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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 166
 
  Dictamen : 166 del 26/06/2015   

C-166-2015


26 de junio, 2015

                       


 


                       


Sr. Freddy González Rojas, MBA

Consejo Nacional de Cooperativas


Secretario Ejecutivo


 


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio AC0789-SE134 de 23 de abril de 2015.


 


Mediante oficio   AC0789-SE134 de 23 de abril de 2015, se nos consulta si la inscripción, en el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de la transformación de una unión o federación cooperativas en una unión o federación de nivel nacional, requiere que se acredite la voluntad favorable de las asambleas de las cooperativas que integran esa unión o federación. 


 


Luego, se consulta si la transformación de una unión o federación de nivel nacional exige, de un lado,  que se aporten estudios de posibilidades, viabilidad y factibilidad, aprobados por el Instituto de Fomento Cooperativo y luego, consulta si la acreditación del ámbito nacional de unión o federación exige que ésta se encuentre  al día con el pago de las obligaciones con la Caja Costarricense del Seguro Social y con la Dirección de Asignaciones Familiares.


 


Conforme lo exige el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el criterio de la asesoría legal, oficio sin número de 13 de abril de 2015, el cual concluye que la transformación en una federación o unión cooperativa de nivel nacional requiere que se acredite la voluntad favorable de las asambleas de las cooperativas que integran esa unión o federación y que se aporten estudios de posibilidades, viabilidad y factibilidad, aprobados por el Instituto de Fomento Cooperativo y luego, que se acredite que la unión o federación en transformación se encuentra al día con el pago de las obligaciones con la Caja Costarricense del Seguro Social y con la Dirección de Asignaciones Familiares.


 


Por oficio ADPb-5149-2015 de 1 de junio de 2015, se otorgó audiencia, por ocho días,  al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo. Este Instituto, mediante oficio DE-807-2015 de 5 de junio de 2015,  pidió prórroga a la audiencia conferida. Por memorial ADPb-5586-2015 de 10 de junio de 2015, y conforme el numeral 258 de la Ley General de la Administración Pública, la Procuraduría General concedió una prórroga de cuatro días.


 


Posteriormente, mediante oficio DE-857-2015 de 15 de junio de 2015, la Dirección Ejecutiva del Instituto de Fomento Cooperativo nos comunicó el oficio SC-561-2015 de 15 de junio de 2015 que es criterio técnico del departamento de Supervisión Cooperativa, el cual indica que por tratarse de un tema relacionado con el funcionamiento electoral cooperativo, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo no puede pronunciarse para mantener su neutralidad. El Instituto entiende que los requisitos para transformar una unión o federación cooperativa en una de nivel nacional, es un tema electoral pues incide en la integración del Consejo Nacional de Cooperativas, por lo cual el Instituto debe mantener una posición de neutralidad. 


 


Para atender la consulta, se examinarán los siguientes extremos: a.- En orden al reconocimiento de Federaciones y Uniones Cooperativas Nacionales, b.- Para obtener el reconocimiento como Federación o Unión de ámbito nacional se requiere estar al día con las obligaciones del Seguro Social y de Asignaciones Familiares.


 


           


A.                EN ORDEN AL RECONOCIMIENTO DE FEDERACIONES Y UNIONES COOPERATIVAS NACIONALES.


 


Es de principio que el artículo 94 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y de Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo – Ley de Asociaciones Cooperativas -, prevé la posibilidad de que las asociaciones cooperativas puedan formar federaciones y uniones cooperativas.


 


La diferencia entre federaciones y uniones estriba en su integración. Para constituirse, las federaciones requieren de, al menos, cinco cooperativas de la misma clase y por el contrario, las uniones requieren de, al menos, cinco cooperativas pero de distinta clase.


 


Artículo 94.— Las cooperativas podrán formar federaciones y uniones y tres confederaciones sectoriales, a saber, de cooperativas de autogestión, de cogestión y de las demás cooperativas.


 


        "Estas confederaciones sectoriales podrán integrarse en una confedera­ción nacional que funcionará con un estatuto propio. No se podrá formar una federación con menos de cinco cooperativas de la misma clase, ni una unión con menos de cinco cooperativas de diferente clase.


