28 de octubre de 2015

OJ-119-2015

 

Señora

Hannia Durán Barquero

Jefa de Área

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota donde consulta nuestro criterio sobre el proyecto de ley “Creación de la Rectoría de Aguas y Mares y del Viceministerio de Aguas y Mares dentro del Ministerio de Ambiente y Energía”, expediente legislativo No. 18.511; no sin antes expresar nuestras disculpas por el atraso en la emisión del pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.

 

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

 

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

 

            De acuerdo con su exposición de motivos, la propuesta legislativa de interés busca residenciar la rectoría de aguas y mares en el Ministerio de Ambiente y Energía y crear un Viceministerio de Aguas y Mares dentro de su estructura que se ocupe de organizar y potenciar la adecuada respuesta del gobierno frente a los problemas que aquejan los recursos marino costeros del país, liderando su protección y gestión sostenible.

            Lo primero que llama la atención del proyecto es que su eventual marco regulatorio (reformas a varias leyes) va más allá de las razones dadas en su exposición de motivos para promoverlo, las cuales van dirigidas  prácticamente a evidenciar los problemas que ponen en peligro el medio marino y sus recursos; sin embargo, las eventuales modificaciones legislativas, además de los mares, incluyen también las aguas, y con ello, al sector hídrico en general.

            Al respecto, conviene recordar que ya la rectoría sobre el tema de aguas la viene ejerciendo el Ministerio de Ambiente y Energía desde hace muchos años, además de competencias en esa materia.

            Así, por ejemplo, la Ley 7152 de 5 de junio de 1990 (Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía), al convertir el Ministerio de Industrias, Energía y Minas, en el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, designó a su Ministro como el rector del sector recursos naturales, energía y minas. (En el dictamen No. C-019-98 de 6 de febrero de 1998 se indicó: “En este punto, considera este Órgano Asesor que la competencia rectora en punto a la conservación del recurso natural agua se encuentran claramente establecida a favor del Ministerio del Ambiente y Energía. Ello se deriva de los siguientes disposiciones normativas: en lo que toca a la Ley N 7152 (Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas) expresamente se define esa función rectora en los siguientes términos: "Artículo 1. El Ministerio de Industria, Energía y Minas se transformará en Ministerio del Ambiente y Energía, (3) y asumirá, en este campo, además de las actuales responsabilidades de aquel, las que la presente ley le asigne. El Ministro será el rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas”).

            A su vez, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, No. 7593 de 9 de agosto de 1996, reformó varios artículos de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, otorgándole al Ministerio de Ambiente y Energía varias competencias anteriormente asignadas al Servicio Nacional de Electricidad (SNE), entre ellas, “disponer y resolver sobre el dominio, aprovechamiento, utilización, gobierno o vigilancia sobre las aguas de dominio público” (artículo 17). Mediante esa misma Ley (7593), se trasladó el Departamento de Aguas del SNE al Ministerio de Ambiente y Energía (Transitorio V).

            En el Reglamento Orgánico del Ministerio de Ambiente y Energía, Decreto No. 35669  de 4 de diciembre de 2009, se establece una Dirección de Agua, con amplias funciones:

“Artículo 41.-De las funciones de la Dirección de Agua. Serán funciones de la Dirección de Agua las siguientes:

        a.           Formular, proponer y dar seguimiento a las políticas de gestión de los recursos hídricos.

        b.           Elaborar el Balance Hídrico Nacional.

        c.           Elaborar, promover al Ministro el Plan Nacional de Gestión Integrada de los Recursos Hídricos y el seguimiento a su implementación.

        d.           Elaboración y actualización del Reglamento de Clasificación de Cuerpos de Agua Superficial.

        e.           Realizar la Clasificación Nacional de Acuíferos y Áreas de Recarga Acuífera del país y el inventario de todos los acuíferos, áreas de recarga y nacientes del país.

        f.            Elaborar y mantener actualizado el inventario de fuentes de contaminación y sistema de monitoreo de la calidad de agua.

        g.           Operar y mantener actualizado el Sistema Nacional de información sobre el recurso.

        h.           Admitir, tramitar y emitir las recomendaciones al Ministro sobre solicitudes de concesión de aprovechamientos de aguas.

        i.            Admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de obra en cauce y drenaje agrícola.

        j.            Admitir, tramitar y resolver sobre solicitudes de permisos de perforación del subsuelo para la exploración y explotación de aguas subterráneas y asignar el número de pozo respectivo.

        k.           Admitir, tramitar y pronunciarse sobre las gestiones de tipos fuentes de cuerpos de agua y tipo de flujo.

        l.            Atender las denuncias y controversias en materia de recurso hídrico, resolverlas conforme lo dispuesto en la legislación.

        m. Control y seguimiento de las concesiones de aprovechamiento de aguas y otras autorizaciones.

        n.           Control y seguimiento de las empresas perforadoras y permisos de perforación.

        o.           Apoyo y asesoría a los Inspectores Cantonales de Agua.

        p.           Mantener y operar el Registro Nacional de Concesiones y Aprovechamiento de Aguas y Cauces.

