parlamentaria hacia el exterior es una garantía constitucional (artículo 117 de la Constitución Política); de allí que las disposiciones del Reglamento que instrumentalizan esa proyección y la forma de hacerla efectiva, deba calificarse como un Derecho constitucional aplicado y su desconocimiento, como una violación esencial. Con base en estos preceptos, es que será analizado el procedimiento empleado por la Asamblea Legislativa para la tramitación del proyecto de Ley en consulta. Con el fin de alcanzar la máxima claridad de exposición, se advierte que en esta parte de la sentencia, sobre el procedimiento legislativo, los números de folios que aparecen entre paréntesis, se refieren a los del expediente legislativo”.

 

b.- Las que violentan principios cardinales del procedimiento parlamentarios, tales como el pluralismo político, el principio democrático y sus componentes esenciales, los derechos fundamentales de los parlamentarios, etc.  El Tribunal Constitucional Español, en la sentencia n.° 99/1987 señaló que se produce nulidad cuando afecta la finalidad del procedimiento o el pluralismo político.

 

c.- Las actuaciones que omiten formalidades directamente derivadas del Derecho de la Constitución, verbigracia: se omite un debate, el texto que se discute y aprueba en el primer debate es sustancialmente diferente al que se discute y vota, en forma definitiva, después de concluido el segundo debate, la omisión de publicar el proyecto de ley, cuando se le niegan los derechos fundamentales que el Derecho de la Constitución (valores, principios y normas) le concede a los parlamentarios para que ejerzan sus funciones, etc.

 

d.- El incumplimiento de trámites sustanciales del Reglamento de la Asamblea Legislativa, los cuales están estrechamente relacionados con los principios del pluralismo político y el democrático, tales como: La omisión de convocar a una sesión  de una comisión a uno de sus miembros, la negativa de darle trámite a un recurso presentado por un diputado en tiempo y forma, etc.

 

e.- Cuando se quebrantan los derechos fundamentales de las personas, especialmente cuando la Asamblea Legislativa, por medio de una comisión especial investigadora está investigando ciertos hechos y con motivo de esta actuación infringe tales derechos, lo que ha dado lugar a que se declaren con lugar no pocos amparos contra la Asamblea Legislativa. En efecto, en el voto 3967-98, por primera vez, la Sala Constitucional reconoce que se puede declarar con lugar un recurso de amparo, cuando en el ejercicio de su facultad investigadora, la Asamblea Legislativa haya incidido negativamente en la esfera de los derechos fundamentales de los ciudadanos, sobre todo cuando sus actuaciones exceden las reglas esenciales de protección de esos mismos derechos. Además, en esta resolución, la Sala Constitucional declara con lugar el recurso de amparo, ya que al accionante nunca se le citó para comparecer ante la comisión, no tuvo oportunidad alguna para referirse a los hechos u omisiones que se le atribuyeron y no pudo explicar sus actos. La Sala consideró, en este caso, que la recomendación que afectó al amparado, es contraria al principio de razonabilidad y lesiona los derechos a la defensa y de acceder, como cualquier ciudadano, a un cargo público. Como puede observarse, en esta sentencia, la Sala da un giro de 180 grados en relación con la jurisprudencia sentada por ella sobre el tema en el pasado, ya que considera que las recomendaciones pueden incidir negativamente en la esfera de los derechos fundamentales, lo que permite declarar con lugar los amparos en lo que se demuestre esa situación. Además, fija como parámetros, la violación al principio de razonabilidad y los derechos de defensa y de acceder a un cargo público. (Véase en el mismo sentido el voto n.° 379-00 del Tribunal Constitucional). También cuando se quebranta un derecho fundamental de un diputado, en este último caso tenemos el recurso de amparo que declaró con lugar la Sala Constitucional contra un acuerdo legislativo que rechazó la renuncia de un diputado a su curul. En efecto, la Sala Constitucional, en el voto n.° 1435-92, señaló lo siguiente:

 

“No son, pues, de recibo ninguna de las objeciones para fundamentar la no aceptación de la renuncia presentada y se rechazo deviene arbitrario –con violación de lo dispuesto en el artículo once constitucional- y el recurso procedente, toda vez que lesiona el derecho constitucional del petente a que se lo declare electo para el ejercicio de su diputación como en derecho corresponde (Artículos 9 y párrafo 3 del 137, ambos del Código Electoral)”.

