Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 248 del 09/09/2015
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 248
 
  Dictamen : 248 del 09/09/2015   

C-248-2015


9 de setiembre de 2015


 


 


 


Señor


Leonardo Herrera Sánchez


Alcalde


Municipalidad de Coronado


Presente


 


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número AL-200-1023-14 del 12 de setiembre de 2014.


 


De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.


 


I.                   OBJETO DE LA CONSULTA


Mediante el oficio indicado, el Sr. Alcalde solicita criterio sobre la siguiente interrogante:


 


“Si a partir de los dos años los patentados de licores (Ley 10) deberán ajustarse incluso a las distancias que indica la Ley 9047, esto por cuanto en este cantón existen negocios de muchos años que perderían sus derechos al no cumplir con las distancias, por lo que tendrían que cerrar”.


           


            Se adjunta criterio emitido por el Departamento Legal de esa institución, mediante oficio LE-202-144-2014 del 12 de setiembre de 2014.


 


II.                SOBRE LO CONSULTADO


Mediante Ley No. 9047, denominada, “Ley de Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, se estableció un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas.


 


Antes de dicha ley, lo relativo a la venta de licor se encontraba regulado en la Ley N° 10, denominada “Ley Sobre la Venta de Licores” vigente desde el 3 de junio de 1936, y en la cual se establecían una serie de requisitos necesarios para la obtención de las licencias para la venta de este tipo de bebidas.


 


En la nueva Ley No. 9047, además de los requisitos para acceder a este tipo de licencias, se establecen una serie de prohibiciones para su autorización. Así, el artículo 9 señala lo siguiente:


 


“ARTÍCULO 9.- Prohibiciones


a) No se podrá otorgar ni autorizar el uso de licencias clases A y B a negocios que se encuentren en zonas demarcadas como de uso residencial o conforme a lo que establece el plan regulador o la norma por la que se rige; tampoco a negocios que se encuentren a una distancia mínima de cuatrocientos metros de centros educativos públicos o privados, centros infantiles de nutrición, instalaciones donde se realicen actividades religiosas que cuenten con el permiso correspondiente de funcionamiento, centros de atención para adultos mayores, hospitales, clínicas y Ebais.


 


b) No se podrá otorgar ni autorizar el uso de licencias clases C a negocios que se encuentren en zonas demarcadas como de uso residencial o conforme a lo que establece el plan regulador o la norma por la que se rige, tampoco a negocios que se encuentren a una distancia mínima de cien metros de centros educativos públicos o privados, centros infantiles de nutrición, instalaciones donde se realicen actividades religiosas que cuenten con el permiso de funcionamiento correspondiente, centros de atención para adultos mayores, hospitales, clínicas y Ebais.


 


c) El uso de licencias clase A, B y C no estará sujeto a límites de distancia alguno, cuando los locales respectivos se encuentren ubicados en centros comerciales. (…)(Lo resaltado no es del original).


 


Como se aprecia del artículo reciente citado, la nueva regulación estableció una prohibición expresa para autorizar licencias clases A, B y C, en los siguientes supuestos:


·                    En el caso de licencias A y B, no se pueden autorizar en negocios que se encuentren en zonas demarcadas como de uso residencial o conforme a lo que establece el plan regulador o la norma por la que se rige; tampoco a negocios que se encuentren a una distancia mínima de cuatrocientos metros de centros educativos públicos o privados, centros infantiles de nutrición, instalaciones donde se realicen actividades religiosas que cuenten con el permiso correspondiente de funcionamiento, centros de atención para adultos mayores, hospitales, clínicas y Ebais.


 


·                    En el caso de las licencias clase C, no se pueden autorizar en negocios que se encuentren en zonas demarcadas como de uso residencial o conforme a lo que establece el plan regulador o la norma por la que se rige, tampoco a negocios que se encuentren a una distancia mínima de cien metros de centros educativos públicos o privados, centros infantiles de nutrición, instalaciones donde se realicen actividades religiosas que cuenten con el permiso de funcionamiento correspondiente, centros de atención para adultos mayores, hospitales, clínicas y Ebais.


 


Partiendo del marco antes expuesto, la interrogante que plantea la consulta se refiere a sí, las licencias obtenidas al amparo de la regulación anterior, Ley N° 10, deben ajustarse a lo dispuesto en el artículo 9 incisos a) y b) supra referidos.


 


 A efecto de analizar esta interrogante, debemos remitirnos al Transitorio I de la Ley No. 9047, que dispone lo siguiente:


 


“TRANSITORIO I.-


Los titulares de patentes de licores adquiridas mediante la Ley N 10, Ley sobre Venta de Licores, de 7 de octubre de 1936, mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones. Para efectos de pago de los derechos a cancelar a la municipalidad deberán ajustarse a la categoría que corresponda, conforme a la actividad desarrollada en su establecimiento; para ello, dispondrán de un plazo de ciento ochenta días naturales para apersonarse a la municipalidad a realizar los trámites respectivos, sin perjuicio de recibir una nueva categorización de oficio”.  (Lo resaltado no es del original).


