15 de abril, 2015

C-085-2015

                                                                        

Ingeniero                                                                                  

Ronald Peters Seevers

Instituto del Café

Director Ejecutivo

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio DEJ/324/2105 de 18 de marzo de 2015.

 

En el memorial  DEJ/324/2015 de 18 de marzo de 2015,  suscrito por el Director Ejecutivo del Instituto del Café de Costa Rica, se nos consulta, de un extremo, si la regulación de la Ley de Construcciones, específicamente lo referente a la obligación de contar con un permiso de construcción, es aplicable a los terrenos agrícolas. Igualmente se nos consulta si el artículo 26 de la Ley de Construcciones, referente a la construcción de cercas en terreños aledaños a la vía pública, es también aplicable a terrenos agrícolas.

 

En cumplimiento de lo que prescribe el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se ha adjuntado el criterio de la asesoría jurídica institucional UAJ/013/2015 de 18 de marzo de 2015 el cual concluye que la Ley de Construcciones es un marco jurídico de larga data que no se ajusta  a la realidad actual. Asimismo, señala que, en todo caso, la figura del permiso de construcción solamente aplica para terrenos urbanos y no agrícolas y que el artículo 26 no aplica tampoco a terrenos agrícolas.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En relación con el ámbito territorial del control municipal sobre las edificaciones b. En relación con la obligación de cercar los terrenos aledaños a la vía pública.

 

A.          EN RELACION CON EL AMBITO TERRITORIAL DEL CONTROL MUNICIPAL SOBRE LAS EDIFICACIONES.

 

     La Ley administrativa debe ser interpretada en la forma en que garantice la realización del fin público a que se dirige. Esta es la doctrina general del artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Luego, es claro que la Ley de Construcciones debe ser interpretada conforme al fin público que ha procurado su promulgación.

 

Así las cosas, debe indicarse que el artículo 87 de la Ley de Construcciones le ha otorgado a las municipalidades un poder de policía en materia de edificaciones. La municipalidad ejerce este poder de policía sobre todo el territorio bajo su competencia, es decir el respectivo cantón.

 

Artículo 87.-    La municipalidad ejercerá vigilancia sobre las obras que se ejecuten en su jurisdicción, así como sobre el uso que se les dé. Además, tendrá la misión de vigilar la observancia de los preceptos de esta Ley. 

 

Al desarrollador, la entidad o empresa promotora de obras públicas o privadas que construyan nuevas urbanizaciones, centros comerciales, multifamiliares, construcciones sujetas al régimen de propiedad horizontal, industria y comercio, en general, así como cualquier otra edificación, les corresponderá instalar los hidrantes, conforme al ordenamiento jurídico respectivo. Esta disposición solo se aplica en los casos de edificaciones cuya área de construcción supere los  2000 metros cuadrados , siempre y cuando no existan hidrantes cercanos, según los parámetros dispuestos en la normativa vigente. 

 

Las municipalidades deberán verificar, en los proyectos o las edificaciones señalados en el párrafo anterior, que los hidrantes se encuentren debidamente instalados y conectados a sus fuentes. El cumplimiento de este requisito será obligatorio para los permisos de funcionamiento, operación o aceptación de obras.

 

La Ley de Construcciones, entonces, le ha reconocido a las corporaciones locales un poder de policía para vigilar el desarrollo ordenado de las edificaciones en su respectivo cantón. Al respecto, es importante citar el dictamen C-113-2013 de 25 de junio de 2013:

 

Precisamente, reconociendo la importancia del crecimiento ordenado de las ciudades, la Ley de Construcciones le concede a las municipalidades la potestad de vigilar las obras y le confiere la competencia para sancionar las infracciones relacionadas con los incumplimientos a las regulaciones constructivas:

 

   En consecuencia, el artículo 74, también de la Ley de Construcciones, le ha atribuido a las municipalidades una potestad para ejercer, de forma efectiva, ese control. Específicamente, el artículo 74 establece el deber de los particulares de solicitar a la municipalidad una licencia para poder efectuar obras de construcción en el correspondiente cantón.

 

Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.

