C-294-2015

28 de octubre de 2015

 

 

Señor

Luis Ángel Rojas Madrigal

Alcalde

Municipalidad de Bagaces

 

 

Estimado señor

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio MB-323-2015, del 12 de junio de 2015, ampliado mediante el MB-469-2015, del 12 de agosto de 2015.  En dichos oficios nos plantea algunas consultas relacionadas con la figura del salario escolar.

 

 

I.                   Alcances de la consulta

 

En el oficio MB-323-2015 mencionado, solicita nuestro criterio sobre la posibilidad de que a los empleados de la Municipalidad de Bagaces se les permita escoger una institución bancaria, o una cooperativa, para que administre los dineros correspondientes al salario escolar, a fin de que puedan recibir intereses por ese dinero.

 

            Adjunto a la consulta se nos remitió el oficio Mb-GJ-17-2015, suscrito por el  Lic. Rodrigo Flores G., Gestor Jurídico de la Municipalidad.  En él se afirma que “… no solo se debe dejar a los empleados el escoger la operadora que desee para administrar su AHORRO ESCOLAR (mal llamado acá salario escolar) sino que a la MENOR (sic.) BREVEDAD POSIBLE, se les deberá cancelar los dineros por concepto de interese (sic.) dejados de persivir (sic.) hasta el día de hoy, lo anterior por cuanto la administración ha realizado retenciones indebidas de esos intereses, toda vez que en contra del principio de legalidad procuro (sic) un interés injusto y desmedido a favor de la institución y en contra de todos los empleados.-  Esto último podría ser acusado tanto en lo contencioso administrativo como en la vía penal”.

 

            Luego, mediante el oficio MB-469-2015 citado, se amplió la consulta en los siguientes términos: “1. Si en una institución (Municipalidad) el salario escolar se efectuó más como un ahorro escolar en donde solo aportaron los empleados y ese dinero generó intereses; ES MENESTER DE LA ADMINISTRACIÓN REINTEGRAR ESOS INTERESES A LOS TRABAJADORES?.- 2. Si la respuesta a la anterior interrogante es afirmativa nos genera la siguiente consulta: SI EL REINTEGRO DE DICHOS INTERESESES ES PROCEDENTE, es procedente que la institución (Municipalidad) realice un cobro de gastos administrativos por administrar esos recursos”.

 

            Con posterioridad a la ampliación de la consulta, y a solicitud de esta Procuraduría, recibimos el criterio legal preparado por el Lic. Rodrigo Flores G., quien –como ya indicamos− ocupa el cargo de Gestor Jurídico Municipal.  Se trata del oficio Mb-GJ-25-2015 del 18 de agosto de 2015.  En ese oficio se reitera que los intereses generados por los dineros destinados al pago de salario escolar “… deben ser retribuidos a los trabajadores íntegramente, de lo contrario cabe la posibilidad de que la institución sea demandada en la vía laboral y con justa causa”.  Agrega ese oficio que la Municipalidad no podría realizar cobro alguno por gastos administrativos “… esto básicamente por 3 razones (posiblemente hay más): A. las municipalidades no son entes financieros como un banco o una cooperativa. B. El Código Municipal no faculta a las municipalidades a realizar dichos cobros, lo que si lo posibilita es el cobro de gastos operativos como los descritos en los incisos (sic.) 76 y 76 bis. C. dado lo antes dicho, si se procede a esos cobros se estaría violentando el principio de legalidad de los artículos 11 Constitucional y de la Ley general de la Administración Pública”.

 

 

II.                El salario escolar en el ámbito municipal

 

Tal y como hemos indicado en otras oportunidades (por ejemplo, en la  OJ-174-2004 del 13 de diciembre de 2004, en el dictamen C-127-2008 del 21 de abril de 2008 y en el C-142-2009 del 25 de mayo de 2009) la figura del salario escolar consiste en un pago salarial diferido que se realiza a aquellos empleados a quienes se les ha retenido de su remuneración periódica sumas que, acumuladas, se les entrega en el mes de enero de cada año.   En otras palabras, el salario escolar constituye una especie de “ahorro obligatorio” del servidor, quien durante cierto periodo ha visto disminuido su salario con el objetivo de recibir ese pago en una fecha preestablecida.