 


Como advierte la norma transitoria, los titulares de licencias concedidas al amparo de la Ley de Licores derogada, mantienen sus derechos, pero deben ajustarse a la nueva regulación.


La Sala Constitucional conoció sobre la constitucionalidad del Transitorio I a la Ley No. 9047. Así, en la resolución Nº 2013-011499 de las 16:00 horas del 28 de agosto de 2013, reiterada en la sentencia 2013-11706 de las 11:44 horas del 30 de agosto siguiente, avaló su constitucionalidad, pero realizó un dimensionamiento respecto de las licencias emitidas al amparo del anterior régimen, indicando que estas deberán ajustarse a todos los extremos de la nueva regulación, una vez que haya vencido el plazo de renovación, bienal, que disponía el numeral 12 de la Ley No. 10 -no vigente-. Dispuso la sentencia indicada lo siguiente:


“(…)


i) Transitorio I de la Ley de Regulación y Comercialización de Bebidas con Contenido Alcohólico, Nº 9047 del 25 de junio de 2012.


En cuanto a este ordinal, la parte promovente sostiene que vulnera los derechos de propiedad y comercio, pues en el mismo sentido que lo hace el numeral 3 de esa misma Ley, este Transitorio I suprime las patentes que contaban con valor comercial al establecerse que pasan a ser licencias municipales gratuitas, esto sin una indemnización previa a los afectados. Asimismo, acusan que ese transitorio indica: “mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones” pero no se especifica cuáles son. Por último, aducen que dicho transitorio lesiona el principio de irretroactividad de las normas, al señalar que los anteriores titulares de licencias (anteriormente llamadas patentes) deben ajustarse a las nuevas disposiciones, eliminando así derechos anteriores consolidados.


En lo relativo a este motivo de inconstitucionalidad, la Procuraduría considera que debe ser rechazado. A grandes rasgos, estima que el ajuste a la nueva regulación, como indica la norma transitoria, abarca los extremos que impone la nueva ley relacionados con la calificación de la licencia, pago del impuesto correspondiente (ahora denominado patente), causales de revocación de la misma, así como las sanciones que se establecen para quienes infrinjan la ley, entre otras. Es decir, se conserva la titularidad de la licencia emitida con la anterior legislación pero con la salvedad de que aquella debe ajustarse a lo establecido en la nueva Ley Nº 9047 “en todas las demás regulaciones”. Por lo señalado, la Procuraduría concluye que se debe declarar sin lugar la acción en cuanto a este transitorio.


De previo a estudiar cada uno de los alegatos planteados en contra de esta norma, es preciso recordar algunas características propias de las disposiciones transitorias en aras de una mejor comprensión del sub lite. En la Opinión Jurídica número OJ-68-2009 del 27 de julio de 2009, la Procuraduría General de la República resaltó varias características que conviene retomar: “Como es bien sabido, el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se producen a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley recién promulgada (…) Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes (…) Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en: a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes (…) En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa: ‘En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos –la antigua o la nueva ley- es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continúen rigiéndose en todo caso por ella. Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflictos en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable (…)’ L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194’” (lo destacado no es del original).


Teniendo clara la naturaleza de las disposiciones transitorias, la Sala se referirá de seguido a los principales motivos de inconstitucionalidad expuestos en contra de este transitorio I.


En primer término, advierte este Tribunal que las patentes antiguas (así llamadas las licencias anteriormente), las cuales contaban con valor comercial al amparo de una ley vigente (la número 10), con la Ley N° 9047 vinieron a perder tal contenido patrimonial porque ahora se impide su libre disposición. Precisamente, el ordinal 17 de la Ley N° 10 regulaba: “El rematario de un puesto de licores puede traspasarlo a un tercero, siempre que éste sea persona hábil para tenerlo, según la ley” (lo subrayado no corresponde al original). En cambio, el primer párrafo del artículo 3 de la Ley N° 9047 especifica que tal tipo de licencia “… no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna.” De otro lado, el Transitorio I de esta última ley establece que los titulares de patentes de licores adquiridas mediante la Ley Nº 10 mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones.


Ergo, se requiere interpretar qué se entiende por “mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones” en esta última norma, con el fin de dilucidar si con la modificación dada a partir del artículo 3 de la Ley número 9047, se está violentado o no algún derecho adquirido de buena fe. Con tal fin, resulta oportuno repasar lo que esta Sala ha señalado en cuanto a la relevancia de la seguridad jurídica, así como esclarecer el concepto de equidad.


En la jurisprudencia de la Sala, se ha establecido que “La seguridad jurídica es un principio constitucional que en su sentido genérico consiste en la garantía dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos no serán objeto de ataques violentos o que, si éstos llegan a producirse, le serán aseguradas por la sociedad, protección y reparación: es la situación del individuo como sujeto activo y pasivo de relaciones sociales, que sabiendo o pudiendo saber cuáles son las normas jurídicas vigentes, tiene fundamentales expectativas de que ellas se cumplan. Ese valor jurídico pretende dar certeza contra las modificaciones del Derecho, procura evitar la incertidumbre del Derecho vigente, es decir, las modificaciones jurídicas arbitrarias, realizadas sin previo estudio y consulta” (lo subrayado no es del original, ver sentencia número 1997-8390).