 


        Las diferentes cooperativas estudiantiles y juveniles, organizadas de conformidad con esta ley y con la número 6437 del 15 de mayo de 1980 y sus reglamentos, podrán integrarse en federaciones. Su trámite de ins­cripción se realizará ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.


 


Ahora bien, es evidente que para la constitución de estas Federaciones o Uniones, se requiere que se acredite ante el Registro de Organizaciones Sociales, el acuerdo de la Asamblea General de las cooperativas integrantes consintiendo en la respectiva unión. Esto por disposición expresa del artículo 41.d de la Ley de Asociaciones Cooperativas:


 


Artículo 41.- Aun cuando podrán ser conocidos en asambleas ordinarias, los siguientes asuntos se tratarán preferentemente en asambleas extraordinarias convocadas al efecto:


d) Unión o fusión con otras cooperativas, federaciones, uniones o confederaciones.


 


En todo caso, es importante advertir que siendo organizaciones cooperativas de segundo grado – organismos integrados por asociaciones de primer grado -, es obvio que la Ley deba exigir el acuerdo de esas cooperativas integrantes de la nueva federación o unión.


 


Asimismo, debe advertirse que la constitución de una Federación o Unión de cooperativas, debe cumplir con los requisitos que la misma Ley de Asociaciones Cooperativas requiere para la constitución de las asociaciones cooperativas. Así lo establece, de forma expresa, el artículo 96 de la Ley de Asociaciones Cooperativas:


 


Artículo 96.- La constitución, administración y funcionamiento de las uniones, federaciones y las confederaciones de cooperativas se regirán por la presente ley y su reglamento y por las normas que establezcan sus propios estatutos.


 


Ergo, es claro que, en orden a su constitución, las Federaciones y Uniones de ámbito nacional deben cumplir con lo previsto en el artículo 32.a de la Ley de Asociaciones Cooperativas


 


Artículo 32.- Para que sea autorizado el inicio de sus actividades, las asociaciones cooperativas deberán presentar al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social los siguientes documentos:


 


a)   El estudio de posibilidades, viabilidad y utilidad o factibilidad de la cooperativa de acuerdo a lo que establece el reglamento.


 


Es decir que para que se autorice la inscripción y constitución de una Federación o Unión cooperativas, incluyendo las de ámbito nacional, la Ley requiere que se aporte el estudio de posibilidades, viabilidad y utilidad o factibilidad correspondiente.


 


Cabe señalar la importancia que este elemento constitutivo tiene en el caso de las uniones y federaciones.


 


En este orden de ideas, se impone señalar que el denominado estudio de posibilidades y viabilidad tiene por finalidad tener un prospecto razonable de que la Federación o Unión podrán cumplir con sus finalidades. Sobre este punto conviene recordar que las federaciones y uniones cooperativas tienen varias finalidades, entre ellas coordinar a las asociaciones cooperativas, emprender actividades económicas y financieras que promuevan a sus afiliadas, comprar y vender materias primas para asistir a las cooperativas afiliadas y representar sus intereses. Al respecto, se transcribe, en lo conducente, el artículo 95 de la Ley de Asociaciones Cooperativas:


 


Artículo 95. — Las uniones, federaciones y confederaciones tendrán como finalidad:


 


a)   Orientar y coordinar las asociaciones cooperativas.


 


b)   Emprender todas aquellas actividades económicas y financieras que tiendan a promover a sus afiliados de toda clase de bienes y servicios.


 


c)   Comprar y vender, en común, materias primas y productos de las asociaciones afiliadas, así como adquirir los elementos necesarios para su desarrollo y expansión.


 


d)   Representar y defender los intereses de las asociaciones afiliadas.


(…)


Ahora bien, La ley ha dispuesto que solamente las federaciones y uniones que tengan un ámbito nacional puedan tener representación en el Consejo Nacional de Cooperativas. Esto según doctrina del artículo 139.f de la Ley de Asociaciones Cooperativas.


 


Luego, debe indicarse que el criterio principal para determinar si una unión o federación es de ámbito nacional es, por supuesto, de carácter territorial.