 

Al analizar las características del salario escolar y la forma en que opera su pago, la Sala Constitucional ha señalado lo siguiente:

 

“…es menester hacer un análisis de lo que comúnmente se ha venido denominando ‘salario escolar’, salario que nace mediante el Decreto número 23495-MTSS publicado en el Alcance número 23 a la Gaceta número 138 del veinte de julio de mil novecientos noventa y cuatro, el cual fue modificado por el Decreto Ejecutivo número 23907-H publicado en la Gaceta número 246 del veintisiete de diciembre del mismo año. Dicho decreto estableció un sistema de retención y pago diferido de un porcentaje del total del aumento decretado por costo de la vida para el año que corresponda.  Ese porcentaje se fijó en un dos por ciento del total a pagar por dicho rubro, el cual debería cancelarse por parte del patrono en forma acumulada y diferida con el último pago del mes de enero siguiente. Así, verbigracia, si el aumento decretado por el Estado para el sector equivale a un ocho por ciento, mensualmente el patrono retendrá -al trabajador activo- un dos por ciento de ese aumento sobre una base mensual y pagará junto con el salario mensual la diferencia, sea en el caso de ejemplo, un seis por ciento.  De esta forma queda claro que el monto pagado por la vía del llamado ‘salario escolar’ es un monto que no paga el Estado en forma adicional como si fuera un monto extraordinario en el mes de enero de cada año, sino que es un monto que por derecho le corresponde al trabajador recibir en forma diferida en el mes de enero, monto que de por sí ya ha devengado y se encuentra dentro de su patrimonio.” (Sala Constitucional, sentencia n.° 722-98 de las 12:09 horas del 6 de febrero de 1998).

 

            La retención salarial que origina el pago del salario escolar ha sido ordenada para algunos servidores por vía de decreto (ver al respecto los decretos n.° 23495-MTSS y 23907-H citados en la transcripción anterior).  Para los servidores cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, la retención se ordenó mediante la resolución DG-062-94, emitida por la Dirección General de Servicio Civil a las 10:00 horas del 5 de agosto de 1994; y para los servidores de las instituciones y empresas públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, esa retención se ordenó mediante la resolución AP-34-94. 

 

            En el caso de los servidores municipales, se ha admitido la aplicación de la figura del salario escolar siempre que el desembolso se haga con respaldo en la retención salarial que necesariamente ha de haber sido practicada previamente a cada uno de los servidores.  Sobre el punto pueden consultarse nuestros dictámenes C-148-2006 del 7 de abril del 2006, C-142-2009 del 25 de mayo del 2009 y el C-122-2010 del 10 de junio del 2010.

 

En esa misma línea, la Contraloría General de la República, en su oficio n.° 3738 de 28 de abril de 2010 (DJ-1533-2010), se pronunció a favor de la posibilidad de aplicar el salario escolar en las municipalidades, siempre que se haga con sujeción a la normativa que rige esa figura:

“En relación con la aplicación del referido componente salarial a los funcionarios municipales, la Procuraduría General de la República ha señalado, que −si bien− las Corporaciones Municipales no están amparadas al Servicio Civil, ni a la Autoridad Presupuestaria, en cuanto al referido pago, al ser las municipalidades parte del Sector Público y formar parte de la Administración Pública, nada obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los servidores municipales, por lo que es jurídicamente posible en la corporación municipal, realizar el pago siempre y cuando se realice en los términos señalados en el decreto DE-23907-H de reiterada cita −retención y pago diferido−; y dentro de los límites de razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo 122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la República (ver dictámenes C-006-2000, C-148-2006, OJ-109-98).

Cabe destacar que dicho monto debe otorgarse en los términos dispuestos en el decreto ejecutivo referido y en observancia del principio de legalidad, de forma tal que, si la administración está otorgando a los trabajadores un monto denominado “salario escolar” sin que se le retenga ningún porcentaje al empleado con ese propósito, esto se convierte en un acto de liberalidad sin ningún respaldo jurídico, lo que implica un acto violatorio del principio de legalidad. Lo anterior en virtud del principio de legalidad en el manejo de fondos que integran la Hacienda Pública (oficio emitido por la Contraloría General de la República No. 8385 (FOE-FEC-534) del 16 de julio del 2002)”. 

 

            De lo expuesto queda claro entonces que sí es posible el pago de salario escolar en el ámbito municipal, siempre que ese pago obedezca a una retención previa, y se ajuste a la normativa que rige la figura.

 

 

III.             Sobre la administración de los recursos orientados al pago del salario escolar

 

Se nos consulta si es posible que a los empleados de la Municipalidad de Bagaces se les permita escoger una institución bancaria, o una cooperativa, que administre los dineros correspondientes al salario escolar, con el fin de que puedan recibir intereses por ese dinero.  Además, si la Municipalidad está obligada a pagar intereses a los trabajadores por el lapso durante el cual ha tenido bajo su poder ese dinero; y, en caso de que la respuesta a esta última interrogante sea afirmativa, si es procedente que la Municipalidad cobre a los trabajadores los gastos administrativos en los que ha incurrido para la administración de esos fondos.

 

Antes de referirnos a las consultas concretas que se nos plantean, es preciso señalar que este dictamen se emite partiendo del supuesto de que la base normativa que aplica la Municipalidad de Bagaces para el pago del salario escolar a sus empleados, es la contenida en los decretos n.° 23495-MTSS y 23907-H citados.  Por ello, si el salario escolar que se paga en esa Municipalidad estuviese regulado en otras disposiciones (convencionales, reglamentarias, o de cualquier otro tipo), sería necesario ajustarse a lo que esa normativa especial disponga.