 

En el tema es oportuno transcribir la Opinión Jurídica OJ-106-2002 de 24 de julio de 2002:

 

De lo establecido en las normas supra citadas, se desprende claramente el poder de control que los gobiernos locales ostentan sobre su jurisdicción territorial; ello en aras de que el interés particular de sus ciudadanos esté en armonía con el bienestar y orden de la comunidad. En virtud de esa potestad de control ejercida por las municipalidades - consagrada en el artículo 169 de nuestra Constitución Política -, en el artículo 74 de la Ley de Construcciones se establece el deber de los particulares de solicitar a la municipalidad respectiva una licencia para poder efectuar obras de construcción en una determinada localidad. Dispone al respecto tal artículo:

 

"Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente." (Lo resaltado no es del original)

 

    De acuerdo a lo prescrito en el artículo citado, debemos entender que la licencia para construir es un acto administrativo municipal, el cual necesariamente debe ser realizado a solicitud de parte. Tal acto, lo que hace es autorizar la realización de obras de construcción en una determinada localidad, una vez que se haya pagado el monto por el derecho correspondiente. Esta licencia tiene como principal objetivo controlar, de forma previa, el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano y el desarrollo ordenado de la comunidad.

 

            Así las cosas, es indudable que el artículo 74 de la Ley de Construcciones tiene por finalidad habilitar a las municipalidades para que ejerzan un control efectivo sobre las construcciones que se realicen dentro de todo el territorio de su cantón. Esto tiene por objetivo la consecución de un desarrollo ordenado en cada uno de los cantones del país.

 

            Específicamente, debe indicarse que el artículo 74 de la Ley de Construcciones habilita a las municipalidades para ejercer un control preventivo a través del cual, la autoridad local comprueba la conformidad de la solicitud de autorización con las regulaciones de ordenamiento urbano que se apliquen a todo el cantón. Al respecto, conviene citar el dictamen C-20-2009 de 29 de enero de 2009, el cual reitera el dictamen C-390-2007 del 6 de noviembre de 2007:

 

 

Ahora bien, el hecho de que el derecho a edificar se encuentre sujeto a autorización administrativa por parte del Gobierno Local, no conduce a afirmar que esta potestad administrativa puede ser ejercida discrecionalmente.

 

Efectivamente, la Municipalidad tiene la potestad para autorizar las construcciones que se realicen en su territorio. Esta facultad constituye un control preventivo a través del cual, la autoridad local comprueba la conformidad de la solicitud de autorización con las regulaciones de ordenamiento urbano. Sobre el punto, transcribimos lo establecido en el dictamen C-390-2007 del 6 de noviembre de 2007:

 

 “Ahora bien, los entes municipales cuentan con la facultad de emitir o denegar autorizaciones edilicias o permisos de construcción, con los cuales podrán determinar la compatibilidad de la construcción pretendida por un particular, con el interés público urbano ambiental plasmado en los instrumentos de ordenación territorial. Sobre estos permisos señala la doctrina:

 

“Tiene por objeto controlar que el acto que se pretende ejercer está de acuerdo con la ordenación urbanística aplicable, es decir, consiste en un control de licitud, de respeto por dicho acto de los límites fijados... por aquella ordenación.” [26]

 

Así pues, toda obra debe contar con el correspondiente permiso de construcción del gobierno local, tal y como expresamente lo disponen los artículos 74 de la ley número 833 (del 2 de noviembre de 1949 y sus reformas) y I.3 del reglamento de construcciones [27]:

 

“Artículo 74.-

Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.” (El resaltado no es del original)

 

“I.3.-

 

Permiso de construcción: El que otorgan las municipalidades (y otros organismos competentes: Ministerio de Salud, INVU) para la ejecución de obras, ya sean de carácter permanente o provisional. Generalmente, el permiso se hace constar sobre un plano, el cual se denomina `plano aprobado`”.

 

Reiterando lo dicho en la jurisprudencia administrativa relacionada con esta figura, el permiso o licencia de construcción es una autorización administrativa de carácter municipal, por medio de la cual se ejerce un control preventivo en relación con el ejercicio del ius aedificandi dominical, a través de la comprobación de la conformidad del mismo con el ordenamiento jurídico ambiental-urbanístico, de modo que con su otorgamiento se remueven los obstáculos jurídicos para convertir al mismo en un ejercicio lícito de dicho derecho, y en consecuencia, se posibilite la realización de obras de construcción en una determinada localidad [28].