Por otro lado, la equidad, en tanto técnica de aplicación de la ley a situaciones especiales, significa la epiqueya que hacen los jueces de manera que el “rostro humano” del Derecho prevalezca sobre consideraciones puramente rígidas o formalistas, según las circunstancias del caso concreto. Es un criterio de valoración del derecho que busca la adecuación de las normas y las decisiones jurídicas a los imperativos de una justicia más flexible y humana, que permite un tratamiento jurídico más conforme a la naturaleza y circunstancias del sub examine. Asimismo, en cuanto a la equidad, enseña Borda que “no es sino una de las expresiones de la idea de justicia; y puesto que ésta es un ingrediente necesario del orden jurídico positivo, la equidad viene a formar parte de él”; y que “Los jueces echan mano de ella para atenuar el rigor de una disposición legal, para hacer imperar el equilibrio en las relaciones humanas, para suplir el silencio de la ley dictando una sentencia que resuelva los intereses en juego conforme lo haría una conciencia honrada y ecuánime” (ver, Guillermo A. Borda, “Tratado de Derecho Civil”, Parte General, 1991). Vista de este modo, la equidad hace que la justicia sea menos formalista y más humana, lo que contribuye a soluciones más justas y equilibradas.


Luego de estas precisiones, considera la Sala que si el Transitorio I de la Ley N° 9047 no se interpretara conforme a la equidad y al principio de seguridad jurídica, surgiría una situación de profunda injusticia para los titulares de las patentes de licor que las hubieran obtenido antes de la nueva Ley de Licores.


Es claro que durante décadas, los antiguos patentados ejercieron su derecho a transmitir la patente (así denominada la licencia en la regulación anterior) no merced a alguna arbitrariedad, sino con base en una ley que data de 1936, situación que vino a variar con la aprobación de la Ley número 9047, la cual expresamente prohíbe tal negocio jurídico.


Ante este panorama, el intempestivo cambio del régimen comercial de las patentes de licor con la nueva Ley Nº 9047, sin que se dé una interpretación conforme a la Constitución, podría acarrear consecuencias negativas respecto de derechos adquiridos de buena fe, todo ello independientemente de que lo técnicamente correcto sea concebir a las licencias municipales para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico, como actos administrativos habilitantes, con todas las consecuencias que eso implica y que ya ha sido explicado con amplitud en este pronunciamiento.


De ahí que esta Sala interprete conforme a la Constitución que cuando el Transitorio I de la Ley N° 9047 dispone que los anteriores titulares de patentes de licor “mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones”, lo que está indicando es que, por un lado, aquellos pueden continuar ejerciendo el derecho que les daba el ordinal 17 de la Ley N° 10 (traspasar la patente a un tercero siempre que este sea persona hábil para tenerla) hasta tanto no expire el plazo de la vigencia bienal de las patentes antiguas, y, por el otro, que en todo lo demás deben ajustarse a lo regulado en la nueva Ley N° 9047.


De esta manera, se da una solución más ajustada a la Equidad y no se vulnera un principio tan elemental del Derecho Constitucional como la seguridad jurídica. Si no se realizara tal interpretación, se desconocería de manera atropellada un derecho que los antiguos patentados habían venido ejerciendo desde hacía más de tres cuartos de siglo (desde la entrada en vigencia de la Ley N° 10 el 9 de octubre de 1936 hasta la de la Ley N° 9047 el 8 de agosto de 2012), lo que les provocaría serios perjuicios económicos de manera repentina y sin tomar en consideración la confianza depositada en la legislación anterior.


Ciertamente, los derechos de los antiguos patentados no son inmutables sino que deben ajustarse a la nueva normativa; empero, tal ajuste no debe implicar un repentino vacío de su derecho de transmitir, porque esto sí obligaría a una indemnización previa.


 (…)


No considera la Sala que lo actuado por la Municipalidad sea violatorio de los derechos fundamentales del aquí recurrente, toda vez que, debe tomarse en cuenta que la Municipalidad aquí recurrida, diligentemente previno la renovación del permiso que vencía en su periodo de autorización, sin que el interesado así lo hiciera dentro del plazo otorgado, lo que generó indiscutiblemente que la autorización otrora otorgada feneciera para todos los efectos legales. Así que, no obstante el transcurso del tiempo en el que el aquí recurrente desarrolló la actividad comercial, la gestión de autorización presentada por el señor Montiel el día 21 de agosto de 1998, debía ser tomada como nueva solicitud por lo ya expuesto y por ello, susceptible de que se aplicara la normativa vigente, razón por la que no existe en la especie aplicación retroactiva de normas, como se aduce en el recurso.” (Lo subrayado no corresponde al original).


Lo anterior significa –amén de que las antiguas licencias tenían un plazo de vigencia de dos años– que estas no constituían una autorización permanente e indefinida.


Precisamente por tal motivo, la Sala opta, mediante esta interpretación, porque a la luz del Transitorio I de la Ley número 9047, los antiguos patentados mantengan su derecho a trasmitir la patente hasta que la misma venza, toda vez que no se está ante un derecho permanente del titular, sino ante uno con plazo de vigencia bienal.


