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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 296
 
  Dictamen : 296 del 03/11/2015   

C-296-2015


3 de noviembre del 2015


 


 


Master


María Lorena Alpízar Marín


Gerente


Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo


S. O.


 


Estimada señora:


 


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República tengo el gusto de dar respuesta al oficio n.° C-GG-199-2013, del 20 de mayo del 2013, suscrito por la Licda. María del Carmen Redondo Solís, en ese entonces Gerente General del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), en virtud del cual se requirió el criterio de este Órgano Consultivo, técnico-jurídico, sobre la normativa aplicable al Sistema de Ahorro y Préstamo de dicho Instituto, en lo que respecta a la libertad del deudor para la escogencia de la entidad con la que suscribirá las pólizas que se deben aplicar para garantizar los créditos hipotecarios.


 


Al efecto, se nos adjunta el criterio rendido por el Lic. Lucas Raúl Ulloa Hidalgo, Asesor Legal de la Gerencia del INVU quien, mediante oficio n.° AL-GG-160-2013, del 4 de abril del 2013, en resumen concluyó que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5, inciso j) de la Ley Orgánica del INVU, n.° 1788 del 24 de agosto de 1954, el Sistema de financiación de vivienda debe contar “(…) con garantía de pólizas del Instituto Nacional de Seguros, la Sociedad de Seguros de Vida del Magisterio Nacional o Caja Costarricense de Seguro Social (…).”


 


Agrega que la Ley Orgánica del INVU es una ley de carácter especial y, por lo tanto, se aplica por encima de las normas de carácter general como la Ley de Defensa de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor y la Ley Reguladora del Mercado de Valores. No obstante lo  anterior, sugiere a la Gerencia consultar el asunto a la Procuraduría General de la República.


 


El anterior planteamiento consultivo, nos obliga a analizar, aunque sea brevemente, la apertura del mercado de seguros en el país y la libertad de elección del consumidor entre las entidades aseguradoras, para luego determinar, si la normativa aplicable al INVU en materia de seguros ha sido tácitamente reformada por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, a los efectos de permitir que los créditos hipotecarios que conceda dicha entidad puedan ser garantizados con pólizas emitidas por entidades aseguradoras distintas al Instituto Nacional de Seguros.


 


 


I-                  SOBRE LA APERTURA DEL MERCADO DE SEGUROS Y LA LIBERTAD DE ELECCIÓN DEL CONSUMIDOR ENTRE LAS ENTIDADES ASEGURADORAS.-


 


La Ley Reguladora del Mercado de Seguros, n.° 8653 del 22 de julio del 2008, tiene como propósito principal la apertura del mercado de seguros, rompiendo el monopolio creado en esa materia a favor del Instituto Nacional de Seguros (INS), mediante Ley n.° 12 del 30 de octubre de 1924. En efecto, entre otras cosas, la citada Ley tiene por objeto Crear condiciones para el desarrollo del mercado asegurador y la competencia efectiva de las entidades participantes.” (Artículo 1, inciso c).


 


Refiriéndose a la apertura del mercado de seguros, la Procuraduría General de la República, en lo que interesa, ha indicado:


 


“1-. Un mercado abierto


  El objetivo de la Ley se expresa claramente desde su primer artículo, que define sus fines: se trata de permitir el desarrollo de un mercado de seguros pero no de cualquier mercado; este debe ser un mercado competitivo en el que se permita la competencia efectiva entre diversos entes participantes. Para lo cual se establecen las normas que permitirán la autorización y el funcionamiento de entidades aseguradoras, reaseguradoras, intermediarias de seguros o prestadoras de servicios auxiliares. Importa destacar que se trata esencialmente de entidades de naturaleza privada. En ese sentido, si la Ley abre el mercado es para que participen diversas entidades privadas y lo hagan en régimen de competencia con el Instituto Nacional de Seguros y con las empresas que este forme.


El Instituto Nacional de Seguros pierde la condición monopólica derivada de las leyes 12 y 6082 (Ley de Reaseguros), pero es uno de los objetivos de la Ley su modernización y fortalecimientopara que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica”. La participación del Instituto en el mercado se plantea no en términos de monopolio o exclusividad, sino en relación con un mercado competitivo, integrado por empresas privadas. Por demás, el Estado sólo puede ejercer la actividad aseguradora por medio del INS y las sociedades anónimas que se establezcan entre los bancos públicos y el Instituto. No obstante lo cual, se reconoce al INS como única empresa de seguros del Estado, aquélla a la cual el Estado contratará los seguros que necesita.