 

Establecido lo anterior, debemos indicar que la posibilidad de trasladar el salario escolar a un banco, a una cooperativa, o a cualquier otra institución, no está contemplada en la normativa que regula esa figura, por lo que tal traslado resulta improcedente.  Así lo indicamos en nuestro dictamen C-160-2013, del 20 de agosto de 2013, dirigido a la Municipalidad de Turrubares:

 

“… la viabilidad de trasladar los fondos propios del salario escolar a distintas asociaciones se encuentra supeditada a la existencia de una norma que autorice tal conducta.

En la especie, según se indica, el sustento para trasladar los fondos constituye un acuerdo de la Asamblea que rige las Asociaciones.  Empero, tal decisión no integra el bloque de legalidad, es decir, no detenta la condición de norma y, por ende, por sí misma carece de la fuerza para compeler a la Administración Pública a realizar conducta alguna. 

Más claro aún, para que el gobierno local pueda trasladar fondos del salario escolar a Asociaciones debe contar con una norma que permita tal proceder, siendo que, de existir esta, requerirá, además, la anuencia del trabajador y de la Asociación. Sin embargo, el acuerdo de esta última no puede, desde ningún punto de vista, sustituir la norma habilitante y por ende, mientras esta última no forme parte del ordenamiento jurídico, faltará el requisito sine qua non para que el movimiento patrimonial se ajuste a derecho”.

 

            Lo mismo ocurre con el pago de intereses sobre las sumas aportadas por los empleados para el pago del salario escolar.  Mientras no exista una norma que autorice expresamente el reconocimiento de intereses sobre ese dinero, la Administración Municipal no puede incurrir en esa erogación.

           

            Interesa señalar que han existido varias iniciativas legislativas tendientes a regular los temas que son objeto de esta consulta.

 

            Así, dentro de los proyectos presentados a la Asamblea Legislativa relacionados con los puntos que aquí interesan, se encuentra el que se tramitó bajo el expediente legislativo n.° 15171 denominado “Ley de Salario Escolar”.  Esa iniciativa y las modificaciones incorporadas durante su discusión, proponían, entre otras cosas, extender la obligatoriedad del salario escolar al sector privado; exonerarlo del pago de las cargas sociales; depositar las retenciones en una cuenta abierta a nombre del trabajador en alguna asociación solidarista o en otro tipo de organización laboral, o en el Banco Popular, con el fin de que ese dinero devengara intereses; y, por último, contemplaba la posibilidad de que el trabajador escogiera el porcentaje de retención por ese concepto, entre un 4,16% y un 8,33% de su salario.

 

También se presentó el proyecto denominado “Ley para que la Remuneración conocida como Salario Escolar sea transferida a los Bancos Comerciales del Estado o al Banco Popular y de Desarrollo Comunal”, el cual se tramitó bajo el expediente n.° 16597.  Ese proyecto buscaba establecer que el salario escolar fuese una retención opcional para el trabajador, es decir, que se retuviera únicamente si el interesado lo solicitaba.  Pretendía, asimismo, que ese monto se transfiriera a alguno de los bancos comerciales del Estado o al Banco Popular, y que los rendimientos que se generaran con ocasión del manejo financiero que le dieran esas entidades bancarias, no estuviera afecto a impuesto alguno.

 

El último de los proyectos de ley que se presentó en relación con el tema fue el que se denominó “Ley para que la Remuneración conocida como Salario Escolar devengue un interés igual a la tasa básica pasiva del Banco Central pagado por parte del patrono”, el cual se tramitó bajo el expediente n.° 16881.  En ese proyecto se proponía el pago de un interés igual a la tasa que se menciona en el título del proyecto, y que esos intereses no estuviesen afectos a impuesto alguno.

 

            A pesar de lo anterior, los tres proyectos de ley a los cuales se hizo referencia se encuentran actualmente archivados, por lo que no existe norma alguna, con alcance general, que faculte a las instituciones públicas para trasladar el salario escolar a un banco, a una cooperativa, o a cualquier otra institución; o que autorice a los patronos públicos a pagar intereses sobre las sumas retenidas a los trabajadores para el pago del salario escolar.

 

 

IV.             CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                  La posibilidad de trasladar el salario escolar a un banco, a una cooperativa, o a cualquier otra institución, no está contemplada en la normativa que regula esa figura, por lo que tal traslado resulta improcedente. 

 

2.                  Lo mismo ocurre con el pago de intereses sobre las sumas aportadas por los empleados para el pago del salario escolar.  Mientras no exista una norma que autorice expresamente el reconocimiento de intereses sobre ese dinero, la Administración Municipal no puede incurrir en esa erogación.

 

Cordialmente;

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

 

 

 

 

 

JCMM/Kjm