De este modo, la municipalidad competente deberá determinar la fecha exacta en que expira la vigencia de cada licencia adquirida al amparo de la Ley N° 10. Una vez que dicho plazo se cumpla, los antiguos patentados podrán renovar su licencia pero a la luz de la nueva Ley de Licores Nº 9047, esto es debiendo ajustarse a lo establecido en todas y cada una de las disposiciones contenidas en esta ley. De este modo, a partir de tal momento, dichos patentados no podrán vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna la licencia en cuestión, toda vez que ello está prohibido por el artículo 3 de la Ley N° 9047.


Por innecesario, se omite todo pronunciamiento respecto de los demás agravios planteados contra el referido Transitorio I (v.gr., la supuesta lesión al principio de irretroactividad de las normas contenido en el ordinal 34 del Texto Fundamental, así como a los derechos adquiridos de buena fe por los antiguos patentados).  (Lo resaltado no es del orginal)


 


Conforme a la interpretación que realiza la Sala Constitucional, las licencias concedidas al amparo de la Ley No. 10, no constituían una autorización permanente en el tiempo, sino que poseían un plazo de vigencia de dos años (según el artículo 12 de la anterior regulación que disponía la renovación bienal).


 


Señala la Sala Constitucional que, vencido ese plazo bienal, los antiguos patentados podrán renovar su licencia pero a la luz de la nueva Ley de Licores Nº 9047, esto es debiendo ajustarse a lo establecido en esta ley.


 


Si bien, una aplicación literal, nos llevaría a establecer fácilmente, que el ajuste de las licencias obtenidas al amparo de la Ley No. 10, implica sujetarse a las prohibiciones establecidas en el numeral 9 incisos a) y b) de la Ley No. 9047, esto es, ajustarse a las distancias ahí dispuestas, es también cierto, que existen diversos métodos de interpretación, y que esa interpretación debe respetar criterios de equidad y seguridad jurídica, además de observar el principio de Irretroactividad de la Ley.


 


Cabe señalar, que tratándose de las licencias de licores, la imposición del cumplimiento de distancias respecto de centros educativos, salud y deportivos, entre otros, no es nueva, sino que ya había sido considerada bajo el anterior régimen regulatorio con la observación de que se trataba de una normativa de rango reglamentario.


 


Al efecto, no está demás, recordar los alcances de esa regulación, a los cuales este éste Órgano Asesor se refirió en distintas oportunidades.


 


Así, en el dictamen número C-352-2003 de 11 de noviembre del 2003, retomado en  el dictamen C-282-2005 de 5 de agosto del 2005, se realiza un recuento de los antecedentes emitidos sobre el tema:


 


“(…)  Antecedentes de la Procuraduría General y análisis de la consulta.


 


        Revisados los criterios emitidos por este Órgano Asesor técnico-jurídico en torno a la interpretación y aplicación del artículo 9 inciso a) del Reglamento de la Ley de Licores (Decreto Ejecutivo N° 17757-G de 28 de setiembre de 1987), se estima que la duda contenida en la transcripción realizada líneas atrás se encuentra evacuada en forma tal que sea dable reiterar esos criterios.  A tal efecto, nos permitimos transcribir a continuación, en lo conducente, el dictamen C-254-2002 del 23 de setiembre del 2002, en el cual se aborda el tema de la situación de los patentados con anterioridad a la promulgación del precitado Decreto Ejecutivo:


 


"I. Antecedentes jurisprudenciales de la Procuraduría General de la República.


 


     La aplicación e interpretación del artículo 9 inciso a) del Reglamento de la Ley de Licores (Decreto Ejecutivo 17757-G de 28 de setiembre de 1987) ha generado una gran cantidad de pronunciamientos por parte de esta Procuraduría General; al igual que existe una profusa jurisprudencia de la Sala Constitucional en cuanto a su conformidad con el Texto Fundamental (entre otros, los siguientes votos: 6579-94 de las 15:12 horas de 8 de noviembre de 1994, 1273-95 de las 16:00 hrs. de 7 de marzo de 1995, 552-95 de las 16:39 hrs. de 31 de enero de 1995, 4905-95 de 15:21 hrs. de 5 de setiembre de 1995 y 1029-96 de 16:39 hrs. de 27 de febrero de 1996).


 


       Para los efectos de la presente consulta, conviene centrarnos en aquellos criterios que puedan dar respuesta a la inquietud sustentada en la consulta, esto es, las consecuencias jurídicas de las autorizaciones dadas a locales comerciales dedicados al expendio de licores con anterioridad a la promulgación del Reglamento a la Ley de Licores y que, con posterioridad, construyen o remodelan dicho local. Damos por sentado, además, que la construcción de un nuevo local o su remodelación implica que la patente de licores se seguirá explotando en el sitio original que motivó el otorgamiento de dicha autorización.