La competitividad del y en el mercado es asegurada por el régimen jurídico de los seguros. La regulación a partir de la Ley establece, en principio,  un mismo régimen jurídico para los distintos participantes en la actividad aseguradora. En este orden de ideas, si bien existen algunas normas específicas para el INS, lo cierto es que estas son excepcionales y están dirigidas a modernizarlo y fortalecerlo pero no para consolidar su posición tradicional, sino para permitirle funcionar en régimen de competencia.   Pero fuera de esos supuestos de excepción, el INS se sujeta al mismo régimen jurídico que las otras aseguradoras o reaseguradoras. Por consiguiente, salvo lo indicado, el régimen de actividad y de regulación es igual a aquél bajo el cual participan los otros agentes.


       Hablamos de un mercado de seguros y reaseguros abierto, que tendrá la participación del INS y sus empresas, además de:


  -    Sociedades anónimas constituidas en el país y regidas por el Derecho Privado.


  -    Entidades aseguradoras extranjeras operando en el país, mediante sucursales.


  -    Cooperativas constituidas como tales con el objeto de realizar la actividad aseguradora con sus asociados.


Esas entidades pueden realizar actividad aseguradora y reaseguradora en el tanto cuenten con la autorización otorgada por la Superintendencia General de Seguros, según lo disponen los artículos 2 y 7 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros.” Dictamen n.° C-007-2015, del 2 de febrero del 2015. Lo subrayado no es del original.


 


            Como bien apunta la Procuraduría, a partir de la vigencia de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, se abrió el mercado en dicha materia, permitiendo la participación de diversas entidades privadas en un régimen de competencia con el Instituto Nacional de Seguros.


 


            El artículo 4 de la Ley en referencia dispone, además, que tanto el INS como el resto de entidades que participan en el mercado de seguros y reaseguros, se someten a las disposiciones de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, n.° 7472 del 20 de diciembre de 1994 y, a la vez, se especifican una serie de derechos a favor de los asegurados y beneficiarios:


 


ARTÍCULO 4.- Derechos de los asegurados.


 


Todas las personas físicas o jurídicas que participen, directa o indirectamente, en la actividad aseguradora, estarán sujetas a la legislación sobre la promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor.


Se garantiza al consumidor de seguros, el derecho a la protección de sus intereses económicos, así como el derecho a un trato equitativo y a la libertad de elección entre las aseguradoras, intermediarios de seguros y servicios auxiliares de su preferencia con adecuados estándares de calidad, así como el derecho a recibir información adecuada y veraz, antes de cualquier contratación, acerca de las empresas que darán cobertura efectiva a los distintos riesgos e intereses económicos asegurables o asegurados.


Asimismo, los asegurados deberán recibir respuesta oportuna a todo reclamo, petición o solicitud que presenten personalmente o por medio de su representante legal, ante una entidad aseguradora, agente o comercializadora de seguros, dentro de un plazo máximo de treinta días naturales, según se defina reglamentariamente.


En todo caso, cuando corresponda el pago o la indemnización, este deberá efectuarse dentro del plazo antes indicado, contado a partir de la notificación de la respuesta oportuna.  Sin embargo, cuando corresponda la prestación de un servicio o una renta periódica, este deberá brindarse de conformidad a lo establecido en el contrato respectivo y en esta Ley o, en su defecto, en un plazo prudencial acordado por las partes o fijado por la Comisión Nacional del Consumidor.


Todos los derechos enunciados en esta Ley para el consumidor, también serán reconocidos a los beneficiarios de los contratos, en los casos en los que no sean la misma persona o personas que el consumidor.


Todo lo anterior sin perjuicio de los derechos y las garantías consagrados a favor de los consumidores en la Ley N 7472, Promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor, de 20 de diciembre de 1994, sus reformas y demás disposiciones conexas.” Lo subrayado no es del original.


 


            Conforme se puede apreciar, la norma legal transcrita garantiza al consumidor de seguros, entre otros, el derecho a la protección de sus intereses económicos, el derecho a un trato equitativo, el derecho a recibir información adecuada y veraz y la libertad de elección entre las aseguradoras. Y la libertad de elección del consumidor es confirmada en el artículo 5, inciso b) de la misma Ley en comentario:


 


ARTÍCULO 5.- Intereses de los consumidores


 


En materia de protección de intereses del consumidor, adicionalmente se observarán las siguientes disposiciones:


 


a)                 (…).