 

f.- Cuando se infringe el principio de la interdicción de la arbitrariedad, es decir, cuando se quebranta la prohibición del ordenamiento jurídico a los poderes públicos de dictar actos arbitrarios, sea conductas contrarias a lo justo, lo razonable y legal, inspirados solo en la voluntad, en el capricho o con un propósito maligno, con abuso de poder y fuerza. A pesar de que, a diferencia de que ocurre con la Constitución Política española de 1978, donde se recoge este principio en el numeral 9.3, como un principio constitucional, nuestra Carta Fundamental de 1949 no lo contempla, la Sala Constitucional lo ha reconocido por medio de su jurisprudencia, estableciendo, en forma clara y unívoca, su vigencia y aplicación en el ordenamiento jurídico costarricense (Véase el voto n.° 8457-01 de la Sala Constitucional).

 

 

      En relación con los vicios de nulidad relativa o no esencial, esta misma Opinión Jurídica OJ-54-2007 denotó que se trataría de los defectos procedimentales  de cierta relevancia, pero que no alteran de un modo sustancial el procedimiento parlamentario. Igual se puntualizó que estos vicios se  subsanan por el instituto de la preclusión, es decir que, en estos casos, la preclusión de la respectiva etapa procedimental,  convalida el vicio.

 

Finalmente, conviene subrayar que la Opinión Jurídica OJ-54-2007 se refirió a las técnicas procedimentales que el Reglamento de la Asamblea Legislativa prevé para atacar las nulidades que puedan ocurrir en la sustanciación de un procedimiento legislativo.

 

 

B.  EL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA NO PREVE UN INCIDENTE DE NULIDAD.

 

En efecto, en la Opinión Jurídica OJ-54-2007 se puntualizó que en virtud de un  principio de  corrección formal de los procedimientos - que  tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento-, el Reglamento de la Asamblea Legislativa prevé que se puedan atacar las nulidades del procedimiento legislativo a través de determinados recursos y otros medios procedimentales.

 

Esto en el entendido de  que el objeto de estos recursos y otros medios es proveer de técnicas que procuren no solo la constitucionalidad del acto parlamentario final, sino también la garantía de los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones.

 

Específicamente,  el Reglamento de la Asamblea Legislativa prevé los siguientes recursos  y otros medios procedimentales para atacar las  posibles nulidades del trámite legislativo:

 

1.      Apelación,

2.      Recurso de Revisión,

3.      Retrotracción,

4.      Resolución del Presidente de la Asamblea Legislativa,

5.      Moción de orden,

 

El alcance de estas técnicas procedimentales fue explicado con suficiencia en la Opinión Jurídica OJ-54-2007:

 

Por último, debemos referirnos a las técnicas procesales que hay para atacar las nulidades que se presentan en el procedimiento parlamentario. Como se indicó atrás, en Costa Rica, el Reglamento de la Asamblea Legislativa tiene una falencia y es que no regula un procedimiento para atacar las nulidades que se origen en aquel. Atendiendo al principio de  corrección formal de los procedimientos, que  tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no solo la constitucionalidad del acto parlamentario final, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones, podemos afirmar que las nulidades se pueden atacar a través de los siguientes recursos.

 

1.-            La apelación. Cuando el acto proviene del presidente, sea el de la Asamblea Legislativa o de un órgano preparatorio.

 

2.-            El recurso de revisión. Cuando el acto proviene del órgano, sea este un órgano preparatorio o un órgano decisorio.