 


        Debemos empezar por el Dictamen C-155-99 de 4 de agosto de 1999, que sobre la temática de la trascendencia jurídica del Transitorio al Reglamento 17757-G, indicó:


 


"Esta Procuraduría ha evacuado varias consultas en cuanto a la aplicación del citado artículo. Así, entre ellas, el dictamen 176-98 de 21 de agosto de 1998, señala la forma adecuada en la que deben ser medidas las distancias correspondientes entre el establecimiento de venta de licores y las iglesias, centros educativos y demás. A su vez, en el dictamen 238-95 de 21 de noviembre de 1995, se consultaba si la distancia fijada por el artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores, también debe considerarse para el otorgamiento de permisos de ubicación de iglesias, colegios, escuelas y otros, con relación a los establecimientos de expendio de licores ya establecidos a la fecha. En este dictamen se señaló:


 


"El inciso a) del artículo 9º del Reglamento a la Ley de Licores no podría sustentar la negativa de la Administración al funcionamiento de locales de cualquier índole, sobre la base de que en sus cercanías se encuentra instalado un negocio que cuente con patente de licores."


 


Relacionado con el citado numeral noveno, existen otras disposiciones de ese mismo cuerpo normativo que se refieren a ella, específicamente los artículos 4º y 11, que en lo conducente disponen:


 


"Artículo 4.- Los gobernadores de provincia(4) no autorizarán la instalación, traslado o traspaso de una patente de licores cuando se presenten los casos indicados por el artículo 9º del presente Reglamento (...)"


 


---


NOTA (4): De conformidad con la resolución de la Sala Constitucional 6469-97 de 8 de octubre de 1997 debe entenderse que en lugar de gobernadores de provincia la competencia la tienen las municipalidades.


---


 


"Artículo 11.- No se permitirá tampoco el traslado de patentes de licores que ya estuvieren funcionando, si no se ajustare dicho traslado a lo estipulado en los apartes a, b, y c del artículo 9 del presente Reglamento."


 


De suma importancia para los efectos de la presente consulta resulta el contenido del Transitorio I del Reglamento de comentario (Nº 17757):


 


"Las disposiciones relacionadas con las distancias contempladas en el artículo 9º y lo establecido en el artículo 19 del presente reglamento, no se aplicarán a los negocios que estuvieren legalmente instalados al momento en que entrare a regir el mismo."


 


Como puede observarse, el Transitorio vino a proteger aquellas situaciones jurídicas nacidas antes de la vigencia de este Reglamento, al disponer que los negocios que estuviesen funcionando legalmente no les resultarían aplicables las disposiciones relacionadas con las distancias contempladas en el artículo 9º. Así, lo que protegió el Transitorio de cita, es que aquellos negocios legalmente establecidos que estuviesen ubicados a una distancia menor de la señalada en el artículo 9º ya transcrito, pudiesen seguir funcionando. Para tales efectos, estableció que no se le aplicarían las disposiciones relacionadas con dicho numeral. Tómese en cuenta, que no sólo excluyó la aplicación del artículo 9º, sino que excluyó "las disposiciones relacionadas con las distancias", lo que trae como consecuencia la inaplicación de los artículos 4 y 11 a aquellos negocios que estuviesen funcionando con anterioridad a la entrada en vigencia del Reglamento a la Ley de Licores, vigencia que de conformidad con el artículo 25 es a partir de su publicación, sea el 8 de octubre de 1987.


 


Consecuentemente, es posible autorizar el funcionamiento de una patente de licores, su traslado o traspaso a un negocio que se encontraba legalmente funcionando antes de la entrada en vigencia del Reglamento a la Ley de Licores.


 


Nótese que el concepto de negocio no se puede identificar con la existencia de una determinada patente, sino que es un concepto mucho más amplio. En ese sentido se entiende por negocio todo "cuanto forma el objeto o finalidad de una gestión lucrativa o interesada" (Cabanellas de Torres, Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 1994, pág. 267), abarcando otros elementos como la existencia misma del local, los permisos sanitarios y otros."


 


    Con posterioridad, mediante dictamen C-091-2000 de 9 de mayo del año 2000, se reiteraron algunos conceptos que son de recibo para la presente consulta:


 


"III. Jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre el tema.


 


Sobre la existencia de situaciones jurídicas consolidadas en torno a la aplicación del artículo 9º la Sala Constitucional ha señalado: (Voto N° 3499-96 de 10 de julio de 1996) En el mismo sentido, puede verse la resolución 5469-96 de 16 de octubre de 1996.


 


La citada resolución de la Sala Constitucional reafirma la aplicación del Transitorio supra transcrito, pero además, precisa situaciones en las que no se puede considerar que el negocio se encuentre funcionando legalmente, estableciéndose como un requisito la existencia de permisos de funcionamiento y su adecuada renovación. Pero, debe tomarse en cuenta de que estas resoluciones de la Sala fueron emitidas con anterioridad a la resolución de este Tribunal Constitucional Nº 6469-97 de 8 de octubre de 1997. Tal dato tiene importancia puesto que en ella la Sala declaró inconstitucional los siguientes numerales:


 


El artículo 55 de las Ordenanzas Municipales, Ley No. 20 de 24 de julio de 1867;


 


Los artículos 1, 3 y 5 del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo 17.757-G de 28 de setiembre de 1987;


 


Del artículo 5, el inciso a) del Reglamento sobre organización, funcionamiento y atribuciones de los Gobernadores provinciales, Decreto Ejecutivo 17.858-G de 13 de octubre de 1987(5); (5) El en texto original se establecía: "Corresponde exclusivamente a los gobernadores de provincia conceder autorización previa para: a) Instalar, trasladar o traspasar patentes de licores, tanto nacionales como extranjeras, para lo cual otorgará un permiso anual renovable ajustándose con lo establecido en el artículo 5º del Reglamento a la Ley de Licores Nº 17757."