 


En este sentido, el reglamento N.° 3726-A del 1 de diciembre de 2008, dictado por el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, establece que para que se les reconozca el rango de “nacional”, la federación o unión respectiva debe estar integrada por cooperativas domiciliadas en, al menos, tres de las regiones previstas en la División Regional del Territorio de Costa Rica, Decreto Ejecutivo N.° 7944 de 26 de enero de 1978.


 


Así las cosas, para reconocer que una federación tiene un ámbito nacional, ésta debe estar integrada por, al menos,  cinco cooperativas de la misma clase que tengan su domicilio social en, por lo mínimo, en 3 distintas regiones del país. Y una unión de ámbito nacional estaría formada por cinco cooperativas de distinta clase que tengan su domicilio social en, por lo mínimo, en 3 distintas regiones del país. Se transcribe el artículo 6 del reglamento N.° 3726-A: 


 


Artículo 6º-Ámbito Nacional. Para los presentes efectos, se entenderá que son de ámbito nacional aquellas Uniones o Federaciones compuestas por cooperativas que tengan su domicilio social ubicado en al menos tres de las regiones de nuestro país establecidas por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), a saber: Región Chorotega, Región Huetar Norte, Región Huetar Atlántica, Región Central, Región Pacífico Central, Región Brunca, Región Provincia de Heredia y Región Provincia de Cartago.


Para efectos de este artículo se considerará como domicilio social de la Cooperativa, aquel establecido en su Estatuto Social. En caso de que el Organismo Cooperativo tenga sucursales en otras zonas geográficas, estas no se considerarán para los presentes efectos.


 


Ergo, es claro que las federaciones o uniones de ámbito nacional, son aquellas que despliegan su actividad en una parte significativa del territorio costarricense.


 


Ahora bien, debe insistirse en que el reconocimiento del “ámbito nacional” de una federación o unión cooperativa tiene un efecto jurídico que se circunscribe a otorgarle a esa federación o unión de ámbito nacional, un representante ante el Consejo Nacional de Cooperativas. Se transcribe el numeral 139.f de la Ley de Asociaciones Cooperativas:


 


Artículo 139.—El Consejo Nacional de Cooperativas será integrado mediante el siguiente procedimiento:


f)   Las federaciones y uniones de ámbito nacional, designarán libremente, cada una, a un representante ante el Consejo Nacional de Cooperativas.


 


En consecuencia, es claro que las denominadas Federaciones y Uniones de ámbito nacional están sometidas a los mismos requisitos y elementos de constitución que cualquier otra Federación o Unión cooperativa. Ergo,  deben cumplir, entonces, con lo previsto en el artículo 41.d y 32.a de la Ley de Asociaciones Cooperativas.


 


Lo anterior es importante.


 


Debe precisarse que la Ley no ha establecido requisitos especiales para la constitución de Federaciones y uniones nacionales, sino que el ordenamiento ha previsto que deben concurrir elementos especiales para su reconocimiento como Federaciones y Uniones nacionales. Este reconocimiento del ámbito nacional de una federación o unión cooperativa, produce efectos jurídicos  únicamente en el ámbito de su representación ante el Consejo Nacional de Cooperativas.


 


Así las cosas, en sentido técnico, no es propio hablar de la transformación de una Federación o unión en una de ámbito nacional – tal y como se hace en el oficio AC0789-SE134 de 23 de abril de 2015-, sino sencillamente de su reconocimiento para efectos de integrar el Consejo Nacional de Cooperativas. Así, incluso, lo admite el reglamento N.° 3726, en su artículo 7, el cual establece que el efecto de reconocer a una Federación como de ámbito nacional, consiste en su incorporación dentro del padrón oficial del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, el cual sirve de base para la integración del Consejo Nacional de Cooperativas:


 


Artículo 7º-Aspectos a verificar. Las Uniones o Federaciones para ser consideradas de ámbito nacional y ser incluidas en el referido Padrón, a más tardar el día hábil anterior al 15 de febrero del año en que corresponda la realización de las Asambleas Sectoriales del CONACOOP; deberán cumplir con los siguientes requisitos:


 


a) Cumplir con lo señalado en los artículos 3 y 6 de la presente normativa.