        q.           Mantener y operar el registro de Sociedades de Usuarios de Agua y el de Empresas Perforadoras.   

        r.           Coordinar con otras instituciones según corresponda, la elaboración de los estudios técnicos para la determinación y establecimiento de reservas hidráulicas, zonas de regulación del aprovechamiento y protección de agua subterránea y superficial, zonas de reserva de agua, zonas de recarga y descarga acuífera así como formular y proponer al Ministro el decreto ejecutivo para la declaración y políticas de gestión del recurso hídrico en estas zonas.

        s.           Desarrollar investigación en materia de recurso hídrico tanto superficial como subterráneo.

        t.            Elaborar las normas técnicas para la asignación del recurso y el aprovechamiento de los cauces.

        u.           Promover y coordinar según corresponda, los programas de monitoreo para la evaluación hidrológica del recurso hídrico superficial y subterráneo.

        v.           Realizar la gestión de cobro de los instrumentos económicos como el canon de aprovechamiento de aguas, el canon ambiental por vertidos y otros que se promulguen.

        w.          Elaborar, ejecutar y evaluar su presupuesto anual con recursos provenientes de cánones, presupuesto nacional y otras fuentes.

        x.           Elaborar con el apoyo de otras unidades del MINAE, los informes financieros y administrativos que soliciten las autoridades competentes.

        y.           Llevar a cabo el control financiero del gasto.

        z.           Las que la Ley de Aguas Nº 276 y otras normas legales atribuyan.”

 

            También el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad, No. 7788 de 30 de abril de 1998, le confiere al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía “la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos”.

            En ese tanto, podría resultar innecesaria la propuesta legislativa en cuanto al tema de aguas, tanto en el nombre del Ministerio a cargo, como el de su función rectora; pero de estimarse conveniente la reforma, sería de interés, a fin de evitar conflictos normativos o erradas interpretaciones, hacer un claro deslinde con respecto a competencias de otros Ministerios relacionadas también con el agua, como las del Ministerio de Salud y el Ministerio de Agricultura y Ganadería.

            En tal sentido, el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, Decreto No. 38536 de 25 de julio de 2014, define como sector “una agrupación de instituciones públicas centralizadas y descentralizadas con acciones afines y complementarias entre sí en áreas del quehacer público, regido por una o un Ministro Rector establecido con el fin de imprimir un mayor grado de coordinación, eficacia y eficiencia en la Administración Pública”, y fija entre los sectores el de “Desarrollo Agropecuario y Rural” (inciso c) y “Salud y Nutrición y Deporte” (inciso e); cuya rectoría corresponde, respectivamente, a los Ministros de Agricultura y Ganadería y al de Salud (artículo 5°, incisos c y e).

            Y al enlistar las instituciones que corresponden a cada uno de esos sectores, se incluye a algunas que guardan indiscutible competencia sobre aguas en ámbitos puntuales como lo son el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados  (AyA) y el Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA):

“Artículo 15.- Integración de los sectores. Los sectores estarán integrados por las siguientes instituciones:

(…)

c)  Desarrollo Agropecuario y Rural: estará conformado por las siguientes instituciones centralizadas y descentralizadas: Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Consejo Nacional de Producción (CNP), Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE), Instituto de Desarrollo Rural (INDER), Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA), Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) e Instituto Nacional de Innovación y Tecnología Agropecuaria (INTA).

(…)

e)  Salud, Nutrición y Deporte: estará conformado por las siguientes instituciones centralizadas y descentralizadas: Ministerio de Salud, Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Instituto Nacional de Seguros (INS), Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (ICODER), Dirección Nacional de Centros de Educación y Nutrición y de Centros Infantiles de Atención Integral (CEN-CINAI), Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA), Instituto Nacional de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA) y Patronato Nacional de Rehabilitación (PANARE). (…)”

            Una situación similar se presenta con el tema de los mares, donde incluso a nivel de la estructura interna del Ministerio de Ambiente y Energía, ya existe una Dirección Marino Costera con competencias asignadas:

Artículo 25.- De las funciones de la Dirección Marino Costera. Serán funciones de la Dirección Marino Costera las siguientes:

            a.       Asesorar y apoyar al Ministerio de Ambiente y Energía y los otros entes gubernamentales encargados de su administración, en la promoción, planificación y desarrollo sostenible de los recursos marinos y marino costeros.

            b.       Proponer al Ministerio de Ambiente y Energía las políticas y directrices para el uso sostenible de los recursos marinos y marino-costeros.

            c.       Elaborar la Estrategia Nacional de los recursos marinos y marino-costeros que está dirigida al uso sustentable de los mismos y su plan de acción.

            d.       Promover y dar seguimiento a la implementación de la Estrategia Nacional de los recursos marinos y marino-costeros y su plan de acción.

            e.       Coordinar la Comisión Interdisciplinaria Marino Costera de la Zona Económica Exclusiva, y dar seguimiento a los acuerdos tomados.

            f.        Colaborar con las instancias gubernamentales y no gubernamentales en la búsqueda de recursos financieros para el manejo de los recursos marinos y marino-costeros.

            g.       Coordinar la ayuda de expertos para la preparación de documentos técnicos sobre diversos aspectos relacionados con la materia.

            h.       Dar seguimiento a la aplicación de los diferentes tratados internacionales ratificados por el país que tengan relación con recursos marinos y marino-costeros.

            i.        Los demás que sobre la materia le señale el Ministro de Ambiente y Energía.”