 


Del artículo 4, los incisos 1), 7), 8), 10), 11), 12), 13), 14), 15) del Decreto Ejecutivo 24.422-G de 8 de junio de 1995;


 


Por conexidad o consecuencia, del inciso d) las palabras finales "o privados"; los incisos f), h) j) y K) del artículo 5 y el inciso f) del artículo 6 del Decreto Ejecutivo 17.858-G de 13 de octubre de 1987.


 


(…)


 


IV. Conclusiones


 


Los negocios comerciales dedicados al expendio de licores que estuviesen funcionando legalmente con anterioridad a la promulgación del Reglamento a la Ley de Licores, esto es, antes del 8 de octubre de 1987, quedan amparados por lo dispuesto en el Transitorio I ese cuerpo normativo, y por lo tanto, pueden seguir funcionado sin que se les apliquen las disposiciones reguladas en el artículo 9 del Reglamento citado. Lo anterior trae como consecuencia que sea posible autorizar el funcionamiento, traslado o traspaso de una patente de licores a dichos negocios.


 


Para considerar que el negocio estaba funcionando legalmente no es preciso que hubiese contado con permiso o renovación de éste por parte de la Gobernación del respectivo lugar, a partir de lo dispuesto en la Resolución de la Sala Constitucional 6469-97 de 8 de octubre de 1997."


 


De la jurisprudencia de la Sala Constitucional citada, y del dictamen transcrito de esta Procuraduría, se desprende que las llamadas patentes para la venta de licor, tanto al por mayor como al menudeo, son otorgadas, por parte de la Municipalidad respectiva, a un determinado negocio. Partiendo de que debe entenderse el concepto de negocio, no limitado a la existencia de una patente, sino abarcando otros elementos tales como, los permisos correspondientes, así como la existencia misma del local, debe entenderse que dichas licencias se otorgan para que se desarrolle una determinada actividad comercial (en este caso la venta de bebidas alcohólicas) en un lugar determinado; esto sin perjuicio de las facultades de traslado y traspaso de las patentes cubiertas por el Transitorio I del Reglamento a la Ley de Licores. Así, lo que protege el Transitorio es a los locales de expendio de licor que a la fecha de promulgación del Reglamento estuviesen operando legalmente, debiendo entenderse que ese derecho se mantiene durante todo el tiempo que se mantenga esa situación (es decir, que se explote el negocio).


 


Lo anterior, hace presuponer una actividad continua en el local comercial protegido por el Transitorio, esto es, que mantenga la condición de negocio en que se expende licor, abierto al público, con la patente de licores correspondiente al día, y con los otros permisos que exige nuestro ordenamiento (con la aclaración ya realizada sobre este último tema). En caso de que el negocio haya dejado de operar, o transformado completamente su giro comercial (que no tenga como componente o parte el expendio de licores), no estaría la misma ubicación protegida por el Transitorio de referencia, y como consecuencia de ello, no podría ser autorizado para volver a explotar una patente de licores en esa localización, puesto que quedaría sujeto a lo dispuesto en el artículo 9º de referencia.


 


El principio establecido supra no debe aplicarse en aquellos supuestos en que el negocio deje de operar (sea por cierre o suspensión de la actividad) por un motivo justificado y razonable, y siempre y cuando no se hayan realizado obras en el local o transformado el negocio de tal manera que supongan un cambio total en el giro comercial. Dentro de las causas justificativas podemos citar la ampliación o reconstrucción del negocio, la suspensión temporal por venta o cambio del dueño, o si el cierre ha obedecido a causas ajenas al control humano, esto es, a motivos de fuerza mayor(6), o bien por clausura ordenada por una autoridad administrativa o judicial. (6) La fuerza mayor ha sido definida como "Aquel suceso que está fuera del círculo de actuación del obligado, que no hubiera podido preverse, o que previsto fuera inevitable, que haya causado un daño material directo que exceda visiblemente los accidentes propios del curso normal de la vida por la importancia y trascendencia de la manifestación" (S. De 15 de febrero de 1968), el suceso ‘imposible de prever o inevitable enervante desde luego... de imputación’ (S. De 3 de mayo de 1995. Ar 3589). En consecuencia, no se excluyen los supuestos de caso fortuito (S. de 11 de diciembre de 1974)" (González Pérez Jesús, Responsabilidad Patrimonial de las Administraciones Públicas, Editorial Civitas, Madrid, 1996, pág. 289)


 