 


b)                 Se reconoce su derecho a la libertad de elección entre las aseguradoras, los intermediarios de seguros y servicios auxiliares de su preferencia con adecuados estándares de calidad.” Lo subrayado no es del original.


 


            Tenemos, entonces, que la Ley Reguladora del Mercado de Seguros no solo abre el mercado de seguros a la participación de distintas empresas, sino que también confiere a los consumidores, entre otros derechos, la libertad de elegir a la entidad aseguradora de su preferencia.  Y tal libertad de elección solo cede cuando se trata del Estado y de los entes públicos estatales. En efecto, por disposición expresa del artículo 7 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, el INS es el asegurador del Estado y sus instituciones:


 


 ARTÍCULO 7.- Autorización administrativa


(…).


El Estado ejercerá la actividad aseguradora por medio del INS y las sociedades anónimas que se establezcan entre bancos públicos y el INS.  En virtud del principio de unicidad del Estado, tanto el Gobierno central como las demás instituciones del Sector Público, reconocen al INS como la única empresa de seguros del Estado.  Para ello, el Estado contratará directamente con el INS todos los seguros necesarios para la satisfacción de sus necesidades, siempre que el INS ofrezca condiciones más favorables considerando prima, deducible, cobertura y exclusiones, así como la calidad del respaldo financiero y respaldo de reaseguro”. Lo subrayado no es del original.


 


 


II-                DE LA GARANTÍA, MEDIANTE PÓLIZAS, DE LAS VIVIENDAS FINANCIADAS POR EL SISTEMA DE AHORRO Y PRESTAMO DEL INVU.-


 


            Tal y como se indicó al inicio, la consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar cuál es la normativa aplicable al Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU, en lo que respecta a la libertad del deudor para escoger la entidad con la que suscribirá las pólizas pertinentes para garantizar los créditos hipotecarios que les otorgue el citado Sistema.


 


            Al respecto tenemos que el artículo 5, inciso j) de la Ley Orgánica del INVU, n.° 1788 del 24 de agosto de 1954, en lo que interesa, dispone:


 


“Artículo 5º.- El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:


a) (…).


j) Establecer un sistema de financiación de viviendas con garantía de pólizas del Instituto Nacional de Seguros, la Sociedad de Seguros del Magisterio Nacional o la Caja Costarricense de Seguro Social, que garanticen la cancelación total de la hipoteca en caso de fallecimiento del adquirente y, como consecuencia, la posesión inmediata de la vivienda libre de gravámenes para el cónyuge o los otros deudos. Las mencionadas Instituciones podrán invertir parte de sus reservas para financiar a sus asegurados en la construcción de viviendas mediante adelantos al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo;” Lo subrayado no es del original.


 


            Conforme se puede apreciar, en el caso del Sistema de financiación de viviendas a cargo del INVU, su ley orgánica dispuso que las operaciones crediticias debían ser garantizadas con pólizas del INS, de la Sociedad de Seguros del Magisterio Nacional o de la Caja Costarricense de Seguro Social.


            No obstante, es criterio de la Procuraduría General de la República que la norma en comentario, quedó tácitamente reformada con lo dispuesto en la Ley Reguladora del Mercado de Seguros que, como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior, abrió no solo el mercado de seguros en nuestro país, sino que, además, confirió a los consumidores, entre otros derechos, la libertad de elegir a la entidad aseguradora autorizada de su preferencia. 


            Y en tal sentido se pronunció la Procuraduría al evacuar una consulta en un caso similar, concretamente con respecto de lo establecido en el artículo 47, inciso e) de la Ley General de Aduanas, n.° 7557 del 20 de octubre de 1995, referente a las formas en que los depositarios aduaneros debían rendir garantía ante el Servicio Nacional de Aduanas, entre ellas, mediante un bono de garantía emitido por una entidad bancaria o por el INS.  En lo que interesa, la Procuraduría indicó:


 


2-. La apertura del mercado obliga a aceptar los seguros emitidos por otras entidades aseguradoras.


            La Dirección General de Aduanas consulta si puede aceptar los seguros expedidos por otras aseguradoras distintas del Instituto Nacional de Seguros, siempre que la aseguradora cuente con productos de seguros debidamente autorizados para brindar cauciones.  Posibilidad que, afirma, podría considerarse  como una desaplicación de las normas de la Ley General de Aduanas, todavía vigentes, que expresamente refieren a una póliza del Instituto Nacional de Seguros. Literalidad que conduciría a aseverar que no pueden ser permitidas garantías mediante seguros de caución de otras entidades aseguradoras distintas del Instituto Nacional de Seguros.


