C-246-2015

San José, 09 de setiembre del 2015

 

Señora

Sandra García Pérez

Alcaldesa.

 

Licenciada

Ileana Acuña Jarquín

Secretaría Municipal

Municipalidad de San José.

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a los oficios números Alcaldía-8767-2014, JSM-09-2015, fechados 16 de diciembre del 2014 y fechado 27 de enero del 2015, respectivamente, a través de los cuales, solicitan criterio respecto de la cancelación de dietas. Específicamente se peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“Si a la luz de lo dispuesto en el Código Municipal, resulta posible que en semana santa y en el mes de diciembre, el Concejo Municipal pueda disponer válidamente la realización, ya sea por traslado o adelanto de sesiones remunerables por más de una vez por semana?”

 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES.

 

Importante acotar que, conjuntamente con el escrito mediante, el cual, se remite el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio número DAJ-3514-09-2014 del 26 de noviembre del 2014, que con relación con el tema que nos ocupa, concluye lo siguiente:  

 

“de conformidad con lo dispuesto en el art. 30 del Código Municipal, sólo resultan remunerables una sesión ordinaria por semana y un máximo de dos sesiones extraordinarias al mes…”

 

 

II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD:

 

Tomando en consideración que, lo consultado en este asunto, refiere, concretamente, a la cancelación de dietas, cuando se realiza más de una sesión por semana, deviene imperioso establecer que la conducta a desplegar el ente territorial, únicamente, será válida y eficaz, si se encuentra prohijada por una norma que la autorice.

 

Sobre tal afirmación, este órgano consultor, ha sostenido:

“…El artículo 11 de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, regulan el principio de Legalidad el cual señala que la actuación de la Administración está sujeta a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar. Señalan las normas en comentario en lo que interesan, lo siguiente:

Artículo 11.-“Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”

Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.” …

Bajo esta misma línea de pensamiento, este Órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa señaló lo siguiente:

“Como usted bien sabe, la Administración Pública se rige en su accionar por el principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440- 98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."…

De lo anteriormente señalado, es claro que de conformidad con el principio de legalidad, la administración pública puede actuar solamente en la medida en que se encuentre autorizada para hacerlo por el ordenamiento jurídico…” [1]

 

III.- SOBRE EL PAGO DE DIETAS A LOS EDILES, CUANDO SE REALIZA  MÁS DE UNA SESIÓN POR SEMANA.

 

El tópico en análisis se direcciona, puntualmente, a determinar, jurídicamente, sí resulta viable, en casos particulares – semana santa o vacaciones de fin de año- remunerar más de una dieta semanal.

 

En este sentido, se desprende del contenido de la consulta que, el cuestionamiento surge, ya que, según se afirma, el artículo 35 del Código Municipal, faculta al cuerpo colegiado a planificar las sesiones, por lo que, se estima, aquel detenta competencia, no solo, para definir hora y fecha, sino además, su remuneración, indistintamente, de la cantidad que se celebren por semana.

 

 Así las cosas, conviene, como punto de partida, señalar que, ciertamente, el Concejo Municipal, ostenta la viabilidad legal para organizar las sesiones, siguiendo el procedimiento correspondiente.

 

Tal y como lo ha señalado, la jurisprudencia administrativa, al establecer:

 

“…En punto a la determinación del horario de las sesiones, este aspecto se encuentra regulado en el numeral 35 del Código Municipal, que al efecto dispone:

 

“Artículo 35. — El Concejo acordará la hora y el día de sus sesiones y los publicará previamente en La Gaceta. Los Concejos deberán efectuar, como mínimo, una sesión ordinaria semanal.”

 

Como se advierte de la redacción de la norma, corresponde al Concejo Municipal acordar el día y hora en la que sesionara ordinariamente. Esta determinación, que corresponde a la decisión y voluntad del órgano colegiado, debe ser publicada en el Diario Oficial La Gaceta, a efecto, no solo de ordenar el funcionamiento de dicho Órgano Colegiado, sino de comunicar a los munícipes el horario dispuesto para sesionar…

 

Estima esta Procuraduría, que dicho artículo debe entenderse, a la luz de los principios de razonabilidad y eficiencia, como la obligación de los Concejos Municipales, al momento de su instalación, de determinar el día y hora que sesionará ordinariamente, procediendo a publicitar tal acuerdo a efecto de informar a los munícipes.

 

Este aspecto se cumpliría con la publicación respectiva en el Diario Oficial “La Gaceta”, informando a la comunidad del día y la hora que ese Órgano Colegiado ha fijado para efectuar las sesiones ordinarias futuras. Evidentemente, tal elección permanecerá en el tiempo, al menos, durante el período cuatrienal  para el cual fue electo el Colegio , salvo, claro está, que el mismo Concejo varíe o modifique tal decisión…”  [2]

 

Empero, la posibilidad de establecer hora, fecha y cantidad de sesiones, en un lapso temporal determinado, de forma alguna conlleva autorización legal, para que los regidores especifiquen estipendios, según estimen pertinente.

