C-128-2015

27 de mayo, 2015

                                                                                                                                             

                                                                        

Doctor

Marcelo Prieto Jiménez

Universidad Técnica Nacional

Rector

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio R-127-2015 de 16 de marzo de 2015.

 

Mediante oficio R-127-2015 de 16 de marzo de 2015  se nos comunica el acuerdo tomado por el Consejo Universitario que autoriza al señor Rector a formular consulta a la Procuraduría General de la República sobre diversos aspectos relacionados con la reciente reforma del Estatuto Orgánico de esa casa de estudios superiores.

 

Específicamente, se nos consulta si la reforma de los artículos 26, 27 y 28 del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional, aprobada por la Asamblea Universitaria en el año 2014, ha tenido la virtud de derogar tácitamente otras disposiciones de ese mismo Estatuto, concretamente los numerales 24 y 25.

 

Al respecto, la autoridad de la Universidad consultante explica que los artículos 26, 27 y 28 se reformaron para eliminar una duplicidad orgánica que venía afectando el funcionamiento de las carreras universitarias.

 

En este sentido, el memorial R-127-2015 de 16 de marzo de 2015 explica que, en su forma original, el Estatuto preveía que en cada carrera universitaria existieran dos Directores de Carrera y dos Consejos Asesores, uno para el nivel  pregrado y otro para el programa de grado.  Luego, se explica que  la reforma aprobada en el año 2014 eliminó esa duplicidad orgánica.

 

Luego, el consultante señala que, no obstante lo anterior, la reforma al Estatuto no modificó, expresamente, los numerales 24 Y 25 los cuales, sin embargo, mantienen referencia a la dirección bicéfala de las carreras.

 

Por oficio Adpb-2989-2015 de 31 de marzo de 2015, este Procuraduría General solicito a la rectoría que se le indicara el número de Gaceta y fecha de publicación de la reforma aprobada por la Asamblea Universitaria celebrada el 4 de  abril de 2014. Esto en el tanto dicha reforma no constaba, en ese momento,  en el Sistema Costarricense de Información Jurídica.

 

Por memorial R-161-2015 de 6 de abril de 2015, el señor rector nos informa que, de acuerdo con lo comunicado por el Tribunal Electoral Universitario, la reforma aprobada por la Asamblea Universitaria en abril de 2014, no había sido  realizada todavía en ese momento.  Así que se solicitó mantener en suspenso la consulta mientras se cumplía con la publicación de la reforma.

 

Por oficio R-201-2015 de 29 de abril de 2015, la rectoría comunicó la reforma al Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional fue publicada mediante Gaceta N.° 80 de 27 de abril de 2015.

 

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, la Universidad consultante aportó el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos, DGAJ-041-2015 de 10 de marzo  de 2015, mediante el cual se indicó que existe una incompatibilidad entre la reforma y los artículos 24 y 25 del Estatuto por lo que, en aplicación del principio de que la norma posterior deroga la anterior, deben entenderse por derogados esos numerales.

 

Para atender la consulta, se examinarán los siguientes extremos: a.- En orden a la reforma parcial del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional de 2014 b.- Se debe entender que los artículos 24 y 25 del Estatuto se encuentran derogados, parcialmente, por incompatibilidad.

 

           

A.           EN ORDEN A LA REFORMA PARCIAL DEL ESTATUTO ORGANICO DE LA UNIVERSIDAD TECNICA NACIONAL DE 2014

 

La Ley Orgánica de la Universidad Técnica Nacional, N.° 8638 de 14 de mayo de 2008,  le otorga a ésta, como parta de su régimen de autonomía universitaria, la atribución para darse su propia organización interna a través de un denominado Estatuto Orgánico. Al efecto, se transcribe el artículo 10 de la Ley Orgánica de cita:

 

ARTÍCULO 10.- Organización interna

La organización interna de la Universidad Técnica Nacional se definirá mediante su Estatuto Orgánico. Estará constituida por sedes, facultades y áreas de acción académica que agruparán otras unidades, centros, escuelas, institutos y programas especiales, articulados en una organización flexible, acorde con las necesidades de la educación universitaria y técnica superior que demanda el país.

 

Al respecto, es importante citar lo dicho en el dictamen C-320-2008 del 12 de setiembre de 2008:

 

II.-       Organización interna de la Universidad Técnica Nacional.