 

3.-            La retrotracción, tal y como está previsto para el caso de las Comisiones Permanentes con Potestad Legislativa Plena, en el numeral  167 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, que permite retrotraer a primer debate un proyecto de ley que se encuentra en segundo debate para subsanar algún vicio de procedimiento, la que se puede  aplicar, por analogía, en el plenario y en las comisiones.

 

4.-            Por una resolución de presidente de la Asamblea Legislativa con base en la potestad de dirección.

 

Como bien saben los consultantes, el presidente de la Asamblea Legislativa, de conformidad con el numeral 27, inciso 4), tiene la atribución de dirigir la discusión de acuerdo en el Reglamento de la Asamblea Legislativa, potestad que ha sido reconocida por la Sala Constitucional, cuando en voto n.° 3220-00, indicó que él es el director del debate parlamentario, y su actuación es plenamente acorde con el Derecho de la Constitución, siempre que no restrinja ilegítimamente el ejercicio de la función representativa de los legisladores. Más aún, la doctrina considera que las resoluciones presidenciales pueden encuadrarse dentro de la denominada “jurisprudencia intraparlamentaria”, cuando “(…) cumplen una misión interpretativa de las normas parlamentarias o de usos y prácticas que surgen de la espontaneidad del funcionamiento real de las Cámaras” (Véase: MARTÍNEZ ELPIE, León. “Caracterización y fuentes del Derecho Parlamentario, En Boletín de Legislación Extranjera, mayo-junio, 1986, pág. 39). Por su parte, SANTAOLALLA, indica que las resoluciones del presidente resuelven caso a caso las vicisitudes presentadas –agregamos nosotros, en el procedimiento parlamentario, dentro de los cuales se encuentran sus vicios. (Véase: SANTAOLALLA, Fernando. Derecho Parlamentario español.  Madrid, Espasa-Calpe, S.A., 1990, pág. 49). Así las cosas, con base en esa potestad que le otorga el ordenamiento jurídico parlamentario al presidente de la Asamblea Legislativa y al de los órganos preparatorios, cuando a petición de un diputado o de una fracción parlamentaria o de oficio, llegare a constar fehacientemente que se ha producido un vicio en el procedimiento parlamentario, puede declarar la nulidad respectiva. La costumbre parlamentaria, fuente sociológica del Derecho Parlamentario, registra algunos casos, concretamente cuando los presidentes de la Asamblea Legislativa, en 1988 y 1989, anularon varias normas, entre ellas algunas presupuestarias las cuales no habían sido aprobadas por la respectiva Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios. En efecto, se dijo en esa ocasión, “(…) a los efecto de subsanar lo que se planteó como erróneo o violatorio al procedimiento reglamentario o a las disposiciones constitucionales” (Vid. acta n.° 91 de la sesión ordinaria de la Asamblea Legislativa del 21 de octubre de 1988 y a VILLEGAS VALVERDE, Eliam Jorge. “La nulidad en el Derecho Parlamentario costarricense”. Tesis para optar por el grado de Licenciado en Derecho. San José, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, pág. 155.). También, en la sesión anterior, sea la 90 de 20 de octubre de 1988, decidió retirar una norma de presupuesto que se discutía en tercer debate, por considerar que la era contradictoria con otro de los artículos que se incorporaron en el mismo proyecto en discusión. Dijo en ese entonces el presidente de la Asamblea Legislativa “(…) he determinado, y así lo he informado a los señores Jefes de Fracción, que habiendo sido la voluntad de la comisión dictaminadora, derogar el artículo 127, de la le No. 7.097, no cabe a su vez, interpretar ese artículo, por lo que me permitiré excluir del proyecto la norma interpretadora, para que el plenario legislativo tácitamente, o por medio de la resolución de un recurso de apelación, definan en última instancia sobre este asunto”. Por último, en 1989, el presidente de la Asamblea Legislativa excluyó de la votación el primer punto del segundo Informe de la Segunda Comisión Especial que investigó todo lo relacionado con el Narcotráfico, pues consideró que dicho punto ya estaba comprendido en el anterior informe, el cual ya había sido aprobado. (Vid. VILLEGAS VALVERDE, Eliam Jorge. Op. cit., pág. 155 y 156).