Dado que no existe norma expresa que disponga la obligación del interesado de informar sobre la suspensión o cierre del negocio (siempre y cuando cancele los montos correspondientes por la patente de licores), la Municipalidad puede proceder a determinar con base en sus registros la lista de negocios existentes antes de 1987 y verificar sus condiciones de operación actuales, a efecto de hacer las prevenciones del caso, o seguir el procedimiento administrativo que corresponda. De mediar una solicitud de reactivación antes de haberse determinado y valorado las condiciones de operación de los negocios existentes antes de la vigencia del Reglamento ya referido, la Municipalidad podrá autorizar nuevamente el funcionamiento del negocio en la misma ubicación, siempre y cuando no estime que hay un motivo justificado y razonable para el cierre o suspensión y por un plazo correspondiente a dicho motivo." (Lo resaltado no corresponde al original)


 


            Conforme al criterio citado, bajo la regulación de licores anterior, los patentados que desarrollaban la actividad de venta de licores, en un negocio comercial dedicado a ese efecto, con anterioridad a la publicación del Decreto Ejecutivo N° 17757-G de 8 de octubre de 1987, no les aplicaba las distancias que están contempladas en el artículo 9 inciso a) del referido Reglamento. Lo anterior, en vista de que la licencia para la venta de licores estaba indisolublemente relacionada con el lugar donde la misma autoriza esa actividad.    De suerte tal que, al momento de entrada en vigencia del Reglamento a la Ley sobre la Venta de Licores dicho, se tuteló la situación de quienes estaban explotando esas licencias en un determinado local comercial.  


 


También resulta conveniente resaltar, del criterio supra transcrito, la referencia a la jurisprudencia constitucional, en cuanto no solo avaló la constitucional del artículo 9 del Reglamento –no vigente-, sino también, la referencia expresa a la configuración de una situación jurídica consolidada en relación a la ubicación del local expendedor de licor, por ello protegido por el Principio de Irretroactividad de la Ley contenido en el artículo 34 de la Constitución Política.


 


En ese sentido, el artículo 34 de la Constitución Política señala lo siguiente:


 


Artículo 34- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas”


 


Este artículo señala que ante una situación jurídica consolidada, la emisión de nuevas leyes no puede causar afectación.


 


Este aspecto, en relación con el tema de la seguridad jurídica, ha sido objeto de análisis por parte de Sala Constitucional. Así, en la  sentencia 13592-2004 de las diecisiete horas con trece minutos del 30 de noviembre de 2004, indica lo siguiente:


 


“Al efecto, dado que, en el fondo, el reclamo va dirigido a  que la Administración ha venido a variar una situación ya consolidada a favor del recurrente, la Sala estima necesario recordar que, en tal sentido, ya ha emanado abundante jurisprudencia referida estos temas en el sentido de que los conceptos de 'derecho adquirido' y 'situación jurídica consolidada' aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista y que en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la 'situación jurídica consolidada' representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que -por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo «si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la 'situación jurídica consolidada' implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada.”  (Lo resaltado no es del original)


 


De esta forma, el principio de irretroactividad de la ley protege las situaciones jurídicas consolidadas, tal y como se advierte de la anterior transcripción.


 


Concretamente en el caso de la ubicación de locales dedicados a la venta de bebidas alcohólicas, la Sala Constitucional, al referirse a la anterior regulación reglamentaria, estableció que la ubicación del local se constituye en una situación jurídica consolidada, tal y como hemos indicado.


 


Así, en la sentencia número 3499-96 del 10 de julio de 1996, citada en el dictamen número C-352-2003 supra indicado, la Sala Constitucional señaló:


 


Por otra parte, no se puede alegar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas -con algunas excepciones en relación con la ubicación del negocio y en las condiciones que se dirán- para obviar el cumplimiento de los requisitos que, a través del tiempo, se estipulen para el ejercicio de una actividad, pues de lo contrario resultaría gravemente perjudicado el interés público que la Administración está llamada a proteger, todo dentro de ciertos parámetros de racionalidad. Así por ejemplo, una actividad que resulte riesgosa para la salud pública puede ser prohibida, aún cuando antes no lo estuviese, o regulada dentro de determinado marco para evitar perjuicios a terceros, sin que contra ello pueda alegarse derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y sin perjuicio, desde luego, de la posible responsabilidad objetiva de la Administración. Pero lo que no puede hacerse es aplicar retroactivamente la nueva regulación y exigir el cumplimiento de los nuevos requisitos con anterioridad a la entrada en vigencia del reglamento respectivo. Asimismo, en tanto la autorización anterior se encuentre vigente, si bien el negocio deberá adecuar su funcionamiento a los aspectos de higiene, salud o condiciones físico sanitarias que estén rigiendo -aspectos en los cuales no existe derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas- ciertas exigencias no le pueden ser aplicables, tales como las relativas a la ubicación, pues en cuanto a ello la vigencia continua del permiso constituye una situación jurídica consolidada. Pero si dicho permiso se vence sin la debida y oportuna renovación, la actividad debe adecuarse a la nueva normativa, en aras de proteger los intereses públicos en juego. De ello concluye esta Sala que no existe aplicación retroactiva, en los términos establecidos en el artículo 34 constitucional, por el hecho de que, una vez dictado un reglamento en el que se regle una actividad que antes no lo estaba o se exijan nuevos requisitos, se obligue a los negocios afectados adecuarse a las regulaciones vigentes, en tanto éstas no resulten desproporcionadas o irracionales, según lo dicho supra.” (Lo resaltado no es del original).


 


Conforme a esta sentencia de la Sala Constitucional, si bien referida a una normativa anterior, pero de similar contenido, se advierte que el Alto Tribunal Constitucional consideró que, en el caso de la venta de licor, la locación o ubicación,  configuran una situación jurídica consolidada, consecuentemente, en esa oportunidad, estimó que la aplicación de las distancias dispuestas en el numeral 9 del Reglamento a la Ley N° 10, no podía aplicarse retroactivamente a aquellos negocios ya instalados con anterioridad al establecimiento de la prohibición, ello, en tanto, las licencias se mantuvieran vigentes, esto es, fueran debida y oportunamente renovadas por parte del interesado.


 


Ahora bien, en lo que es objeto de consulta, se plantea la interrogante de sí, las licencias obtenidas al amparo de la Ley No. 10, deben ajustarse a la nueva regulación, en todos los aspectos, incluida las distancias previstas en el numeral 9 incisos a) y b) de la actual regulación, esto es:


 


·                    En el caso de licencias A y B, ubicarse a una distancia mínima de cuatrocientos metros de centros educativos públicos o privados, centros infantiles de nutrición, instalaciones donde se realicen actividades religiosas que cuenten con el permiso correspondiente de funcionamiento, centros de atención para adultos mayores, hospitales, clínicas y Ebais.


 


·                    En el caso de las licencias clase C, ubicarse a una distancia mínima de cien metros de centros educativos públicos o privados, centros infantiles de nutrición, instalaciones donde se realicen actividades religiosas que cuenten con el permiso de funcionamiento correspondiente, centros de atención para adultos mayores, hospitales, clínicas y Ebais.


 


La disposición dicha, implica, tal y como pudo haber sucedido en el año 1987 al emitirse la regulación reglamentaria, Decreto Ejecutivo N° 17757-G, que contenía el establecimiento de distancias mínimas, que algunos locales no cumplan con el requerimiento dicho, máxime si se trata de licencias anteriores al referido Reglamento, de ahí, que surja la interrogante de si estas licencias deben cumplir con el requisito de distancia al momento de someterse al trámite de renovación de licencia, ahora, bajo los requisitos que determina la Ley No. 9047.


 


Sobre el particular, si atendemos a una interpretación literal del Transitorio I de la Ley No. 9047, la respuesta debería ser afirmativa.


 


Sin embargo, analizado al criterio vertido por la Sala Constitucional respecto a este tema, en relación a la regulación anterior, estimamos que debe atenderse a una situación consolidada respecto a la ubicación del local expendedor de licor, lo que resulta conforme con el numeral 34 constitucional.


 


Bajo este razonamiento,  en el caso de las licencias de licores concedidas al amparo de la Ley No. 10,  debe respetarse esa condición de ubicación, misma que, en todo caso, tuvo que ser aprobada, en su momento, por la Corporación Municipal durante la vigencia de la Ley de Licores No. 10 y su reglamento. Lo anterior, en atención al criterio de situación jurídica consolidad que hemos apuntado.


 


Valga indicar, que la condición dicha se mantendría en tanto las licencias se encuentren activas y sean renovadas de forma debida y oportuna, conforme a la nueva regulación establecida en la Ley No. 9047.


 


Enfatizamos, en los mismos términos que la Sala Constitucional, que todos los demás requisitos que establece la Ley No. 9047 deben ser atendidos por los patentados que obtuvieron sus licencias al amparo de la anterior legislación. Lo aquí indicado, únicamente refiere al tema del cumplimiento de las distancias y que se protegería en tanto el licenciatario cumpla con todas las demás disposiciones que establece la actual Ley de Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico, entre ellos, renovar en tiempo su licencia, caso contrario, la situación consolidada referida supra desaparece, y en caso de una nueva solicitud, el administrado deberá sujetarse a todos y cada uno de los requisitos que determina la normativa vigente incluidas las prohibiciones del artículo 9 de la Ley actual.


 


III.             CONCLUSIÓN


 


Conforme a lo expuesto, este Órgano Asesor arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.                     Conforme a la jurisprudencia constitucional, se estima que la ubicación de un establecimiento dedicado a la venta de licores, que obtuvo su licencia al amparo de la Ley No. 10, se constituye una situación jurídica consolidada. En tal caso, no se aplicaría las distancias establecidas en el numeral 9 incisos a) y b) de la Ley No. 9047.


 


2.                     Esa condición se mantendría, en tanto el licenciatario cumpla con todas las demás disposiciones que establece la actual Ley de Regulación y Comercialización de bebidas con contenido alcohólico, entre ellas, renovar en tiempo su licencia, de lo contrario, la situación consolidada referida desaparece, y en tal caso, deberá sujetarse también a las prohibiciones que establece el numeral 9 en sus incisos a) y b).


 


Atentamente,


 


 


 


Sandra Sánchez Hernández


Procuradora Adjunta


 


 


SSH