C-286-2015

21 de octubre del 2015

Licenciada

Natalia Camacho Monge

Directora Ejecutiva

Consejo de la Persona Joven

Ministerio de Cultura y Juventud

Estimada señora:

Con aprobación y a solicitud de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio D.E-513-2015 del 24 de setiembre de 2015, mediante el cual solicita reconsideración del dictamen C-247-2015 del 9 de setiembre de 2015.

Al respecto, debemos señalar que en virtud de que dicha solicitud parte de algunas premisas erróneas que no fueron consignadas en el dictamen C-247-2015, procederemos en este pronunciamiento a aclarar sus alcances, sin perjuicio de que una vez realizado esto, usted determine procedente volver a plantear su solicitud de reconsideración en el plazo de ley, para efectos de que sea valorado en la respectiva Asamblea de Procuradores, en los términos dispuestos en los artículos 6 y 17 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con el objeto de que el Consejo de Gobierno la autorice a separarse del criterio vinculante.

I.                   EL DICTAMEN C-247-2015 NO DESCONOCE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO DE LA PERSONA JOVEN NI LAS ATRIBUCIONES DE SU JUNTA DIRECTIVA

La solicitante considera erróneamente que a partir del dictamen C-247-2015 se reconoce únicamente la condición de la Junta Directiva del Consejo de la Persona Joven (en adelante Consejo), como órgano máximo en lo que a manejo de presupuesto se refiere, desconociéndose que ostenta la condición de superior jerárquico institucional, con potestades de carácter político, presupuestario y administrativo. Para llegar a esa conclusión, la consultante cita la siguiente frase del dictamen:

“Esa naturaleza desconcentrada le confiere al Consejo la condición de máxima autoridad para cumplir con los objetivos de la ley, y la asignación de una personalidad jurídica presupuestaria convierte a su Junta Directiva en el órgano máximo en lo que al manejo de su presupuesto se refiere.”

Nótese en primer lugar, que en el texto citado se reconoce expresamente la naturaleza desconcentrada del Consejo para cumplir todos los objetivo de la ley, los cuales además, fueron citados de manera previa en el dictamen, según lo dispuesto en el artículo 12 de Ley General de la Persona Joven, N°8261 del 2 de mayo de 2002. Así las cosas, no es cierto que únicamente se esté reconociendo las potestades presupuestarias de la Junta Directiva, sino que en lo que se refiere a las atribuciones desconcentradas descritas en la ley, la Junta Directiva es el órgano jerárquico de mayor jerarquía, con independencia del Ministro de ramo. Esto, contrario a lo señalado por la consultante, sí quedó consignado en el dictamen cuya reconsideración se solicita, no sólo en la frase indicada, sino además al indicarse que: 

“… para aquellas competencias que no están incluidas dentro de la personificación presupuestaria o en la desconcentración que fue objeto el Consejo, debe entenderse que la máxima autoridad es el Ministro o Ministra de Cultura y Juventud, según lo indicado en el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública, que señala que: “El Ministro será el órgano jerárquico superior del respectivo Ministerio”.

Claramente señala el dictamen, que el Ministro únicamente debe ser considerado el máximo jerarca para aquellas atribuciones que no quedan comprendidas dentro de las funciones desconcentradas o dentro de la personificación presupuestaria, reconociéndose en consecuencia, la condición de jerarca máximo de la Junta Directiva del Consejo para las funciones desconcentradas por ley.

Consecuentemente, en el dictamen C-247-2015 no se indica de ninguna manera que la Junta Directiva no agote vía administrativa en cuanto a las funciones desconcentradas. Tampoco modifica, reconsidera ni deroga, lo dispuesto en dictámenes anteriores en cuanto a las potestades del Consejo de la Persona Joven como órgano rector de las políticas públicas para la persona joven, pues esto no fue el objeto del pronunciamiento indicado.

Por el contrario, el dictamen C-247-2015 se limitó a analizar una materia específica, según fue consultada, sea la competencia para ejercer la potestad disciplinaria dentro del Consejo. En este tema, no se hizo más que reiterar el criterio ya expuesto por esta Procuraduría en el dictamen C-248-2003 del 19 de agosto de 2003 en el que se llegó a la misma conclusión al indicar:

“En virtud de lo expuesto, en el caso de los funcionarios del Consejo de Política Pública de la Persona Joven, por tratarse de funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, deberá sujetarse su nombramiento y remoción a las reglas antes dichas. Ello implica, que en el caso de los nombramientos, corresponde al Ministro de Cultura Juventud y Deportes, en conjunto con el Presidente de la República, la emisión de tal acto, mientras que bien podría corresponder a la Junta Directiva del citado Consejo, como órgano superior jerárquico, la realización del pedimento de personal y escogencia del nuevo funcionario.

En cuanto a la remoción, corresponde exclusivamente al señor Ministro de esa cartera iniciar las diligencias de despido ante la Dirección General de Servicio Civil siendo dable suponer una petición en tal sentido de la Junta Directiva en su calidad de superior jerárquico de ese órgano adscrito y jefe inmediato de los funcionarios que laboran para dicho órgano.

En ambos casos, nombramiento y remoción, el acuerdo respectivo, como acto formal, es una potestad conjunta del Presidente de la República y el Ministro correspondiente.

Por último, debemos indicar que este Órgano Asesor comparte el criterio expuesto por la Asesora Legal de la entidad consultante, en cuanto menciona, respecto al artículo 15 del Reglamento a la Ley General de la Persona Joven, la posible existencia de vicios de legalidad y constitucionalidad, lo que eventualmente deberá ventilarse en la vía correspondiente. (La negrita no es del original)

Es claro entonces, que el dictamen C-247-2015 no desconoce otros pronunciamientos de esta Procuraduría, ni la potestad del Consejo como órgano rector en materia de juventud, para ejercer sus competencias legales sin injerencia de ningún otro órgano o ente del Estado.