 

5.-        Por medio de una moción de orden.

 

Como es de todos conocidos, la moción de orden, regulada en el numeral 153 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, tiene por finalidad encausar el procedimiento parlamentario conforme a los principios (fuentes axiológicas), las normas (fuentes normativas) y usos y prácticas parlamentarias (fuentes sociológicas) del Derecho Parlamentario costarricense. Desde esta perspectiva, la moción de orden constituye otra herramienta que otorga a los diputados el Reglamento de la Asamblea Legislativa para subsanar los vicios de procedimiento.

 

Así las cosas, en la Opinión Jurídica OJ-54-2007 se advirtió  que el procedimiento legislativo, dada su naturaleza elástica y flexible – propia una norma que debe responder a los procesos políticos del Congreso-, prevé amplias técnicas para garantizar que los órganos legislativos, en ejercicio de la autotutela que la Asamblea Legislativa ejerce sobre su propia actividad, puedan declarar las nulidades que se puedan suscitar en los procedimientos legislativos, asegurándose así la validez del acto  parlamentario final.  Se transcribe nuevamente la Opinión Jurídica OJ-54-2007:

 

En relación con el principio de autotutela del Parlamento para declarar las nulidades que se presentan en el procedimiento parlamentario, este resulta plenamente aplicable, con base en la potestad autonormativa que le garantiza el Derecho de la Constitución, el principio de corrección formal de los procedimientos y la doctrina de la “interna corpuris”.

 

Por último, cada órgano parlamentario, preparatorio y decisorio, así como los órganos de dirección, tienen competencia para declarar las nulidades que se han presentado en el procedimiento parlamentario, sin perjuicio, claro está, que la Sala Constitucional, mediante la consulta de constitucionalidad, preceptiva o facultativa, o el recurso amparo, también lo haga cuando, conforme al Derecho de la Constitución, corresponda.

 

Debe insistirse. En la Opinión Jurídica OJ-54-2007 se advirtió que la posibilidad de los órganos legislativos de declarar la nulidad de sus actuaciones  no solamente se deriva del principio de corrección de los procedimientos, sino que es un corolario del principio de autotutela que la Asamblea Legislativa ejerce sobre su propia actividad.

 

No obstante, debe precisarse que  en la opinión jurídica OJ-54-2007 se señaló que  el Reglamento de la Asamblea Legislativa no prevé el incidente de nulidad como un remedio procedimental para atacar los eventuales vicios del procedimiento, pero que el Reglamento sí provee de otros de recursos y medios para tal efecto:

 

Por último, debemos referirnos a las técnicas procesales que hay para atacar las nulidades que se presentan en el procedimiento parlamentario. Como se indicó atrás, en Costa Rica, el Reglamento de la Asamblea Legislativa tiene una falencia y es que no regula un procedimiento para atacar las nulidades que se origen en aquel. Atendiendo al principio de  corrección formal de los procedimientos, que  tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que sean corregibles, en el entendido que así se garantiza no solo la constitucionalidad del acto parlamentario final, sino también los derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las discusiones y votaciones, podemos afirmar que las nulidades se pueden atacar a través de los siguientes recursos.