            La Ley Reguladora del Mercado de Seguros tiene como propósito principal el permitir la apertura del mercado de seguros en el país, rompiendo el monopolio creado desde la Ley N ° 12 de octubre de 1924, Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros. Pero, además, en lo que se refiere a la regulación del seguro de caución, la Ley 40 establece que estos seguros pueden ser expedidos por las entidades autorizadas para ejercer la actividad aseguradora. (…).


Interpretar que los seguros dirigidos a garantizar el cumplimiento de las obligaciones frente al Servicio de Aduanas solo pueden ser expedidos por el Instituto Nacional de Seguros porque la Ley General de Aduanas no permite expresamente que se acepten pólizas expedidas por otras aseguradores conllevaría a establecer una exclusividad en este tipo de aseguramiento en favor del Instituto Nacional de Seguros; exclusividad que no se conforma con el estado actual del ordenamiento que establece un mercado  abierto y competitivo. Pero además desconocería un derecho fundamental de los auxiliares aduaneros, normalmente personas privadas, de elegir la aseguradora de su conveniencia. Limitación a la libertad de elección que debe ser expresamente establecida por la ley y, en particular, por una ley establecida con posterioridad a la Ley Reguladora del Mercado de Seguros.


            Se ha indicado que de admitirse otros seguros distintos del expedido por el INS podría conducirse a una desaplicación individual de la Ley General de Aduanas. No obstante, considera la Procuraduría que antes que una desaplicación de la norma legal estamos ante un problema de antinomia normativa, que hace incompatible la aplicación de las disposiciones de la Ley General de Aduanas. Esta se refiere exclusivamente a seguros expedidos por el Instituto Nacional de Seguros pero la Ley Reguladora del Mercado de Seguros y la Ley 40 parten de un mercado abierto y competitivo. Esa antinomia debe ser resuelta mediante la aplicación de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros y de la Ley N. 40, que permiten la participación en el mercado de seguros y, en particular en el de seguros de caución, de distintas entidades aseguradoras; entidades que pueden competir en el mercado y disputar el favor de los consumidores de seguros. La excepción está referida a los seguros requeridos por el Estado y sus instituciones según lo dispuesto por los artículos 7 y 47 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros. Recuérdese que la Ley Reguladora del Mercado de Seguros y la reforma operada a la Ley N. 40 por la Ley Reguladora del Contrato de Seguros son normas posteriores a la Ley General de Aduanas. Asimismo, no es el objeto de esta última regular los seguros y quienes pueden expedir pólizas.


            Sobre la antinomia normativa provocada por la apertura del mercado hemos señalado en orden a una ley que no fue objeto de derogación expresa, Ley de Monopolio de Reaseguros:


            “Conforme con lo indicado, la Ley Reguladora del Mercado de Seguros permite la realización del reaseguro por empresas reaseguradoras distintas del Instituto Nacional de Seguros. Es decir, ha abierto el mercado del reaseguro, abertura que es frontalmente contraria al monopolio establecido en la Ley N. 6082. Resulta claro, en ese sentido, que entre la Ley Reguladora del Mercado de Seguros y la Ley del Monopolio del Reaseguro se presenta una situación de antinomia normativa, producto de la  incompatibilidad de normas. Existe incompatibilidad cuando dos normas regulan en forma diferente un mismo hecho (en este caso la prestación de servicios de reaseguros). De lo cual se deriva que las consecuencias jurídicas de una y otra se contraponen, siendo imposible que coexistan en el mismo espacio y tiempo. La antinomia implica regulación y consecuencias contradictorias. Se plantea, entonces, el problema de la vigencia y aplicación de las normas y, por ende, la posibilidad de sobrevivencia de una de ellas. Supervivencia que sucede cuando hay imposibilidad completa de cohabitación entre las dos normas, supuesto en el cual puede hablarse de una derogación tácita. La determinación de cuál de las normas está derogada depende de los criterios hermenéuticos reconocidos para resolver antinomias normativas: el jerárquico, el cronológico y el de la especialidad. Dado que los efectos de la Ley del Monopolio del Reaseguro y de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros son absolutamente incompatibles, no pudiendo ser aplicados simultáneamente, el operador jurídico está obligado a concluir que se ha producido una derogación tácita de la Ley del Monopolio de Reaseguros, que es la norma anterior”.  C-239-2011 de 21 de septiembre de 2011.