 


b) Aportar copia certificada notarialmente con vista en el Libro de Actas Respectivo, del acuerdo de incorporación a la unión o federación adoptado por la asamblea de cada una de sus afiliadas (artículo 41 inciso d LAC).


 


c) Declaración jurada acerca del domicilio social de las afiliadas, con vista en el Estatuto Social respectivo.


 


Ahora bien, debe señalarse que el artículo 7 establece una serie de requisitos para efectos de ese reconocimiento.


 


En este sentido, la norma en comentario dispone que la Federación o unión que pidan ser reconocidas como de ámbito nacional, deben aportar los siguientes requisitos: Estados Financieros del último ejercicio económico, certificaciones originales de la vigencia de la personería del Consejo de Administración - emitidas por el Departamento de Organizaciones Sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social-, certificación de estar al día con la legalización de todos los libros de actas y de contabilidad, declaración jurada acerca de los domicilios sociales de las cooperativas que integran la federación y copia certificada del acuerdo de incorporación a la federación de cada una de las cooperativas integrantes.


 


Una vez constatados los requisitos previstos por el artículo 7 del Reglamento N.° 3726, el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo incorporará a la Federación o unión dentro del Padrón Nacional como organización de segundo grado de ámbito nacional.


 


Por supuesto, adicionalmente, las Federaciones o uniones que requieran ser reconocidas como de ámbito nacional, deben estar al día con sus obligaciones con el Seguro Social y con Asignaciones Familiares.


 


 


B.                PARA OBTENER EL RECONOCIMIENTO COMO FEDERACIÓN O UNIÓN DE ÁMBITO NACIONAL SE REQUIERE ESTAR AL DÍA CON LAS OBLIGACIONES DEL SEGURO SOCIAL Y DE ASIGNACIONES FAMILIARES


 


            Adicionalmente, las Federaciones o uniones que requieran ser reconocidas como de ámbito nacional, deben estar al día con sus obligaciones con el Seguro Social y con Asignaciones Familiares para realizar el trámite de incorporación en el padrón nacional del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo.


 


            En este sentido, debe indicarse que, de conformidad con el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, para trámites administrativos ante las administraciones públicas que impliquen un acto de inscripción – como lo sería la incorporación en el Padrón del Instituto  Nacional de Fomento Cooperativo -, se debe estar al día con el pago de las obligaciones del Seguro Social. Al respecto, importa transcribir lo señalado en el dictamen C-79-2012 de 22 de marzo de 2012:


 


El requisito establecido por el artículo 74 cumple una función social invaluable. En efecto, tiende a garantizar que en su actuación con la Administración Pública los particulares, personas físicas o jurídicas, involucrados respeten las obligaciones derivadas del sistema de seguridad social del país, en tanto este es la base del Estado Social de Derecho. Sistema cuya eficacia, cobertura, calidad e incluso permanencia corre riesgo por la morosidad y evasión en el pago de las cuotas obrero-patronales que lo afectan. El administrado está en el deber de cumplir las obligaciones económicas derivadas de la seguridad social. Este deber es general y no deriva del artículo 74. Este simplemente tiende a hacerlo realidad.  Es por ello que para realizar trámites administrativos o participar en la contratación administrativa se establece como requisito el estar al día en el pago de las obligaciones que se establecen en el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la Caja.


 


 La Sala Constitucional se ha referido a dicho fin en diversas resoluciones. Así, al conocer de la consulta de constitucionalidad del Proyecto de Ley de Protección al Trabajador, la Sala expresa sobre la reforma al artículo 74:


 


 


“En este artículo se reforma el artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en el que se obliga a los todos los patronos y personas que realicen total o parcialmente actividades independientes o asalariadas, su deber de estar al día con el pago de sus obligaciones ya que ello constituye requisito, entre otros, para el trámite de admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorización, y para la inscripción de todo documento en el Registro Público Mercantil. El contenido del artículo consultado, no puede ser inconstitucional, pues el legislador está plenamente facultado para regular las circunstancias de conveniencia y oportunidad, como lo es el establecimiento de requisitos para la tramitación administrativa y registral”. Sala Constitucional, resolución N° 643-2000 de 14:30 hrs. de 20 de enero de 2000.