Con relación a la nueva estructura orgánica de la Universidad Técnica Nacional  el artículo 10 de la Ley  No. 8638, de 14 de mayo del 2008, establece

“ARTÍCULO 10.- Organización interna

La organización interna de la Universidad Técnica Nacional se definirá mediante su Estatuto Orgánico. Estará constituida por sedes, facultades y áreas de acción académica que agruparán otras unidades, centros, escuelas, institutos y programas especiales, articulados en una organización flexible, acorde con las necesidades de la educación universitaria y técnica superior que demanda el país.”

De los artículos transcritos,  claramente se colige que es la Universidad Técnica Nacional la que debe definir su organización y gobierno en un fiel reflejo de su naturaleza jurídica.

 

 Esta potestad reglamentaria de la Universidad Técnica Nacional conlleva, por implicación, la facultad de modificar el Estatuto Orgánico que, en su momento se aprobase, y por tanto de cambiar la estructura orgánica de esa casa de estudios superiores.

 

Luego, debe constatarse que por reforma de 4 de abril de 2014, publicada en el Diario Oficial La Gaceta N.° 80 de 27 de abril de 2015, se modificó el Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional para afectar, en lo que interesa,  los artículos 26, 27 y 28 de esa norma.

 

En este sentido, debe señalarse que la reforma del numeral 27 del Estatuto ha establecido que las Carreras de la Universidad Técnica Nacional – que son las unidades académicas de administración curricular – deban estar dirigidas y coordinadas  por un único Director de Carrera.

 

Conviene insistir en que bajo la reforma al artículo 27 del Estatuto Orgánico de la Universidad, un único Director está a cargo de todas las actividades de la respectiva Carrera, lo que incluye tanto los programas de grado como de pregrado.

 

 Artículo 27.-De las funciones del director de carrera. Son funciones y atribuciones del Director de Carrera:

a) Dirigir y coordinar todas las actividades académicas de la Carrera, impulsar su desarrollo, y ejercer la representación de la Carrera.

b) Convocar y presidir el Consejo Asesor de Carrera.

c) Adoptar las medidas que se requieren para la ejecución de las resoluciones o instrucciones del Consejo Universitario, del Rector o del Decano en el área de su competencia.

d) Elevar a las autoridades de la Sede, las cuestiones urgentes y graves que afecten el funcionamiento de la Carrera.

e) Supervisar todas las actividades de la Carrera.

f) Emitir criterio sobre las solicitudes de licencias o permisos del personal docente de su Carrera según lo establezca el Reglamento pertinente.

g) Elevar anualmente a las autoridades de la Sede, una memoria relativa al desarrollo de la Carrera y un informe sobre los proyectos y necesidades de la misma.

h) Adoptar las medidas necesarias para la buena marcha de la Carrera.

i) Asesorar a las autoridades de la Sede, sobre las necesidades generales de la Carrera respecto de los planes, actividades y cuestiones docentes y de investigación que les sean pertinentes.

j) Proponer a las autoridades de la Sede los planes y actividades de docencia, extensión e investigación y proceder a la evaluación y el control de la gestión y ejecución de los mismos.

k) Proponer a las autoridades de la Sede, la designación del personal docente y de los Profesores honoríficos o visitantes en el área de sus actividades.

l) Ejercer la potestad disciplinaria sobre los funcionarios y estudiantes que integren la Carrera, conforme al Reglamento respectivo.

m) Ejecutar los programas de docencia,

 

Así las cosas, la reforma al artículo 27 eliminó la estructura orgánica anterior que disponía la existencia de un Director para cada nivel que tuviese la respectiva Carrera. Es decir para el pregrado y para el nivel de grado.

 

Luego, el numeral 28, en consecuencia con la reforma del artículo 27, modificó el procedimiento para elegir a los directores de Carrera.

 

En ese sentido, debe advertirse que bajo la redacción anterior del numeral 28, los Directores eran elegidos por nivel, ya fuese de pregrado o grado.  Así las cosas, el numeral 28 fue reformado para que los directores de Carrera sean electos por todos los docentes de la correspondiente Carrera. Esto en el tanto bajo la nueva organización provista por el Estatuto, basta con un Director por Carrera.

 

Artículo 28.-De la designación de los directores de carrera. Los Directores de Carrera serán electos por una Asamblea de Carrera compuesta por todos los docentes de la Carrera con nombramiento de al menos un cuarto de tiempo en propiedad, y por los estudiantes regulares de la carrera, los que participarán mediante el voto universal y ponderado, de tal modo, que la totalidad de los votos estudiantiles sea equivalente al veinticinco por ciento de los votos emitidos por los docentes

Los Directores de Carrera durarán cuatro años en sus funciones, y podrán ser reelectos.