 

Así las cosas, es menester reiterar que el Reglamento de la Asamblea Legislativa no ha previsto el instituto del incidente de nulidad como medio para impugnar las nulidades posibles del procedimiento legislativo.  En esto se coincide con el criterio expuesto por Hernández Valle en su momento:

 

“Nuestro ordenamiento parlamentario carece del recurso de nulidad, por lo que cualquier vicio de legalidad debe subsanarse por medio de los recursos de apelación o revisión antes analizados.” (HERNANDEZ VALLE, RUBEN. DERECHO PARLAMENTARIO COSTARRICENSE. San José. IJSA, 2000, P. 229) (En el mismo sentido: RAMIREZ ALTAMIRANO. MANUAL DE PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS. Asamblea Legislativa. San José. 1994. P. 171)

Luego, de lo anterior se sigue que no es procedente utilizar el instituto del incidente de nulidad ni en el trámite de comisión legislativa, y por tanto, tampoco en el caso de las subcomisiones que se puedan crear conforme el artículo 125 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

Finalmente, oficio PAC-OSF-55-2015 de 27 de abril de 2015 se nos se nos consulta por cuál recurso procedimental se puede impugnar una violación al artículo 107 del Reglamento Legislativo.

 

En este sentido, conviene advertir que el artículo 107 regula el derecho al uso de la palabra de los señores diputados particularmente en Comisión. Tómese nota de que el uso de la palabra en plenario se encuentra regulado en otro lugar, sea en el artículo 135 del mismo Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

ARTICULO 107.- Uso de la palabra para asuntos diversos

En la discusión de asuntos no contemplados en el artículo 135 de este Reglamento, se aplicarán las normas siguientes:

Para referirse a estos asuntos, se concederá, en cada caso, al diputado que solicite el uso de la palabra, un plazo de sesenta minutos, que podrá aprovechar de una sola vez o en diversos turnos; dicho plazo será improrrogable y no podrán concedérsele plazos adicionales.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 153, con respecto a las mociones de orden, y en el artículo 140; sobre la moción para convertir el Plenario en Comisión General, las reglas del párrafo anterior se aplicarán, igualmente, a las mociones y a las proposiciones. La misma salvedad, aquí prevista, corre para lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 135.

 

En este sentido, el artículo 107 del Reglamento a la Asamblea Legislativa establece que el diputado que solicite el uso de la palabra tiene derecho a un plazo de 60 minutos que podrá aprovechar de una sola vez o en diversos turnos para referirse a los asuntos sometidos a discusión.

 

Indudablemente, este derecho de los diputados al uso de la palabra tiene su fundamento en  el principio de pluralismo político y respeto a las minorías parlamentarias, por lo que su violación podría, eventualmente, causar la nulidad de los procedimientos legislativos. (Ver resoluciones de la Sala Constitucional N.° 9699-2007 de las 10:00 horas del 4 de julio de 2007 y N.° 6852-2005 de las 9:58 horas del 1 de junio de 2005)

 

 Luego, debe indicarse que corresponde al presidente de la respectiva comisión conceder la palabra a los señores diputados en el orden en que se haya solicitado. Esto de conformidad con el  artículo 71 del Reglamento a la Asamblea Legislativa.

 

Así las cosas, conviene señalar que aquellas resoluciones o actuaciones que impliquen  eventuales violaciones al artículo 107 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pueden ser impugnadas a través del instituto de la apelación, previsto en artículo 156 de ese mismo reglamento y que es aplicable analógicamente a las resoluciones de la Presidencia de cada comisión legislativa. La apelación debe ser presentada inmediatamente después de emitido el acto a impugnar. Lo anterior sin perjuicio de que también se pueda acudir al instituto de la revisión, previsto en el artículo 155,  que debe ser solicitada  más tardar inmediatamente antes de la aprobación del acta respectiva en la sesión siguiente.

 

 

C.                CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el Reglamento de la Asamblea Legislativa prevé un amplio número de recursos y medios para impugnar las nulidades que se puedan suscitar en los procedimientos legislativos. No obstante,  el Reglamento de la Asamblea Legislativa no ha previsto el instituto del incidente de nulidad como medio para impugnar las nulidades posibles del procedimiento legislativo.

 

Asimismo se concluye que las eventuales  violaciones al artículo 107 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pueden ser impugnadas a través del instituto de la apelación y de la revisión.

 

 

 

 

                                                                     Jorge Andrés Oviedo Alvarez             

                                                                     Procurador Adjunto

                          

 

 

JOA/jmd