Pero además, en materia de interpretación normativa debe estarse a lo dispuesto por los artículos 10 de la Ley General de Administración Pública y 10 del Código Civil. Norma esta última que permite la interpretación evolutiva, por lo que no puede desconocerse el cambio jurídico operado en nuestro medio. La referencia expresa al Instituto Nacional de Seguros se funda no en la regulación de los seguros sino en el hecho de que a la fecha de aprobación de la Ley de Aduanas existía el monopolio de seguros y, consecuentemente, solo el INS podía dar el seguro de caución. Y si de desaplicación de normas se tratara, lo cierto es que mantener una interpretación literal de la Ley General de Aduanas, exigiendo que los seguros provengan exclusivamente del INS, implicaría una desaplicación de las normas posteriores que consagran la apertura del mercado de seguros, impidiendo la concreción de la finalidad a que se dirigen la Ley Reguladora del Mercado de Seguros  y de la Ley N. 40, modificada por la Ley Reguladora del Contrato de Seguros.


Consecuentemente, el artículo 47, inciso e) de la Ley General de Aduanas debe ser interpretado de conformidad con la modificación sufrida por el mercado de seguros, por lo que deben, permitirse como medios de caución, los seguros expedidos no solo por el Instituto Nacional de Seguros sino también los expedidos por otras aseguradoras.


            Resulta evidente, sin embargo, que el seguro que se presente como garantía de las obligaciones frente al Servicio Aduanero debe ser expedido por una aseguradora debidamente autorizada por la Superintendencia General de Seguros y dicho seguro debe cumplir con los requisitos que establece nuestra legislación de seguros, incluido su registro.” Dictamen n.° C-007-2015, del 2 de febrero del 2015. Lo subrayado no es del original.


 


            Como bien indicó la Procuraduría en el Dictamen transcrito, a partir de la vigencia de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, no solo se abrió el mercado en esa materia, permitiendo la participación de empresas privadas sino que, además, se estableció como un derecho de los consumidores la libertad para escoger a la entidad aseguradora de su preferencia. 


 


            Resulta claro que a partir de la entrada en vigencia de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, surge una antinomia normativa entre dicha Ley y las leyes anteriores que, como la Ley Orgánica del INVU, hacían referencia al INS en materia de seguros. 


 


            Ahora bien, en consideración de la Procuraduría, contrario a lo afirmado por la asesoría jurídica del INVU, la antinomia en cuestión debe resolverse en favor de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, no solo en aplicación de los principios hermenéuticos reconocidos para resolver las antinomias normativas, particularmente conforme con el principio cronológico –según el cual la ley posterior se impone a la anterior- y el de especialidad –por regular la materia de seguros-, sino también en aplicación de los numerales 10 del Código Civil y 10 de la Ley General de la Administración Pública, los cuales permiten una interpretación evolutiva del ordenamiento jurídico, por lo que no puede desconocerse el cambio operado en materia de seguros.


 


            Téngase en cuenta, además, como bien lo indicó la Procuraduría para el caso de la Ley General de Aduanas, la referencia que la Ley Orgánica del INVU hace del INS, se fundamenta no en la regulación de los seguros, sino en el hecho de que al momento de su aprobación existía el monopolio de seguros, conforme al cual, solo el INS los podía brindar.


 


            En síntesis, el artículo 5, inciso j) de la ley Orgánica del INVU debe ser interpretado de conformidad con la modificación operada en el mercado de seguros, por lo que deben permitirse como garantía de los créditos hipotecarios, no solo las pólizas del INS, sino también las de las otras aseguradoras debidamente autorizadas por la Superintendencia General de Seguros.


 


 


III-         CONCLUSIÓN.


 


            En razón de expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que, en razón de la apertura del mercado de seguros y en ejercicio de su derecho de elegir, los deudores de préstamos hipotecarios otorgados por el Sistema de Ahorro y Préstamo del INVU pueden garantizar sus obligaciones mediante una póliza de seguro expedida por el Instituto Nacional de Seguros o por cualquier entidad aseguradora debidamente autorizada por la Superintendencia General de Seguros.


 


            Sin otro particular, se suscribe,


 


            Cordialmente,


 


 


 


Omar Rivera Mesén


PROCURADOR DEL ÁREA DE DERECHO PÚBLICO