En el caso de la apertura de una nueva carrera en una Sede, y no estando constituida en ese momento inicial la Asamblea de Carrera, el Decano de la Sede nombrará en forma provisional al Director de la Carrera, por el plazo máximo de un año.

 

            Asimismo, la Asamblea Universitaria reformó el artículo 26 del Estatuto para eliminar la necesidad de contar con un Consejo Asesor por cada  nivel de grado, tanto de grado como de pregrado.  Así, la norma reformada dispuso que sólo exista un Consejo Asesor por cada carrera, y modificó su integración para ajustarla a la nueva estructura orgánica que dispone de un único Director por carrera. Ergo, el numeral 26 modificó la integración de la figura del Consejo suprimiendo, como es lógico, la participación de los antiguos Directores de nivel pues esa figura, como ya se explicó, fue suprimida.

 

Artículo 26.-De la integración. El Consejo Asesor de Carrera estará integrado por los siguientes miembros:

a) El Director de la Carrera, quien lo presidirá.

b) Dos representantes de los estudiantes de la Carrera.

c) Tres representantes de los docentes de la Carrera.

d) Un representante del sector productivo afín a la Carrera, nombrado por el Consejo de Sede a propuesta conjunta del Director de Carrera y del Decano.

    En el caso que no sea posible integrar al representante del sector productivo, no se afectará el quórum estructural del Consejo Asesor.

    Los miembros de Consejo Asesor de Carrera durarán cuatro años en sus funciones, excepto los representantes estudiantiles, que serán designados por períodos de un año.

 

            No obstante, es notorio que la reforma aprobada el 15 de abril de 2014 no modificó, en forma expresa, los numerales 24 y 25, también del Estatuto Orgánico, y que prevén la existencia de un Director y de un Consejo Asesor por cada nivel de carrera.

 

Artículo 24.-De las carreras: La función docente de la Universidad se organiza académicamente en Carreras, que son unidades académicas de administración curricular que organizan, administran e imparten los estudios conducentes a la obtención de grados académicos y títulos profesionales, de conformidad con el Convenio de Nomenclatura de Grados y Títulos de la Educación Superior Universitaria Estatal. Constituyen los órganos de adscripción de los estudiantes y podrán impartirse en cualquiera de las Sedes, en cuyo caso en cada una de ellas se designará al Director de Carrera correspondiente al nivel académico que se imparta.

Artículo 25.-Del consejo asesor de carrera: En cada Carrera que se imparte en una Sede habrá un Director por cada diplomado existente y uno para los niveles de bachillerato y licenciatura, y se constituirá un Consejo Asesor para cada uno de esos dos niveles académicos.

El Consejo Asesor de Carrera se reunirá al menos una vez al mes, y tendrá las siguientes funciones:

a) Asesorar sobre las medidas requeridas para la ejecución de las resoluciones o instrucciones de las autoridades Universitarias competentes.

b) Elevar a las autoridades de la Sede las cuestiones urgentes y graves y aquellos asuntos pertinentes para el buen desarrollo de la carrera.

c) Colaborar en la ejecución y la supervisión de las actividades de la Carrera y aconsejar al Director las medidas necesarias para su buena marcha.

d) Colaborar, a solicitud del Director, en la elaboración del la memoria anual relativa al desarrollo de la carrera.

e) Asesorar al Director sobre los planes y actividades de docencia e investigación y colaborar con él en la evaluación y el control de la gestión y ejecución de los mismos.

f) Dictaminar respecto de la designación de profesores honoríficos o visitantes en el área de las actividades de la carrera.

g) Proponer o pronunciarse sobre los proyectos de modificación, actualización y revisión curricular que corresponda.

h) Aprobar el anteproyecto de presupuesto que deba ser sometido a la aprobación de las autoridades superiores.

 

Así las cosas, es necesario determinar, sin embargo, si la reforma que se hiciera a los artículos 26, 27 y 28 del Estatuto ha derogado, parcialmente, los numerales 24 y 25 en cuanto estas normas prevén las figuras eliminadas por aquellas.

 

 

B.                SE DEBE ENTENDER QUE LOS ARTÍCULOS 24 Y 25 DEL ESTATUTO SE ENCUENTRAN DEROGADOS, PARCIALMENTE, POR INCOMPATIBILIDAD.

           

            En efecto, es claro que numerales 24 y 25 del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional, no reformados expresamente por la Asamblea Universitaria,  retienen referencias a los antiguos Directores de nivel y a los también extintos Consejos Asesores de nivel.