           

            Y el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo le confiere al Ministro de Ambiente y Energía la rectoría sobre mares, o por lo menos, así parece desprenderse del nombre dado al sector regido:

“Artículo 5°- Las y los Ministros Rectores. El Presidente de la República delega en una Ministra o Ministro, con o sin cartera, la rectoría de cada uno de los sectores. Corresponderá a las o los Ministros Rectores dirigir y coordinar la realización de las actividades sectoriales:(…)

f)  Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial, bajo la rectoría de la o el Ministro de Ambiente y Energía; (…)”

            Al igual que con las aguas, el tema de recursos marino costeros podría presentar zonas grises de competencias en cuanto a rectoría ya establecidas con otros Ministerios, como el de Agricultura y Ganadería y el de Turismo respecto de instituciones como el Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA) o el Instituto Costarricense de Turismo (ICT):

Artículo 15.-Integración de los sectores. Los sectores estarán integrados por las siguientes instituciones:

(…)

c)  Desarrollo Agropecuario y Rural: estará conformado por las siguientes instituciones centralizadas y descentralizadas: Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Consejo Nacional de Producción (CNP), Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE), Instituto de Desarrollo Rural (INDER), Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA), Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar (LAICA), Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA) e Instituto Nacional de Innovación y Tecnología Agropecuaria (INTA).

(…)

o) Turismo: integrado por el Instituto Costarricense de Turismo; el Ministerio de Economía, Industria y Comercio; el Ministerio de Salud, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes; Ministerio de Ambiente y Energía; Ministerio de Cultura y Juventud, Ministerio de Seguridad Pública, Gobernación y Policía; Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico; Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica; Instituto Nacional de Aprendizaje; Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; Instituto Costarricense de Electricidad; Instituto Geográfico Nacional; e Instituto Nacional de Desarrollo Rural. (…)”  (Decreto No. 38536 de 25 de julio de 2014).

            Cabe aclarar, en todo caso, que igual en el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, dentro de la lista de órganos e instituciones que conforman el sector de Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial, también se encuentran comprendidas las instituciones que aquí hemos mencionado:

“f)  Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial: estará conformado por las siguientes instituciones centralizadas y descentralizadas: Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), Instituto Costarricense de Turismo (ICT), Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), Instituto de Desarrollo Rural (INDER), Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura (INCOPESCA), Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. (RECOPE), Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) y Servicio Nacional de Guardacostas de la Fuerza Pública del Ministerio de Seguridad Pública y Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento (SENARA).”

            En cuanto al texto propiamente tal del proyecto, en la reforma al inciso 7° del artículo 47 de la Ley General de la Administración Pública que se pretende (artículo 1° de la iniciativa), se indica que uno de los tres viceministros que se establecen, estará a cargo de “la Rectoría de Aguas y Mares”, siendo lo correcto “del sector Aguas y Mares”, ya que la rectoría corresponde al Ministro.

  “Artículo 5°- Las y los Ministros Rectores. El Presidente de la República delega en una Ministra o Ministro, con o sin cartera, la rectoría de cada uno de los sectores. Corresponderá a las o los Ministros Rectores dirigir y coordinar la realización de las actividades sectoriales:…” (Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo).

            Mediante el artículo 2° del proyecto se busca modificar el numeral segundo de la Ley Orgánica del Ministerio de Ambiente y Energía, No. 7152 de 5 de junio de 1990) introduciendo entre sus funciones la de ejercer la rectoría de Aguas y Mares (inciso k); lo que resulta extraño, porque en ninguno de sus otros incisos se estipula la de ejercer la rectoría sobre los otros dos sectores (ambiente y energía). Lo más apropiado, a nuestro criterio, hubiese sido especificar, si es que así se quiere hacer, dicha rectoría en el artículo primero donde consagra el texto actual que “el Ministro será el rector del sector Recursos Naturales, Energía y Minas”. (Se insiste, no obstante, en que el término “recursos naturales” involucra también al agua como recurso natural y los recursos marino costeros).

            A su vez, el proyecto adiciona un artículo 2° bis enunciando las funciones del Ministerio en su calidad de rector de Aguas y Mares. Haciendo un análisis de las mismas se observa que algunas son similares a las que detalla el mismo numeral segundo como funciones normales del Ministerio, sólo que añadiendo que tales competencias están referidas a los recursos hídricos y marino costeros. Lo aconsejable sería, entonces, no crear un nuevo artículo; sino ajustar las funciones del numeral segundo y añadir las que se estimen necesarias.

CONCLUSIÓN:

Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de Ley “Creación de la Rectoría de Aguas y Mares y del Viceministerio de Aguas y Mares dentro del Ministerio de Ambiente y Energía” que se tramita bajo expediente legislativo No. 18.511, presenta eventuales problemas de fondo, pertinencia y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

 

 

                                                                       De usted, atentamente,

 

 

 

 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

 

VBC/