 

Es, además, una licencia administrativa de carácter real u objetiva, porque lo que interesa son las características y circunstancias del objeto y la actividad que se desarrolla, no del sujeto titular. Asimismo, el procedimiento para su emisión debe ser incoado a solicitud de parte, y durante él se debe acreditar la cancelación del monto del importe correspondiente. Tiene como principal objetivo, controlar -desde la perspectiva local y en forma previa- el cumplimiento de los requisitos legales en materia de construcción, procurando con ello el adecuado planeamiento urbano, el desarrollo ordenado de la comunidad y la armonización, en materia urbanística, del interés o bien común, con el privado. De allí que pretender el ejercicio del derecho preexistente sin contar con la debida licencia edilicia (o contra de ésta), motiva la imposición de sanciones administrativas al infractor. Ello en virtud de la prohibición general contenida en el numeral 57 de la ley de planificación urbana (número 4240 del 15 de noviembre de 1968), el cual preceptúa:

 

“Artículo 57.-

 

Está prohibido realizar obras de construcción contra lo prescrito en la ley, los reglamentos y el respectivo permiso municipal” [29].”

 

           

            Así las cosas, es claro que la naturaleza agrícola del uso del suelo en un determinado terreno no es un óbice para desaplicar el instituto de la licencia de construcción.

 

            En efecto, debe reiterarse, de un lado, que el control preventivo que ejerce la municipalidad tiene por ámbito todo el respectivo cantón, independientemente de si las fincas son agrícolas. El artículo 2 de la Ley de Construcciones básicamente somete toda la labor de edificación que se realice en cualquier cantón de la República al control preventivo de las municipalidades.

 

Artículo 2º.- Alcance de esta Ley. Este ley rige en toda la República. Ningún edificio, estructura o elemento de los mismos será construído, adaptado o reparado, en lo futuro si no es con las condiciones que los Reglamentos respectivos señalen. Tampoco deberán hacerse demoliciones o excavaciones en propiedad particular, ni ocupar la vía pública, ni hacer obras en ella, sin sujetarse a las prevenciones de dichos Reglamentos.

 

            En segundo lugar, debe  señalarse, sin perjuicio de todo lo anterior, que el artículo 24.b de la Ley de Planificación Urbana atribuye, de forma expresa, a las municipalidades una potestad para controlar la actividad de edificación que se realice  en terrenos de uso agrícola.

 

En efecto, se impone advertir que el artículo 24 de la Ley de Planificación establece que la municipalidad, a través de su respectivo Reglamento de Zonificación, debe  determinar el uso de terrenos, edificios y estructuras para fines agrícolas. Al respecto, se transcribe el artículo 24.b de la Ley de Planificación Urbana:

 

Artículo 24.- El Reglamento de Zonificación dividirá el área urbana en zonas de uso, regulando respecto a cada una de ellas:

 

a) El uso de terrenos, edificios y estructuras, para fines agrícolas, industriales, comerciales, residenciales, públicos y cualquier otro que sea del caso; las zonas residenciales se clasificarán como unifamiliares y multifamiliares, según la intensidad del uso que se les dé; las zonas unifamiliares se clasificarán, a su vez, de acuerdo

 

            Es decir que la actividad de edificación en terrenos agrícolas se encuentra sujeta al control urbanístico de la municipalidad y por tanto a la obligación de contar con la respectiva licencia de construcción. Esto en el tanto el artículo 28 de la misma Ley de Planificación Urbanística prescribe que está prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

 

            Ergo, es claro que para edificar en un terreno agrícola se requiere de la licencia de construcción que pide el artículo 74 de la Ley de Construcciones.

 

 

B.          EN RELACIÓN CON LA OBLIGACIÓN DE CERCAR LOS TERRENOS ALEDAÑOS A LA VÍA PÚBLICA.

 

 El artículo 26 de la Ley de Construcciones establece una carga de pública utilidad en cabeza de los propietarios de terrenos libres, sea sin construir, que colinden con calles urbanizadas. En virtud de esta carga, esos propietarios deben cercar sus terrenos, aislándolos de la vía pública, cuando la municipalidad, por resolución motivada, así lo estime necesario. 