 

            Al respecto, importa detallar que el numeral 24, en comentario, es la norma que establece que la función docente de la Universidad Técnica Nacional se organiza académicamente en Carreras. Luego, la parte final de ese artículo, en consecuencia con lo que preveían los numerales 27 y 28 antes de su reforma, indica que cada Carrera debe contar con un director por nivel.

 

             Del otro lado, el numeral 25 es la norma que establece las funciones de los Consejos Asesores de Carrera. Esta norma, en su primer párrafo, concuerda también con lo que preveían los numerales 26, 27 y 28 antes de su reforma, y señala, entonces, que, en cada Carrera, habrá un Director y un Consejo Asesor por nivel.

 

            Luego, es claro que entre los numerales 24 y 25 y la reforma aprobada por la Asamblea Universitaria en abril de 2014 a los artículos 26, 27 y 28, existe una clara y patente relación lógica de contrariedad o incompatibilidad.

 

            En efecto, no es razonable ni lógico suponer que los numerales 26, 27 y 28 han reformado el Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional para eliminar la estructura que preveía una Dirección y un Consejo por nivel – unificándola en un único Director y Consejo por Carrera – y que, sin embargo, los ordinales 24 y 25 permitan, ilógicamente, la supervivencia de esa estructura orgánica por nivel.

 

            Ahora bien, el artículo 8 del Código Civil ha establecido, a nivel legal, el instituto de la derogatoria por incompatibilidad.

 

            En este sentido, el artículo 8, párrafo in fine, del Código Civil prevé que las normas posteriores derogan las anteriores – del mismo o de un inferior rango - cuando aquellas regulen la misma materia que éstas de una forma tal que exista  incompatibilidad entre ellas. Dicho de otro modo, si la nueva regulación que se emite, en una materia, es incompatible con otras normas que la preceden en el tiempo, entonces, debe interpretarse y entenderse que las disposiciones anteriores han quedado derogadas.

 

            La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha reconocido el instituto de la derogación por incompatibilidad.

 

            Al respecto, se ha señalado que la derogatoria por incompatibilidad es un problema de prioridad en la aplicación de las normas jurídicas.

 

            En efecto, para que opere el instituto de la derogatoria por incompatibilidad ocurra, debe existir una antinomia normativa. Es decir, cuando dos normas jurídicas pertenecientes al mismo ordenamiento regulan un mismo supuesto de hecho en forma diferente, produciendo, en consecuencia, efectos jurídicos distintos y contrapuestos. La incompatibilidad de esos efectos plantea la necesidad de definir a cuál de las normas debe dársele preferencia, para lo cual se acude a los criterios de hermenéutica jurídica. Por eso se ha dicho que en la derogación tácita más que de un problema de colisión derogatoria, se trata de un problema de ‘prioridad’ en la aplicación de la norma o de ‘de derogación por sustitución de contenidos normativos. Al respecto, citamos el dictamen C-478-2006 de 1 de diciembre de 2006, reiterado por C-32-2015 de 23 de febrero de 2015:

           

Por supuesto, lo anterior no debe conducir a la errónea conclusión de que la derogación tácita no es posible en nuestro ordenamiento. Por el contrario, los argumentos expuestos solamente ponen de relieve que la derogación por incompatibilidad no produce, en sentido estricto, la supresión de la norma jurídica, como sí sucede en el caso de la derogatoria expresa.

 

A modo de corolario, cabe afirmar que la derogación tácita no tiene la fuerza normativa que caracteriza a la derogación expresa.  En efecto, como ya se ha dicho en nuestra jurisprudencia administrativa, la derogación tácita tiene una naturaleza eminentemente interpretativa, pues resulta de los problemas que acaecen cuando el operador jurídico se enfrenta a la existencia de normas incompatibles, a tal grado que no es posible aplicar la norma antigua sin desobedecer la nueva disposición.

 

 La derogatoria tácita tiene su fundamento en la presunción razonable de que la nueva norma evidencia un cambio en la voluntad del legislador   –comprendiendo bajo ese término a la Administración como productora de normas reglamentarias– que obliga al intérprete a dar prioridad a la nueva norma en demérito de la anterior.