 

Véase que, el cardinal 35 del Código Municipal de ninguna manera dispone que, conjuntamente, con la variación de las sesiones, se imponga un nuevo régimen para el pago de aquellas, por el contrario, se limita a determinar un tema propio de organización, en aras de privilegiar el buen funcionamiento de la Cámara. 

 

Siendo que, es el canon 30 del Código Municipal, el que define dietas a cancelar, por aquellas sesiones en que efectivamente participe el Edil, señalando en lo conducente, que:

 

“Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán…”

 

De la transcripción realizada, se sigue sin mayor dificultad que, solo resulta viable, jurídicamente, cancelar una sesión ordinaria por semana, el resto no ostentaran esa condición –remunerables-. Por ende, si se considera necesario celebrar una cantidad superior, en aras de cumplir con el deber primario que permea al Consejo Municipal –velar por los intereses locales-, estas no generan el pago de contraprestación alguna.

 

En este sentido, esta Procuraduría ha sostenido lo siguiente:

 

Como vemos, la norma en primer término define el número de máximo de sesiones (tanto ordinarias como extraordinarias) que pueden ser remuneradas por mes, y a partir de ahí utiliza ese criterio objetivo para distinguirlas de las restantes, lo que a todas luces conlleva, como bien lo explica el dictamen bajo análisis, que existen otras sesiones que, por sí mismas, no son remunerables…

 

A nuestro juicio, mediante esta norma el legislador se preocupó por limitar el gasto mediante la instauración de un orden con carácter objetivo, de ahí que la finalidad de esa norma no puede ser desvirtuada mediante un subterfugio interpretativo que la deje desprovista de ese elemento objetivo, pretendiendo fundar  la procedencia del pago en un elemento de carácter subjetivo…” [3]

 

En esta línea de pensamiento, se impone indicar que, la determinación de  sesiones remunerables, por parte del legislador, es tan clara y contundente, sin excepción, por tratarse de feriados, vacaciones o cualquier otra circunstancia que produzca cambio en la definición general de las sesiones, que no da lugar a interpretación, hermenéutica, histórica o teleológica, en los términos del ordinal 10 del Código Civil, para permitir la cancelación, objeto de consulta, fuera de los parámetros establecidos por el cardinal recién citado.

 

En idéntico sentido, debe acatarse lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, en tanto, dispone, la exégesis de las normas en fiel cumplimiento del fin público encomendado a la institución correspondiente.

 

En este punto, deviene relevante, traer acotación lo dicho por este órgano técnico asesor, respecto del tópico en desarrollo:  

 

“…Comencemos por indicar que interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta. Como bien lo indica Sainz de Bujanda, refiriéndose a la interpretación e integración de las normas tributarias y financieras: "La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo"[1].

 

En nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas"

 

En esa misma línea se encauza la doctrina más calificada en la materia al afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquel en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción .

 

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

 

En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, en tratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del interés público, todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 de la L.G.A.P)…” [4]

 

 De suerte tal que, atendiendo a lo reseñado por la norma – una sesión remunerable por semana-, el interés público endilgado, por el bloque de juridicidad, a las Corporaciones Municipales – velar por los intereses locales- y la preminencia que ostenta el buen manejo de los fondos públicos, resulta palmaria, la imposibilidad de realizar pago alguno, por más de una sesión ordinaria por semana.

Ilación contrario, conllevaría, el quebranto directo y grosero del principio de legalidad, tornando la conducta en absolutamente ilegal, ya que, carecería de cualquier sustento normativo que la justifique.  

 

 

IV.- CONCLUSIONES:

A.- La conducta a desplegar por el Concejo Municipal, únicamente, será válida y eficaz, si se encuentra prohijada por una norma que la autorice. 

B.- La figura jurídica denominada Dieta se concibe como“…la contraprestación económica que recibe una persona por participar en la sesión de un órgano colegiado. El fundamento de las dietas se encuentra en la prestación efectiva de un servicio, servicio que consiste en la participación del servidor en las sesiones del órgano. ” [5]

 

C.- La posibilidad de establecer hora, fecha y cantidad de sesiones, en un lapso temporal determinado, de forma alguna conlleva autorización legal, para que los regidores especifiquen estipendios, según estimen pertinente.

 

D.- De conformidad con el cardinal 30 del Código Municipal, solo resulta viable, jurídicamente,  remunerar una sesión ordinaria por semana, el resto no ostentaran esa condición. Por ende, si se considera necesario celebrar una cantidad superior, en aras de cumplir con el deber primario que permea al Consejo Municipal –velar por los intereses locales-, estas no generan el pago de contraprestación alguna. 

 

Ilación contrario, conllevaría, el quebranto directo y grosero del principio de legalidad, tornando la conducta en absolutamente ilegal, ya que, carecería de cualquier sustento normativo que la justifique.  

 De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

                                                                                 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público