 

Artículo 26.- Cercas. Los propietarios de terrenos libres situados en calles urbanizadas en que la Municipalidad lo juzgue necesario, deberán aislarlos de la vía pública por medio de una cerca.

 

Se debe precisar que el artículo 26 solamente es aplicable allí donde el fundo colinde con una calle urbanizada, sea una vía pública que resulta de un proceso válido de fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos – Doctrina del artículo 1 de la Ley de Planificación Urbana -. (Sobre el concepto de urbanización ver el dictamen C-221-2014 de 18 de julio de 2014)

 

Ahora bien conviene señalar que el ordenamiento administrativo debe interpretarse siempre de una forma integrada.

 

En este sentido debe señalarse que no obstante lo anterior, el Estado y la Municipalidad, según sea el caso, siempre conservan la potestad de deslinde. Esto aunque la calle no sea urbanizada.

 

En efecto, se impone apuntar que el artículo 34 de la Ley General de Caminos ha establecido que  el Estado; si estamos ante la red vial nacional;  y las municipalidades; si se trata de la red vial cantonal; tienen una potestad de deslinde respecto de las propiedades privadas que colinden con las vías públicas. Esta potestad de deslinde implica, en determinado supuesto, el poder de ordenar al propietario el levantar una cerca.

 

Así, los propietarios no pueden cerrar válidamente sus fundos colindantes con la vía pública sin autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o de la municipalidad respectiva, según sea el caso.

 

Luego, el artículo 34 autoriza a esas autoridades públicas a fijar el linde entre la vía pública y la propiedad correspondiente.

 

Artículo 34.- Ningún propietario tendrá derecho a cerrar su fundo, por el lado de un camino público, sin previa autorización escrita del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en carreteras y de la Municipalidad en las calles y caminos vecinales, entidades que fijarán la línea correspondiente. De lo contrario, el deslinde no tendrá ningún valor ni efecto legal y el propietario será sancionado por la autoridad de policía de la jurisdicción con una multa de doscientos colones, (¢ 200.00) a quinientos colones (¢ 500.00) y la obligación de hacer la cerca en la línea correspondiente; igual regla se observará cuando el propietario corriere su cerca en perjuicio del camino respectivo; si el propietario fuese sindicado de usurpación por la omisión del requisito apuntado en el párrafo primero, se tendrá el acto como presunción de su culpabilidad.

 

            Asimismo, el artículo 34 de la Ley General de Caminos Públicos dispone que en el eventual caso de que un propietario no respete el deslinde administrativo, la autoridad respectiva, sea el Ministerio o la Municipalidad del cantón, están habilitados para ordenar al propietario a construir una cerca en el linde demarcado por la administración.

 

            Es decir que aunque el artículo 26 de la Ley de Construcciones es aplicable únicamente a calles urbanizadas, es claro que la Ley General de Caminos Públicos habilita a las administraciones a ordenar a los propietarios colindantes con las vías públicas, incluyendo los fundos de uso agrícola, la construcción de cercas cuando éstos no respeten un deslinde administrativo. 

 

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

1. El artículo 74 de la Ley de Construcciones es aplicable aun cuando el fundo sea agrícola. Ergo, las edificaciones que se realicen en terrenos agrícolas requieren de licencia de construcción por parte de la municipalidad del cantón respectivo.
2.  El artículo 26 de la Ley de Construcciones solamente es aplicable allí donde el fundo colinde con una calle urbanizada, sea una vía pública que resulta de un proceso válido de fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos.
3. No obstante lo anterior, debe precisarse que el artículo 34 de la Ley General de Caminos Públicos habilita al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o  a la Municipalidad respectiva, según sea el caso, a ordenar a los propietarios colindantes con las vías públicas, incluyendo los fundos de uso agrícola, la construcción de cercas cuando éstos no respeten un deslinde administrativo. 

 

 

 

 

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

                                                                                Procurador Adjunto

 

JOA/jmd