 

Al respecto, resulta de interés transcribir lo dicho por el autor DIEZ PICAZO:

 

“En ausencia de una norma específica que disponga la pérdida de vigencia –recuérdese que no existe imperativo constitucional de coherencia del ordenamiento y que, por tanto, la incompatibilidad no determina por sí sola la invalidez ni, menos aun, la cesación de la vigencia–, la posterioridad temporal al igual que la superioridad jerárquica o la especificidad competencial, sólo pueden operar como suerte de higher obligation: en caso de conflicto, hay que obedecer a la ley posterior antes que a la anterior, por la misma razón por la que hay que obedecer antes a la disposición superior que a la inferior” (DIEZ PICAZO, LUIS MARIA. La derogación de las Leyes. Editorial Civitas, Madrid, 1990, P. 331)

 

También en torno a este tema, nuestro dictamen C-326-03 del 10 de octubre de 2003 indicó que le derogación tácita es un problema de prioridad en la aplicación de las normas jurídicas:

 

“[…] como corrientemente se indica, la derogación de la norma puede ser expresa o bien tácita. Esa última ocurre cuando se produce un problema de antinomia normativa. Es decir, cuando dos normas jurídicas pertenecientes al mismo ordenamiento regulan un mismo supuesto de hecho en forma diferente, produciendo, en consecuencia, efectos jurídicos distintos y contrapuestos. La incompatibilidad de esos efectos plantea la necesidad de definir a cuál de las normas debe dársele preferencia, para lo cual se acude a los criterios de hermenéutica jurídica. Por eso se ha dicho que en la derogación tácita más que de un problema de colisión derogatoria, se trata de un problema de ‘prioridad’ en la aplicación de la norma (así, J. L, VILLAR PALASI-J.L. VILLAR EZCURRA: ‘La libertad constitucional del ejercicio profesional’. Estudios sobre la Constitución española, II, Editorial Civitas, 1991, p. 1410) o de ‘de derogación por sustitución de contenidos normativos’ (J, SANTAMARIA PASTOR: Apuntes de Derecho Administrativo, I. Madrid, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces, 1987 p.322).“

 

 

            Debe reiterarse, entonces, que la derogatoria por incompatibilidad nace de una relación lógica de contrariedad entre los contenidos de dos normas del mismo rango que regulan el mismo supuesto. (DIEZ PICAZO, LUIS MARIA. La derogación de las Leyes. Editorial Civitas, Madrid, 1990, P. 303)

 

            Así las cosas, en el supuesto que nos ocupa, debe destacarse entre los numerales 24 y 25 y la reforma aprobada por la Asamblea Universitaria en abril de 2014 a los artículos 26, 27 y 28, existe un clara y patente relación lógica de contrariedad o incompatibilidad.

 

            En este orden de ideas, se impone apuntar que la reforma a los artículos 26, 27 y 28  suprimió de forma expresa las figuras orgánicas del Director de nivel y del Consejo Asesor de Nivel y sustituyeron la antigua organización de las carreras por una estructura más simple que unifica la dirección de la Carrera en un único director y que deja un solo Consejo Asesor por Carrera.

 

            Es claro que este nuevo contenido normativo del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional – que reformó los artículos 26,27 y 28 - y que fuese aprobada por la reforma de 4 de abril de 2014, es incompatible con la parte final del artículo 24 y con el primer párrafo del artículo 25 del Estatuto Orgánico de la Universidad. Esto en el tanto dichas secciones de los artículos 24 y 25 mantienen referencias a la estructura orgánica suprimida por la reforma estatutaria.

 

Debe insistirse. La contrariedad entre los numerales 24 y 25 y la reforma de abril de 2014, no es un tema sólo de incompatibilidad formal, sino que tendría consecuencias serias y graves sobre la actividad de la Universidad Técnica Nacional pues produciría una inseguridad jurídica en su organización de  tal grado que podría afectar el servicio que prestan las diversas unidades académicas.

 

Así es claro que debe preferirse la aplicación de las normas reformadas por acuerdo de la Asamblea Universitaria del 4 de abril – que imponen una nueva estructura orgánica – sobre cualquier norma anterior que mantenga referencias a las figuras orgánicas eliminadas.

           

 

C.                CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que se deben entender por derogados con la parte final del artículo 24 y  el primer párrafo del artículo 25 del Estatuto Orgánico de la Universidad Técnica Nacional.. Esto en el tanto dichas secciones de los artículos 24 y 25 mantienen referencias a la estructura orgánica suprimida por la reforma del Estatuto a los artículos 26, 27 y 28. Reforma aprobada por la Asamblea Universitaria del 4 de abril de 2014 y  publicada en el Diario Oficial La Gaceta N.° 80 de 27 de abril de 2015.

 

 

Atentamente,

 

 

Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

Procurador Adjunto

 

 

 

JOA/jmd