 


            Debe seguirse un razonamiento análogo en relación con las obligaciones con el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.


 


            En este sentido, debe indicarse que el artículo 22 de la Ley N.° 5662 de 23 de marzo de 1974, dispone, en forma análoga a lo dispuesto por el numeral 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social que para realizar trámites administrativos ante las administraciones públicas que impliquen un acto de inscripción, se requiere estar al día con las obligaciones del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares:


 


Artículo 22.- 


 


Los patronos y las personas que realicen, total o parcialmente, actividades independientes o no asalariadas, deberán estar al día en el pago de sus obligaciones con el Fodesaf, conforme a la ley. Será requisito estar al día en el pago de las obligaciones que dispone esta Ley, para realizar los trámites administrativos siguientes: 


 


a) La admisibilidad de cualquier solicitud administrativa de autorizaciones que se presente a la Administración Pública y esta deba acordar en el ejercicio de las funciones públicas de fiscalización 


 


y tutela, o cuando se trate de solicitudes de permisos, exoneraciones, concesiones, licencias y patentes. Para efectos de este artículo, se entiende a la Administración Pública en los términos señalados en el artículo 1 tanto de la Ley general de la Administración Pública como en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N.º 8508. 


 


b) En relación con las personas jurídicas, la ins cr ipción de todo documento en los registros públicos, mercantil, de asociaciones, de asociaciones deportivas y el Registro de organizaciones sociales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, excepto los expedidos por autoridades judiciales. 


 


c) Participar en cualquier proceso de contratación pública regulado por la Ley de contratación administrativa, la Ley de concesión de obra pública, la Ley de la zona marítima-terrestre y el Código de Minería. 


 


d) El otorgamiento del beneficio dispuesto en el artículo 5 de la Ley orgánica de la Contraloría General de la República. 


 


e) El disfrute de cualquier régimen de exoneración e incentivos fiscales. Será causa de pérdida de las exoneraciones y los incentivos fiscales acordados, el incumplimiento de las obligaciones con la seguridad social, el cual será determinado dentro de un proceso administrativo seguido al efecto. 


 


En todo contrato o convenio sus cr ito por un patrono con la Administración Pública deberá incluirse una cláusula que establezca, como incumplimiento contractual, el no pago de las obligaciones con la seguridad social. Asimismo, los derechos subjetivos generados por lo anterior serán revocados sin responsabilidad administrativa. 


 


La verificación del cumplimiento de las obligaciones fijadas en este artículo y la aplicación de sanciones, cuando correspondan, serán competencia de cada una de las instancias administrativas en las que debe efectuarse el trámite respectivo; para ello, la Desaf mantendrá a disposición la información necesaria. El incumplimiento de esta obligación por parte de la Desaf no impedirá ni entorpecerá el trámite respectivo. En igual forma, mediante convenio con cada instancia administrativa, la Desaf podrá establecer bases de datos conjuntas y sistemas de control y verificación que faciliten el control del cumplimiento del pago de las obligaciones con la seguridad social.


 


 


C.                CONCLUSION


 


Con fundamento en lo expuesto, se concluye que,  para la constitución de  Federaciones o Uniones cooperativas, incluyendo las de ámbito nacional, se requiere que se acredite ante el Registro de Organizaciones Sociales, el acuerdo de la Asamblea General de las cooperativas integrantes consintiendo en la respectiva unión.


 


Asimismo, se concluye que para que se autorice la inscripción y constitución de una Federación o Unión cooperativas, incluyendo las de ámbito nacional, la Ley requiere que se aporte el estudio de posibilidades, viabilidad y utilidad o factibilidad correspondiente.


 


Finalmente, se concluye que las Federaciones o uniones que requieran ser reconocidas como de ámbito nacional, deben estar al día con sus obligaciones con el Seguro Social y con Asignaciones Familiares para realizar el trámite de incorporación en el padrón nacional del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo.


 


 


Atentamente,


 


 


 


Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 


Procurador Adjunto      


 


 


JOA/jmd