De esta forma, la Junta Directiva como jerarca del Consejo de la Persona Joven, ejerce sus atribuciones desconcentradas, de manera independiente al jerarca del Ministerio. Sin embargo, como volveremos a explicar, esto no le da la atribución de ejercer la competencia disciplinaria, pues ésta no queda comprendida dentro de sus funciones desconcentradas.

II.                LA CONSULTANTE CONFUNDE LOS ALCANCES DE LA DESCONCENTRACIÓN CON EL EJERCICIO DE LA POTESTAD DISCIPLINARIA

Tal como adelantamos en el apartado anterior, el dictamen C-247-2015 del 9 de octubre de 2015, se limita a realizar un análisis de los temas consultados, y específicamente sobre quién ejerce la potestad disciplinaria dentro del Consejo, lo cual para nada desvirtúa el ejercicio de las atribuciones desconcentradas por parte del Consejo y específicamente de su Junta Directiva como órgano máximo en la materia desconcentrada.

Sin embargo, la potestad disciplinaria no es una de las atribuciones desconcentradas a favor de la Junta Directiva del Consejo de la Persona Joven, pues no está dentro de las atribuciones reconocidas en la Ley General de la Persona Joven, N°8261 del 2 de mayo de 2002. Por el contrario, tal como se analizó en el dictamen C-247-2015, únicamente existen normas de carácter reglamentario que atribuyen a la Junta Directiva el ejercicio de la potestad disciplinaria, lo cual como señalamos presenta serias dudas de legalidad y de constitucionalidad, y por lo tanto, deben ceder frente a las normas de mayor jerarquía.

Debe reiterarse que en el ámbito legal, rige el reconocimiento hecho en el artículo 28 de la Ley General de la Administración Pública, que señala que: “El Ministro será el órgano jerárquico superior del respectivo Ministerio”. Además, el artículo 102 inciso c) de dicha ley reconoce que la potestad disciplinaria reside en el superior jerárquico, por lo que en el caso de los Ministerios, como indicamos en el dictamen C-247-2015, corresponde al respectivo Ministro. 

Asimismo, en el ámbito constitucional, se reconoce que corresponderá al Ministro, actuando en forma conjunta con el Presidente de la República, la remoción de los funcionarios incluidos dentro del régimen de Servicio Civil, a través de los procedimientos establecidos para ello en el Estatuto de Servicio Civil (artículo 140 inciso 2) de la Constitución Política).

Por tales motivos, al quedar comprendido el Consejo de la Persona dentro del régimen de Servicio Civil, la potestad disciplinaria la ejerce el Ministro, a quien corresponde determinar si se han presentado las causales que justifican la imposición de una sanción o, en su caso, de aquéllas bajo las que la ley autoriza un despido. Únicamente en los casos de despido, la decisión del Ministro debe ser sometida a conocimiento del Servicio Civil, por lo que el despido corresponde en último término al Tribunal de Servicio Civil, quien dicta la resolución final del procedimiento (artículos 43 y 44 del Estatuto de Servicio Civil). De esta forma, la resolución que adopte el Tribunal es vinculante para el Poder Ejecutivo, quien debe emitir formalmente el acuerdo correspondiente en ejercicio de sus competencias constitucionales.

Es claro entonces, que por un principio de jerarquía normativa no podría un Decreto Ejecutivo y mucho menos un Reglamento de Organización y Servicio, contrariar normas y principios constitucionales y legales de orden superior, aun cuando se trate de órganos desconcentrados. Así quedó plasmado en la sentencia 6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993, en la cual la Sala Constitucional dispuso:

"…tanto la descentralización como la desconcentración dentro de la Administración Pública, deben interpretarse como el traslado del ejercicio de funciones especializadas hacia entes u órganos públicos con el objeto de permitir el desarrollo técnico de los fines elegidos por el legislador; pero esta condición de descentralización o de desconcentración no presupone la constitución de un régimen de servicio público segregado que pudiese admitir diferencias en detrimento o de privilegio de los servidores de este tipo de agencias públicas. Como la Sala expresó en el Considerando V de la sentencia #1696-92, en relación con la aprobación de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política:

"...Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores..." (La negrita no es del original)

Es por lo anterior, que en nuestro criterio, dentro de las funciones desconcentradas reconocidas al Consejo de la Persona Joven, y específicamente a su Junta Directiva como máximo jerarca con relación a dichas atribuciones, no queda comprendida la potestad disciplinaria.

De ahí que la consultante confunde las conclusiones emitidas en el dictamen C-247-2015, el cual se limita a contestar sobre la competencia para ejercer la potestad disciplinaria. En otras palabras, únicamente se determina en ese pronunciamiento a quién corresponde sancionar y despedir a los funcionarios del Consejo de la Persona Joven, pero no se analiza en ninguna parte del dictamen otros supuestos que ahora trae a colación la consultante.

III.             CONCLUSIÓN

En lo términos expuestos, se considera que la solicitud de reconsideración del dictamen C-247-2015 del 9 de setiembre de 2015, parte de premisas erróneas al realizar conclusiones que no fueron consignadas en dicho pronunciamiento.

En todo caso, a partir de la presente aclaración queda abierta la posibilidad de la consultante de plantear su reconsideración en el plazo de ley, si todavía lo estima pertinente.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga