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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 124 del 24/11/2015
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Texto Opinión Jurídica 124
 
  Opinión Jurídica : 124 - J   del 24/11/2015   

24 de noviembre de 2015


OJ-124-2015


 


Señora


Rosa María Vega Campos


Jefa de Área


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su nota donde consulta nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley para el rescate de legítimos derechos de los ciudadanos en zonas fronterizas”, expediente legislativo No. 16347; no sin antes expresar nuestras disculpas por el atraso en la emisión del pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría.


 


Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.


 


Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).


 


            De acuerdo con su exposición de motivos, la propuesta legislativa busca solucionar la situación legal y social de muchas personas en las zonas fronterizas de nuestro país, permitiéndoles tener título de propiedad sobre las tierras que ocupan. Para ello, la eventual reforma pretende desafectar del dominio público la actual franja de dos kilómetros de ancho a lo largo de nuestras fronteras con Nicaragua y Panamá (salvo en aquellas áreas en que la frontera esté conformada por ríos) y faculta al Instituto de Desarrollo Agrario (hoy Instituto de Desarrollo Rural) a traspasar los terrenos de interés a quienes demuestren ser sus legítimos poseedores, de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley de Informaciones Posesorias.


 


            Sobre la importancia de nuestras franjas fronterizas y la posibilidad de que puedan ser tituladas para resolver problemas de índole socioeconómico se ha pronunciado la Sala Constitucional en los siguientes términos:


 


“Respecto a la franja fronteriza, tenemos que la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, en el artículo 10 dispuso: "Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá". Dicha protección nace a raíz de que nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía del país, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Las zonas fronterizas por su posición y cobertura se convierten en un área sumamente importante para la protección del medio ambiente como territorio, una zona de amortiguamiento indispensable para la comunicación de la flora y fauna, recursos hídricos y del ecosistema imperante en determinadas regiones del país, y por ende, el interés y la necesidad del Estado costarricense de regular y proteger los recursos naturales existentes hoy en día, y que sin el control y la limitación en cuanto a su disposición por parte de las autoridades competentes, pondrían en grave peligro el derecho a un ambiente sano. Es por ello que a través de instrumentos legales tanto nacionales como extranjeros se pretende proteger estas zonas, como en el caso de la comisión centroamericana a nivel regional, que aparte del convenio constitutivo y el protocolo, firmó con Nicaragua en el año 1992 el convenio centroamericano de biodiversidad, con el fin de ir conformando un corredor biológico centroamericano, y el Consejo Centroamericano de Bosques creado en Guatemala, el cual pretende tomar acciones conjuntas que establezcan medidas de coordinación en relación con los recursos disponibles en la zona fronteriza norte de nuestro país y las otras fronteras de los países centroamericanos. (…)


Esta sala en reiteradas ocasiones, ha señalado que los fines de una norma deben ser proporcionados y razonables en virtud del objetivo que pretende lograr, así como de las consecuencias que pueden derivar de ella, y en este sentido, no se puede permitir que por solucionarles un problema social como el de la vivienda a unas cuantas personas en este caso, se pongan en peligro las áreas protegidas del país y se corra un riesgo relevante e inminente que puede perjudicar nuestras áreas de conservación del medio ambiente, violentándose con ello el principio precautorio indicado en la DECLARACION DE RIO y el principio in dubio pro natura, de manera que en la protección de nuestros recursos naturales, debe existir una actitud preventiva, es decir, si la degradación y el deterioro deben ser minimizados, es necesario que la precaución y la prevención sean los principios dominantes.”  (Resolución No. 2988-1999 de 11 horas 57 minutos de 23 de abril de 1999).


 


            De manera reciente, esa misma Sala se manifestó respecto de un proyecto de ley que pretendía también la titulación de la franja fronteriza sur, el expediente legislativo No. 16657, denominado “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", mediante el Voto No. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014. En esta ocasión, la Sala Constitucional detalló una serie de vicios de inconstitucionalidad presentes en el proyecto, de los cuales también parece adolecer la propuesta de ley sobre la que ahora se nos consulta.


 


            En primer término, indicó la Sala que el proyecto No. 16657 no identificaba de forma concreta cuáles eran los terrenos que se estaban desafectando y permitiendo la titulación, con lo cual se ponía en riesgo el Patrimonio Natural del Estado, violentándose el artículo 50 constitucional que protege el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, los principios precautorio y de no regresión, así como una serie de convenios internacionales:


“En el caso del proyecto en consulta, considera la Sala Constitucional, que llevan razón los diputados y diputadas consultantes con respecto a su preocupación por el posible daño ambiental irreparable que la desafectación, en forma general y sin conocimiento concreto sobre cuáles inmuebles involucrará, produciría en el Patrimonio Natural del Estado la aplicación de la normativa en cuestión. Hay más que una duda razonable sobre la posibilidad de que tal afectación se produzca, debido a la falta de estudios técnicos que especifiquen, de previo, cuáles terrenos, en concreto, son los que, finalmente, saldrán del patrimonio del Estado y serán titulados a nombre de particulares. Esto, precisamente, va en contra del principio precautorio que obliga al Estado a tomar las medidas necesarias para asegurar una adecuada protección al Patrimonio Natural de la Nación. Con ello, también, se violan importantes convenios internacionales debidamente ratificados por Costa Rica, tal y como lo señalan los consultantes, entre los que cabe citar el artículo 4, inciso f), del Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales, Ley N° 7271, de 1° de febrero de 1996, y los artículos 3, 10 y 18, del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias en América Central, Ley N° 7433 de 14 de setiembre de 1994, tan solo por citar algunos ejemplos de las obligaciones que, en el ámbito internacional, pesan sobre el Estado costarricense con respecto a la aplicación amplia del principio precautorio en materia ambiental y de protección de nuestra riqueza natural. Por su parte, esta Sala ha definido el contenido del Patrimonio Natural del Estado, en los siguientes términos:


El artículo 13 de la Ley Forestal No.7575 establece que el patrimonio natural del Estado estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. En el mismo sentido, el artículo 14 de la misma Ley dispone que los terrenos forestales y bosques que constituyen ese patrimonio natural del Estado, son inembargables e inalienables; que su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y que la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible”.


  Con ello, queda claro que el Estado está obligado a tomar las medidas necesarias para asegurar la debida protección al Patrimonio Natural de la Nación (lo que es del todo acorde con lo dispuesto en el artículo 50, constitucional), el cual se ve claramente amenazado por la deficiente o casi nula protección que el proyecto de ley en consulta estipula al respecto, con violación del principio precautorio –derivado del in dubio pro natura-, principio que, además, se encuentra contemplado en el artículo 15, de la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y en el artículo 11, de la Ley de Biodiversidad, N° 7788, de 30 de abril de 1998. Pero, además, la vaguedad de la legislación en comentario implica una desprotección del Patrimonio Natural del Estado en la franja fronteriza sur, materia en la cual no debe el Estado retroceder. Permitir, aun cuando sea solo en grado de probabilidad, la inscripción de bosques y terrenos forestales a nombre de particulares constituye, por sí solo, una grave amenaza para los ecosistemas que existen en la zona fronteriza sur, con la consecuente destrucción de los hábitats naturales de flora y fauna de imposible o difícil recuperación. Esto significaría una lamentable regresión en la protección en materia medio ambiental con violación, asimismo, del contenido del artículo 50, constitucional. De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás. En este sentido, esta Sala Constitucional, en sentencia número 2006-17126 de las 15:05 horas del 28 de noviembre de 2006, expresó:


De la objetivación de la tutela ambiental: el cual, tal y como lo señaló este Tribunal en sentencia número 14293-2005, de las catorce horas cincuenta y dos horas del diecinueve de octubre del dos mil cinco, es un principio que […], como derivado de lo dispuesto en los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con actos como de las disposiciones de carácter general –tanto legales como reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", con lo cual, se condiciona la discrecionalidad de la Administración en esta materia. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, si se evidencia un criterio técnico objetivo que denote la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, es que resulta obligado desechar el proyecto, obra o actividad propuestas; y en caso de una "duda razonable" resulta obligado tomar decisiones en pro del ambiente (principio pro-natura), que puede traducirse en la adopción, tanto de medidas compensatorias como precautorias, a fin de proteger de la manera adecuada el ambiente”.


  En el caso del proyecto consultado, la total ausencia de estudios técnicos previos que determinen las consecuencias que sobre el Patrimonio Natural del Estado podría tener la desafectación de la franja fronteriza sur que se pretende, constituye una clara amenaza al medio ambiente, ya que con ello se podría estar permitiendo la tala indiscriminada de bosques y la desaparición de especies de flora y fauna, sin que exista ningún dato objetivo que lo confirme o la descarte. Ello constituye una duda razonable en relación con la conveniente tutela medio ambiental del proyecto en cuestión, lo cual, en aplicación del principio in dubio pro natura y de su derivado principio precautorio, deja ver que el artículo 1, no obstante lo dispuesto en el numeral 20, inciso c) -ahora 18, inciso c), según la redacción final del proyecto-, no contiene una protección adecuada al patrimonio natural existente en la franja fronteriza sur, debido a la falta de estudios objetivos sobre el concreto y real efecto que la Desafectación que se pretende tendrá sobre el Patrimonio Natural del Estado y, por el contrario, implica un retroceso en materia de protección ambiental, con violación de lo dispuesto en el artículo 50, de la Constitución Política. En fin, el Proyecto de Ley en consulta, al permitir la titulación de terrenos que desde el siglo XIX tienen un carácter demanial y forman parte del Patrimonio Natural del Estado, podría estar eliminando, o al menos reduciendo, los límites de áreas de gran riqueza ecológica; y, al no contarse con estudios técnicos que sustenten tal acción, esa propuesta legislativa es inconstitucional, por atentar contra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado del artículo 50, de nuestra Carta Política (ver en sentido similar la sentencia número 7294-98 de 16:15 horas del 13 de octubre de 1998).  Debe tenerse en cuenta que en materia medio ambiental, la realización de los estudios técnicos previos que justifiquen la medida de desafectación de bienes demaniales, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente. Además, al no contarse con estudios objetivos y previos sobre los efectos que la desafectación en cuestión tendría con respecto a los intereses públicos y al Patrimonio Natural del Estado, no se da una adecuada relación entre los medios utilizados por la propuesta de ley y los fines que se pretenden alcanzar con la medida, ni se sabe con objetividad si la medida es pertinente o no, lo cual resulta también contrario a los Principios Constitucionales de objetivación, razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Al respecto, cabe indicar que, contrario a lo que los consultantes plantean, la falta de estudios técnicos previos de los que adolece el proyecto de ley en cuestión, no es un problema de fondo, sino que constituye un vicio de carácter esencial del procedimiento legislativo, tal y como esta Sala lo ha establecido reiteradamente en su jurisprudencia. Así, en una de las más recientes sentencias sobre el tema, esta Sala afirmó:


El proyecto de ley en discusión carece de estudios técnicos que acrediten no sólo la situación fáctica, sino también la  viabilidad técnica, así como la razonabilidad y proporcionalidad como parámetros de constitucionalidad, principios que debe observar toda norma jurídica, principalmente cuando se trata de afectar recursos públicos como sucede en el caso concreto.


Lo anterior permite a este Tribunal coincidir con la posición de los  diputados y diputadas consultantes en el sentido que no existe en el expediente legislativo un estudio técnico que analice y determine la posibilidad de reducir la protección ambiental en aplicación del principio de objetivación de la tutela ambiental, a pesar  que existen tanto instituciones como expertos en la temática ambiental que podrían haber elaborado el estudio técnico que se echa de menos en el proyecto de ley. 


En virtud de lo expuesto, procede evacuar la consulta señalando la existencia de vicios esenciales de inconstitucionalidad  en el trámite del proyecto, en los términos del artículo 101 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.” (Sentencia número 2013-010158).


Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo, del artículo 101, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, el criterio de esta Sala, con respecto al vicio esencial de forma que contiene el proyecto de ley consultado, por carecer de los estudios técnicos necesarios previos a su aprobación, es vinculante y afecta a todo el proyecto como tal.”


Como se ve, si bien el proyecto No. 16657 contenía una norma que indicaba que no eran titulables aquellos terrenos incluidos dentro de la franja fronteriza sur que “se localicen fuera de las áreas que correspondan a zona marítimo terrestre, las que se encuentren afectas a un régimen de protección especial conforme a la legislación vigente sobre áreas protegidas, los bosques y terrenos forestales, patrimonio natural del Estado”; la Sala Constitucional igual consideró que la falta de estudios técnicos que permitieran determinar específicamente que áreas se iban a ver afectadas por la reforma legislativa, tornaba inconstitucional la iniciativa de ley.


 


En el caso del expediente No. 16347 la redacción es aún más indeterminada, ya que solo indica que no serían susceptibles de titulación “los terrenos afectos a un régimen de protección conforme a la legislación ambiental vigente”; sin aclararse a cuál régimen se refiere ni cuál sería la legislación ambiental aplicable. Lo anterior, unido a la ausencia de criterios técnicos que delimiten en forma clara las áreas excluidas de la desafectación, también parecen teñir de inconstitucional la eventual reforma legislativa.


 


Por otro lado, la resolución No. 18836-2014 es enfática en señalar que proyectos de ley para titular áreas fronterizas sin estudios técnicos que le den sustento podrían resultar irracionales y desproporcionados, y atentar contra los principios de seguridad jurídica y soberanía:


 


  “No es casualidad que el ordenamiento jurídico costarricense haya preservado la titularidad pública estatal de las zonas internas limítrofes de las fronteras, tanto del norte como del sur del país, bajo un régimen especial, dado que, por su especial naturaleza, representan zonas estratégicas para la defensa de la soberanía y para la seguridad de la Nación; así como para el establecimiento de controles en materias de claro interés público como la salud, aduanas, migración, salida e ingreso de mercancías, entre otros. De manera tal, que la desafectación indiscriminada y en forma general que contiene el consultado Proyecto de Ley, sin contar, de previo, con un estudio técnico que establezca en concreto cuáles son los inmuebles que se van a desafectar, a fin de valorar, entre otros, si ello pone o no en peligro la seguridad de la Nación o si impide un efectivo ejercicio de la soberanía, o un adecuado control migratorio o aduanero, etcétera, resulta irracional y desproporcionado, lo que resulta contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía. Esta Sala, al examinar la constitucionalidad del artículo 8, de la Ley Nº 7599, denominada "Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales" del 29 de abril de 1996, por sentencia número 02988-99 de las 11:57 horas del 23 de abril de 1999, dijo: (…)


  Lo dicho en aquella ocasión, es aplicable en este caso, ya que, al no existir los estudios técnicos que justifiquen la medida en cuestión y establezcan, en forma clara y de previo, cuáles terrenos van a ser afectados en concreto con la desafectación que se pretende, sino que, además, de conformidad con el numeral 2, del proyecto, serán, posteriormente, las municipalidades de la zona las que determinarán cuáles terrenos van a ser afectados, la normativa resulta irracional y desproporcionada, pues la medida no resulta idónea ni proporcional al que se busca, al no existir seguridad jurídica sobre cuáles terrenos serán o no, específicamente, desafectados del dominio público. También, los artículos resultan irracionales, ya que la desafectación que se pretende lo es en abstracto, no sobre bienes inmuebles en concreto, como corresponde de conformidad con el Derecho de la Constitución.  Ello también implica, además, un peligro para la soberanía y la seguridad de la Nación, ya que terrenos estratégicos para el Estado podrían quedar en manos privadas, con detrimento para la seguridad nacional y para ejercer una adecuada y oportuna defensa del territorio frente al tráfico de drogas, contrabando y problemas migratorios, entre otros. No es razonable que se ponga en riesgo la seguridad nacional y se atente contra la soberanía del Estado con el fin de dotar de título a personas particulares que han venido ocupando bienes públicos sobre los cuales no pueden ejercer ningún acto de posesión, ni adquirir sobre ellos ningún derecho, ya que por tratarse de bienes públicos o demaniales son imprescriptibles e inalienables. Si el legislador se ve en la necesidad de dar solución a un problema social como el que está a la base del Proyecto de Ley consultado, ello lo debe hacer con absoluto respeto del Derecho de la Constitución y de los compromisos que ha adquirido el Estado al suscribir pactos internacionales sobre la protección y tutela especial del Patrimonio Natural del Estado. No es procedente que, el legislador, para dar solución a los problemas sociales que afectan a determinados grupos sociales, vulnere los principios que informan nuestro sistema jurídico constitucional. Es irracional pretender desafectar la franja fronteriza sur en forma general, sin contar con el estudio previo en el que se establezca, en forma clara y fehaciente, cuáles inmuebles son los que, en definitiva, se van a desafectar, pues solo de esta forma se podría proteger de forma eficiente el Patrimonio Natural del Estado -conforme se analizó en el apartado a), de este considerando- y establecer si, efectivamente, ese medio es adecuado al fin que se pretende. Por otra parte, el Proyecto de Ley consultado, al no contar con ese estudio técnico, podría permitir que algunos de los terrenos desafectados por esa ley resulten, luego, de interés público o estratégicos para la defensa nacional y el efectivo ejercicio de la soberanía, con lo cual tendría el Estado que proceder a su expropiación para recuperar un bien que, en forma gratuita, desafectó del uso público. Esto resulta contrario a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales. Es irracional, no contar con un estudio que determine, previamente, cuáles terrenos serán afectados por la medida, así como el hecho de que el Estado se desprenda, gratuitamente, de unos terrenos públicos que luego, por necesidades estratégicas, de seguridad o de interés público, tenga que adquirir nuevamente, pero de forma onerosa. De modo que, a juicio de esta Sala Constitucional, el artículo 1, del Proyecto de Ley consultado, es inconstitucional, por ser contrario a los Principios Constitucionales de Seguridad y Soberanía, ya que la desafectación que se pretende constituye un peligro para la soberanía y la defensa de la Nación.”


            El expediente ahora en consulta ni siquiera prevé la posibilidad de que el Estado reserve para sí los inmuebles necesarios para poder atender necesidades propias de seguridad, migración, medidas fitosanitarias o fiscales, etc.; sino que únicamente se establece la posibilidad de que la Administración Pública pueda ingresar a los inmuebles titulados, previa resolución razonada y comunicación al propietario o encargado; con lo que, en nuestro criterio, se atentaría aún más contra los principios de seguridad y soberanía que el mismo expediente No. 16657 declarado inconstitucional, que por lo menos preveía la interdicción de titular “espacios necesarios para la ubicación de instalaciones aduaneras, control migratorio, servicios públicos, seguridad pública, control fitosanitario, y cualquier otra disposición especial que imponga una afectación de dominio público”, a delimitar por futuros planes reguladores.


 


            Otro vicio contrario a la Carta Magna detectado por la Sala Constitucional dentro del texto del proyecto de ley No. 16657, tiene que ver con el reconocimiento de derechos de posesión a ocupantes ilegítimos de la franja fronteriza:


“Cabe recalcar, que los bienes demaniales son inalienables e imprescriptibles y que la ocupación de ellos no puede generar derecho alguno a favor de quien lo ocupa, sin importar el tiempo durante el cual se ha prolongado tal ocupación. Al respecto, la Sala Constitucional ha dicho (sentencia número 02988-99 de las 11:57 del 23 de abril de 1999):


Nuestra legislación crea un sistema en que la afectación se torna en el elemento primordial para la inclusión de un bien al dominio público, por lo tanto será de dominio público todo bien destinado por ley, o por un acto administrativo cuando ésta lo autorice. Cuando un bien es integrado al régimen de dominio público, adquiere una serie de características esenciales como la inalienabilidad, la imprescriptibilidad y la inembargabilidad. De estas condiciones es que estos bienes no son expropiables, por cuanto ésta implicaría la enajenación y son inalienables. Asimismo, la usucapión tampoco es un medio para adquirirlos, las cosas inalienables por estar fuera del comercio de los hombres, no son sujetos de posesión por particulares, y por tanto, son imprescriptibles en tanto conserven tal carácter o el destino de utilidad pública a que están  afectadas. "El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia  naturaleza y vocación. En consecuencia estos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, sentencia No. 2306-91 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 6 de noviembre de 1991)”.


La demanialidad de las zonas limítrofes, ha obedecido históricamente a razones fundamentales de la soberanía del Estado costarricense, dada la importancia de reservarlas como zonas estratégicas para la seguridad de la Nación, así como de amortiguamiento de reservas indígenas y de áreas protegidas localizadas dentro de ellas.  De conformidad con el artículo 7º, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización las franjas fronterizas, en un ancho de dos kilómetros, se encuentran protegidas bajo un régimen de dominio público en el que nadie puede alegar válidamente derecho de posesión  alguno sobre ellas útil para adquirir terrenos en ellas por vía de titulación. Este régimen es tutelado desde el siglo anterior, primero en el Código Fiscal, N° 8, de 31 de octubre de 1885, artículo 510, reformado por Leyes N° 11 de 22 de octubre de 1926 y 149 de 16 de agosto de 1929, incisos 4 y 5, con una extensión de cinco kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Panamá y ocho con Nicaragua; luego, por la Ley de Terrenos Baldíos, N° 13, de 10 de enero de 1939, artículo 10, que establecía dos kilómetros para ambas líneas fronterizas. Debe tenerse en consideración, que la declaratoria de inalienabilidad de las franjas fronterizas no perjudica el acceso de particulares al recurso tierra, ya que el Instituto de Desarrollo Rural, como ente administrador, está facultado para otorgar concesiones en la franja limítrofe del sur, a la que se refiere el proyecto de ley consultado, como ente rector de la política agraria nacional. De cualquier manera, el Proyecto de Ley parte de una falsa premisa, y es la de conferirle a particulares una posesión legítima sobre la franja limítrofe estatal que nunca han tenido. El artículo 23, del consultado Proyecto de Ley, establece que la Ley de Informaciones Posesorias, N° 139, de 14 de julio de 1941 y sus reformas, es de aplicación supletoria. Sin embargo, esa ley exige como principal requisito para acceder a la titulación, que la persona haya poseído el inmueble en las condiciones que señala el artículo 856, del Código Civil, es decir, con más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueño. Pero este tipo de posesión, jamás pudo darse sobre las franjas fronterizas, ya que, al tratarse de bienes de dominio público, este género de posesión les estaba vedado a los particulares. Así, por ejemplo, el artículo 14, de la Ley Forestal, N° 7575, de 13 de febrero de 1996, establece:


"Los terrenos forestales y bosque que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro mediante información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley".


Por su parte, el artículo 7, de la Ley de Tierras y Colonización, N° 2825, de 14 de octubre de 1961, dispone:


"Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:


(...)


f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá...".


Con base en esta normativa, sólo sería válido considerar, como posibles de titulación, aquellos terrenos que, aunque incluidos dentro de una demarcatoria de bienes de dominio público, ya eran objeto de posesión particular, en los términos del artículo 856, del Código Civil, con diez años de anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del área demanial en concreto, lo que en el caso de nuestras zonas fronterizas, resulta bastante difícil por la antigüedad de la declaratoria de demanialidad de esas franjas. Este principio fue recogido en el artículo 7, párrafo primero, de la Ley de Informaciones Posesoria, que a la letra estatuye:


"Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de una área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre".


También, esta Sala Constitucional, ha avalado este principio para cómputo del período de posesión dentro de áreas demaniales, en los siguientes términos:


"... porque dada la naturaleza del bien que se pretende titular (cosa pública), el plazo de posesión apta para la usucapión debe transcurrir antes de que se produzca la afectación del bien al dominio público. Es decir la declaratoria de área silvestre protegida evita que cuente la posesión posterior a la afectación, e impide concretar los requisitos de la usucapión si a ese momento no se ha adquirido el derecho, o sea, no han transcurrido los diez años de posesión apta para usucapir con las condiciones que establece la ley. Lo anterior es únicamente el resultado natural de aplicar los conceptos sobre el objeto de la posesión y su condición de ejercicio en calidad de titular, necesarios para la posesión ad usucapionem. Recuérdese que los bienes afectados al dominio público, tengan las especificaciones que tengan, no son susceptibles de adquisición por usucapión, si antes de producirse la afectación no se dieron las condiciones necesarias para la adquisición del derecho". (Voto N° 4587-97 de 15:45 horas del 5 de agosto de 1997).


Es inaceptable, que por vía de ley, se establezca una ficción jurídica por la que una mera detentación ilegal de un bien público, se convierta en una posesión apta para usucapir positivamente en áreas demaniales del Estado. La jurisprudencia de este Tribunal Constitucional es clara en ese sentido:


"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público.  Son llamados bienes demaniales, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están fuera del comercio de los hombres. (...) Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad...". (Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).


La propuesta legal venida en consulta, implicaría una entrega gratuita a los usurpadores del dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley de Informaciones Posesorias. No parece lógico, que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal, es decir, los no arrendatarios ni permisionarios, sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos. No es este el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución. Es un contrasentido permitir la titulación de inmuebles a quienes nunca han tenido la posibilidad de ejercer actos posesorios a título de dueño sobre inmuebles de carácter demanial, como lo son nuestras franjas fronterizas. Es más, el Proyecto de Ley es jurídicamente inviable, ya que el objetivo buscado no sería alcanzable sino hasta diez años después de haberse desafectado los sectores fronterizos, que sería cuando las personas habrían poseído efectivamente en los términos de nuestro Código Civil y la Ley de Informaciones Posesorias (ver en este mismo sentido la Opinión Jurídica N° 139-J del 27/09/2001 de la Procuraduría General de la República).


            El proyecto de ley que ahora nos ocupa parece incurrir en el mismo yerro de inconstitucionalidad que el No. 16657 cuando habla de “poseedores legítimos” en el artículo 2°, y que el Instituto de Desarrollo Agrario les entregará títulos conforme al procedimiento establecido en la Ley de Informaciones Posesorias, es decir, exigiéndoles una posesión conforme al artículo 856 del Código Civil, la que, como lo puntualizó la Sala Constitucional, no es aplicable a ocupantes de las franjas fronterizas.


 


            Finalmente, dicha Sala dictaminó que el proyecto No. 16657 era inconstitucional por desproteger también las reservas indígenas, las que también son inalienables y pertenecientes a las respectivas comunidades indígenas:


 


“Por último, y siempre en relación con el artículo 1, del proyecto de ley en consulta, procede hacer también algunas consideraciones en torno a la afectación de zonas indígenas. Es conocido que nuestra franja fronteriza sur alberga parte de varias reservas indígenas. Dicha zona limítrofe coincide, en parte, con la demarcatoria establecida para las reservas indígenas Bribrí de Talamanca, creada por Decreto Ejecutivo Nº 5904 de 11 de marzo de 1976, reconocida por la Ley Indígena, N° 6172, de 29 de noviembre de 1977, y cuyos límites actuales están definidos en el Decreto Nº 13572-G del 30 de abril de 1982; Guaymí de Conteburica, declarada por Ley Indígena N° 6172; Guaymí Altos de San Antonio, regulada por Decreto N° 29451; y Abrojo Monrezuma, Decreto N° 8514-G, y cuya delimitación actual está definida por el Decreto N° 12115-G de 9 de diciembre de 1980. Además, nuestro país ha suscrito diversos tratados internacionales para protección de las poblaciones indígenas, de entre los cuales, dada su importancia, destaca el Convenio N° 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). En este Convenio, hay abundantes normas que persiguen tutelar los territorios sobre los cuales se asientan poblaciones indígenas, con el fin de resguardar su propia existencia, identidad y tradiciones de amenazas ajenas a su cultura (artículos 4, 7, 13, 14, 17 y 18, entre otros). Por ello, si una ley permitiera la titulación de tierras a privados dentro de la actual demarcatoria de reservas indígenas, y con ello una disminución en su territorio, se estaría ante un incumplimiento grave de los compromisos internacionales que ha asumido nuestro país en esta materia y, por ende, ante una inconstitucionalidad de la normativa por violación al artículo 7, párrafo primero, de la Constitución Política. Asimismo, debido al contenido de las normas del Convenio de cita, si se tramita este Proyecto de Ley sin la participación del sector indígena y sin que existan estudios técnicos que justifiquen la desafectación del régimen de dominio comunitario que caracteriza a esta propiedad, para permitir uno de propiedad privada común, la ley resultante sería inconstitucional. En este caso, dado que la desafectación de la franja fronteriza que se pretende se hace en forma genérica y sin contar con un estudio previo que justifique la medida y que determine cuáles terrenos, en concreto, se van a ver afectados -y si, con esto, se afectan o no las poblaciones indígenas del lugar- el proyecto de ley resulta inconstitucional por violación a los principios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales, según ya se ha establecido en esta resolución.”


 


            El proyecto de ley No. 16347 no tiene la más mínima mención al tema de las reservas indígenas, con lo cual estaría abriendo la posibilidad de que se titulen dichas áreas inalienables, y con ello, desprotegiendo gravemente la condición de las comunidades indígenas de nuestro país presentes en la franja fronteriza, violentándose el artículo 7°, párrafo primero, de la Constitución Política, en los términos expuestos por la Sala Constitucional en su sentencia No. 18836-2014. También es manifiesta la ausencia de estudios técnicos que justifiquen la desafectación del régimen comunitario a que se encuentran sometidas las reservas indígenas.


 


            Independientemente de las consideraciones expuestas en la resolución No. 18836-2014, considera este Órgano Asesor que la propuesta legislativa puesta en conocimiento, podría ser inconstitucional al fijar un plazo excesivamente corto (ciento veinte días) para que el Poder Ejecutivo levante y publique “un inventario que permita determinar con exactitud los terrenos de las zonas fronterizas que no resultarían susceptibles de titulación, en el tanto en que parcial o totalmente incluyen áreas o terrenos afectos a un régimen de protección especial conforme a la legislación ambiental vigente, o bien los terrenos que se encuentran ubicados en una zona de cincuenta metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá, exclusivamente en aquellas áreas en que dicha frontera está conformada por ríos” (Transitorio único).


 


            Pensar, por ejemplo, que se puedan inventariar en tan solo cuatro meses todos los terrenos forestales y de bosque incluidos en las áreas de franja fronteriza de nuestro país, resulta abiertamente irrazonable y desproporcionado; sin mencionar las demás áreas que pudieran estar involucradas.


 


            La consecuencia trágica de no hacerlo en ese plazo es la permisión de titular las áreas que no fueran inventariadas y publicadas (“el vencimiento del plazo señalado en el párrafo anterior permitirá el inicio de los procesos de titulación respecto de todos aquellos predios que no hayan sido públicamente excluidos”), dándose con ello una posible violación al artículo 50 constitucional que tutela el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y a los principios precautorio y preventivo al darse la posibilidad a particulares de titular terrenos perteneciente al Patrimonio Natural del Estado.


 


Son rescatables aquí las consideraciones vertidas por la Sala Constitucional sobre el tema del silencio positivo que no opera en materia de recursos naturales (artículo 4° de la Ley Forestal), y más aún cuando se trata de bienes de dominio público, como los que aquí se encuentran comprometidos (Patrimonio Natural del Estado):


“Nótese, adicionalmente, que de haber involucrados en estos supuestos, bienes o terrenos que tienen una vocación de tutela medio ambiental, se estarían desconociendo una serie de principios ambientales, como el principio preventivo que rige la materia ambiental, según el cual, la Administración –en términos generales– está obligada a adoptar las medidas necesarias para dar cabal protección al ambiente, y evitar daños que son irreversibles y el de la inoperancia del silencio positivo en la materia ambiental, según el cual, tratándose del uso y aprovechamiento de los recursos naturales, así como los bienes de dominio público, no opera el principio del silencio positivo contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública, precisamente, en virtud del interés público ambiental, que compromete los valores fundamentales de la vida, la salud y el equilibrio ecológico de la tutela del ambiente, así como de la conceptualización de la tutela ambiental como un verdadero  derecho ambiental (ver sentencia No. 2007-02063 de las 14:40 hrs. de 14 de febrero de 2007).  En conclusión, se evacua la consulta en el sentido que el inciso e) del artículo 85 es inconstitucional por pretender resolver en sede administrativa y de manera definitiva diferendos sobre bienes titulables, siendo que, incluso, pueden existir bienes de dominio público de por medio, renunciando de antemano a su tutela o a su reivindicación. (Resolución No. 1963-2012 de las 13 horas 50 minutos de 15 de febrero de 2012).


Sin perjuicio de las falencias de constitucionalidad aquí expuestas, el proyecto de ley en consulta también tiene otros problemas de fondo que deben ser valorados por los señores Diputados.


 


El título del proyecto de ley no se ajusta a la realidad jurídica que busca regular, primero porque, como bien lo indicó la Sala Constitucional en las sentencias recién transcritas, los ocupantes de las zonas fronterizas, en tesis de principio, carecen de “legítimos derechos” sobre los territorios que ocupan, y segundo, porque la ley no sería de aplicación en las “zonas fronterizas”, solo en la sur, porque en la norte, al constituir un Refugio Nacional de Vida Silvestre, según Decreto No. 23248 de 20 de abril de 1994, estaría fuera de cualquier posibilidad de ser titulado, por constituir Patrimonio Natural del Estado (queda a salvo lo dispuesto en las Leyes Nos. 7774 de 21 de mayo de 1998 y 8803 de 16 de abril de 2010).


 


Llama la atención, además, que la propuesta legislativa de comentario fije que es el Instituto de Desarrollo Agrario (Instituto de Desarrollo Rural, hoy en día) quien otorgue los títulos de propiedad a los supuestos “poseedores legítimos” dentro de las franjas fronterizas (artículo 4°), toda vez que dicha entidad no es la dueña de los terrenos, sino que estos pertenecen al Estado.


 


Salvo casos muy puntuales en que sí figura como propietario de tierras (ver dictamen No. C-223-2015 de 19 de agosto de 2015), el Instituto de Desarrollo Rural solo actúa como administrador de la franja fronteriza sur (en la norte quien administra casi en su totalidad es el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, por tratarse de un refugio nacional de vida silvestre), condición que le faculta a otorgar concesiones (mal denominados “contratos de arrendamiento”), no así para titular:


 


“En cuanto a la administración de la franja fronteriza sur, la propia SALA CONSTITUCIONAL, en la resolución 18836/2014, posterior al citado voto, al conocer las consultas facultativas acumuladas de constitucionalidad  respecto del Proyecto de Ley “Desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá", expediente legislativo número 16657, con claridad indicó que el Inder administra esa franja y puede dar concesiones:


 


“Debe tenerse en consideración, que la declaratoria de inalienabilidad de las franjas fronterizas no perjudica el acceso de particulares al recurso tierra, ya que el Instituto de Desarrollo Rural, como ente administrador, está facultado para otorgar concesiones en la franja limítrofe del sur (…)”.


 


Y en el voto 12783/2010, la SALA CONSTITUCIONAL apercibió al IDA, en la persona de su Presidente Ejecutivo, como ente administrador de la franja fronteriza sur, a adoptar, dentro de un plazo máximo de seis meses, “medidas concretas, efectivas y contundentes para dar una solución definitiva a los problemas” que ahí se han presentado, objeto de la resolución, bajo el apercibimiento que de no acatar la orden, se incurriría en el delito de desobediencia, sancionado con pena de “prisión de tres meses a dos años, o de veinte a sesenta días multa”:


 


VIII.- Responsabilidad del Instituto de Desarrollo Agrario.  (…) de conformidad con el inciso f) del artículo 7 de la Ley de Tierras y Colonización #2825, corresponde al Instituto de Desarrollo Agrario la administración de los terrenos comprendidos en una zona de dos mil metros de ancho, a lo largo de las fronteras (…) En ese sentido y en atención al caso concreto, si el Instituto de Desarrollo Agrario es el ente encargado de la administración de los dos mil metros de ancho que comprende la zona fronteriza con Panamá, entre los cuales está la población de Paso Canoas y como parte del ejercicio de esa administración, ha otorgado una gran cantidad de esos terrenos de dominio público en arrendamiento, es también lo cierto que al ostentar el derecho-deber como ente del Estado encargado de la tutela o protección de ese dominio público, tiene una gran responsabilidad en la problemática que se ha denunciado en este amparo pues no está ejerciendo a cabalidad ese derecho-deber y por el contrario, durante muchos años, ha estado permitiendo que en la zona que debe administrar, se presenten conductas irregulares y permisivas que están atentando tanto contra los bienes demaniales como en forma agravada contra el derecho a la salud, al ambiente, a la seguridad y al desarrollo humano sostenible. (…) No obstante lo anterior, el Instituto de Desarrollo Agrario, al no ejercer un control efectivo sobre los bienes demaniales que tiene bajo su administración en la zona fronteriza de Paso Canoas, ha propiciado el deterioro de los bienes bajo su administración con conductas como la invasión de terrenos o el establecimiento de chinamos sin ningún control ni cumplimiento de requisitos, todo lo cual ha incidido negativamente en el derecho a la salud, calidad de vida y seguridad de la población que habita o transita en la zona de Paso Canoas. Por tal razón, el amparo también debe ser estimado respecto del Instituto de Desarrollo Agrario, ordenándose a su Presidente Ejecutivo que adopte medidas, de manera inmediata, para ejercer un control y tutela efectivos sobre bienes de dominio público de la zona fronteriza a fin de que éstos sean utilizados con respeto a los derechos a la salud, calidad de vida y seguridad de la población que ahí reside o transita, para lo cual, dentro del plazo máximo de seis meses contado a partir de la notificación de esta sentencia, deberá dictar actos concretos a fin de evitar invasiones indebidas de zonas públicas, recuperar terrenos y zonas públicas que estén siendo ocupadas ilegalmente, ejercer un control adecuado sobre los bienes que debe administrar y evitar que se continúen presentando las caóticas situaciones que han sido denunciadas en este amparo en relación con los bienes públicos que debe administrar en la zona fronteriza de Paso Canoas” (Se agrega el destacado).


 


 Acerca de la recuperación posesoria de oficio por ese Instituto contra los ocupantes ilícitos de la franja fronteriza sur, véanse de la SALA CONSTITUCIONAL los votos 12638/2003, 4433/2006, 18576/2009, 18597/2009, 18658/2009 y 12783/2010.


 


En muchas resoluciones posteriores a la reforma del artículo 50 constitucional, de 1994, la SALA CONSTITUCIONAL ha reiterado que corresponde al Instituto de Desarrollo Agrario, hoy Inder, la administración de la franja fronteriza sur, de dos mil metros de ancho, algunas veces invocando el artículo 7, inciso f, de la Ley 2825. (Votos 11279/2003, 4433/2006, 10900/2006, 9554/2007,  11352/2008 y 18658/2009. Por lo que, dentro de sus potestades, está la de otorgar “arrendamientos” sobre esos terrenos (SALA CONSTITUCIONAL, votos 1653/1997, 12638/2003, 10900/2006, 11352/2008 y 18576/2009). (…)


 


La franja fronteriza no requiere del traspaso al Inder para su administración. Opera por ministerio de ley. El Instituto no puede disponer de la propiedad de los terrenos de dominio público en la misma, por ser un bien del demanio que conserva el Estado, sujeto –se dijo- a los principios de publicidad legal e inmatriculación.”  (Dictamen No. C-223-2015 de 19 de agosto de 2015).


 


También resulta poco entendible que el proyecto, en su artículo cuarto, establezca que los terrenos se titularán conforme al procedimiento señalado en la Ley de Informaciones Posesorias, siendo que éste es un trámite de jurisdicción voluntaria que se ventila ante autoridades judiciales, y no ante el Instituto de Desarrollo Rural.


 


El artículo 6° del proyecto se aparta, sin razón alguna aparente, de lo que es el régimen normal de reservas a que se encuentran sometidos los inmuebles inscritos a través de la Ley de Informaciones Posesorias. Mientras que por esta última no se establece una única entidad competente para hacer efectiva las reservas (de caminos, acueductos, etc.), ni fija un plazo para hacerla efectiva, se aplican para todos los casos de propiedades inscritas y el porcentaje de reserva es de un doce por ciento (Ley General de Caminos Públicos, artículo sétimo); el proyecto legislativo estipula que solo las municipalidades estarán facultadas para reservar el derecho de uso por un plazo máximo de diez años, con un porcentaje del cinco por ciento del terreno titulado y siempre que el inmueble no sea menor a diez mil metros cuadrados.


 


En este mismo sentido, es extraño que el artículo sétimo remita al propietario de un terreno titulado en la zona fronteriza que desee oponerse a la aplicación de alguna de las reservas contenidas en el artículo sexto a acudir a los procedimientos previstos en la Ley de Informaciones Posesorias, por cuanto esta posibilidad (la incidental) está pensada para terceros frente al titulante, y no de éste frente a una municipalidad. Surge también la duda de si esta articulación procesal debe hacerse en un trámite administrativo ante el Instituto de Desarrollo Rural o ante una autoridad judicial.


 


Finalmente, pero no menos importante, es que el proyecto no hace referencia alguna a la zona marítimo terrestre, lo que deja abierta la posibilidad de que se interprete que es posible su titulación en aquellos casos en que esa franja demanial traslape con la fronteriza; lo que, por supuesto, además de ser inconveniente al interés público, tornaría inconstitucional el proyecto:


 


VII.- Sobre cómo la Ley impugnada resulta contraria al Derecho de la Constitución Política.- Por las razones que se expondrán a continuación, esta Sala concluye que las disposiciones de la ley impugnada mencionadas en el considerando anterior –con excepción de la segunda- resultan flagrantemente contrarias al Derecho de nuestra Constitución Política. A) Violación al principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre, conforme a este principio, derivado de la relación entre los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 e la Constitución Política, la zona marítimo terrestre –en especial la parte denominada zona pública- no puede ser desafectada del dominio público, con fundamento en varias razones. En primer lugar, porque dicha zona ya fue integrada y forma parte del patrimonio natural del Estado. En segundo lugar, porque el uso de dicha zona –en especial las playas marítimas- es común y están destinadas al uso gratuito de todos los habitantes, indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados. En tercer lugar, porque la técnica demanial es el medio más eficaz para la protección de los bienes marítimo-terrestres y para que el Estado cumpla con su deber de garantizar, defender y preservar un ambiente sano y ecológicamente equilibrado a todos los habitantes del país. En cuanto a este último aspecto, ciertamente el uso privado de las playas marítimas pone en peligro el derecho al ambiente ya que esas zonas del demanio público podrían ser objeto de construcciones y otras intromisiones que pondrían en peligro los bienes costeros y todo su ecosistema. (…)Ya para 1977 con la entrada en vigencia de la Ley de la zona marítimo terrestre y en el nuevo marco constitucional, la zona marítimo terrestre adquirió el estatus y la protección constitucional y legal del demanio público, sin que fuera posible dar marcha atrás a dicha protección por las razones expresadas supra. Por otro lado, además de violentarse los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política, también se estaría frente a un trato diferenciado odioso en violación del artículo 33 Constitucional al permitir –en detrimento del dominio público- a los pobladores de las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo poder apropiarse de parte de la zona pública, cuando en el resto del país tal posibilidad está absolutamente vedada. En conclusión, este Tribunal Constitucional coincide con los alegatos de los accionantes y de la Procuraduría General de la República, considerando que la Ley No. 8464 "Declaratoria de ciudad para las comunidades de Cahuita y Puerto Viejo del cantón de Talamanca, provincia de Limón", del 25 de octubre del 2005, es inconstitucional por violentar el principio de intangibilidad de la zona marítimo terrestre y con ello de los artículos 6, 50 y 121 inciso 14 de la Constitución Política ya que posibilitan la posesión privada y la usucapión; además de violentar el artículo 33 constitucional al crear un trato privilegiado para cierta parte de la población.” (Resolución No. 3113-2009 de las 14 horas 59 minutos del 25 de febrero de 2009).


 


            Conviene tener presente que el Voto de cita No. 18836-2014 de las 16 horas 20 minutos de 18 de noviembre de 2014 de la Sala Constitucional señala que “no es este (la titulación de terrenos en la franja fronteriza) el medio constitucionalmente viable para dar una salida legal a la situación irregular de campesinos ocupantes de áreas demaniales del Estado, de modo que deberá, el legislador, implementar otras figuras jurídicas que no resulten contrarias al Derecho de la Constitución”; por lo que sigue siendo atendible lo que hemos recomendado en otras ocasiones en que se nos ha consultado sobre proyectos de ley similares, de establecer en estas áreas demaniales por vía de ley un régimen de concesiones para regularizar de forma adecuada la tenencia de la tierra en ellas sin que los terrenos salgan del patrimonio estatal (ver, entre otras, las opiniones jurídicas Nos. OJ-139-2001 de 27 de setiembre de 2001 y OJ-027-2005 de 17 de febrero de 2005), tal y como lo hacía, por ejemplo, el expediente legislativo No. 17.956 denominado “Ley de concesión de la zona fronteriza con la República de Panamá”, de conocimiento de esa misma Comisión legislativa.


 


CONCLUSIÓN


 


Considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 16.347 presenta eventuales problemas de constitucionalidad y de fondo; constituyendo su aprobación o no un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.


 


 


                                                                       De usted, atentamente,


 


 


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


Procurador Agrario


 


VBC/hga