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Texto Opinión Jurídica 125
 
  Opinión Jurídica : 125 - J   del 26/11/2015   

26 de noviembre, 2015


OJ-125-2015


 


Señor


Otto Guevara Guth


Jefe de Fracción


Partido Movimiento Libertario


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


Me refiero a su atento oficio N. CP-EMD-236-2015 de 26 de octubre último, mediante el cual consulta en relación con los servicios auxiliares de seguros:


 


“1. ¿El contrato que se desarrolla entre una empresa aseguradora y un taller de reparación de automóviles, como prestador de un servicio auxiliar es un contrato regido por el derecho público o por el derecho privado?


 


2. ¿La remuneración del servicio de reparación de automóviles debe realizarse en función de la actividad desplegada por el taller como un contrato de servicios o debe ser realizada conforme las primas cobradas por la aseguradora a los asegurados?


 


3. ¿Cuáles son las normas vigentes que rigen el servicio auxiliar de talleres de reparación de automóviles y cuál es la entidad que debe emitirlas?


 


4. ¿Cuáles son las potestades y competencias de CONASSIF y de SUGESE en la regulación de las condiciones de acceso al mercado y formas de remuneración de los talleres de reparación de automóviles como prestadores de servicios auxiliares?


 


5-. ¿Es aplicable a la relación contractual entre prestadores de servicios auxiliares y aseguradores inclusive el INS, lo establecido en la Ley Reguladora del Mercado de Seguros en su artículo 4?...


 


6. ¿Es válido a la luz del ordenamiento jurídico aplicable al mercado de seguros y a la libre competencia y protección efectiva del consumidor, que existan tipos de póliza que limiten los proveedores de servicios auxiliares y que no exista obligación de revelar la información relativa al acceso del servicio auxiliar ofrecido?”


 


            La consulta está centrada en el servicio de talleres de reparación de automóviles. En ausencia de disposiciones legales o reglamentarias específicas para este tipo de servicio, éste se rige por las disposiciones relativas a los servicios auxiliares de seguro.  Tomando en cuenta lo anterior y en razón de los límites propios de la función consultiva de la Procuraduría (A), en cuanto al fondo la consulta abarcará los siguientes puntos:


 


·         Un régimen uniforme para los servicios auxiliares de seguros (B).


·         Una regulación y supervisión diferenciada para servicios auxiliares(C)


·         Derecho del consumidor a la libre elección y a la información (D).


 


 


A-. EN CUANTO AL EJERCICIO DE LA FUNCION CONSULTIVA


 


La Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa. De ese hecho, el artículo 4° de la Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el criterio jurídico de este Órgano, otorgándole la competencia correspondiente. La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente. En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa, sino de una señora Diputada.


 


No obstante, que el Diputado carece de facultad legal para consultar, la Procuraduría ha tenido la deferencia de evacuar las consultas que le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento les asigna. El pronunciamiento que así se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes, en razón de no haber si solicitado por una autoridad competente.


 


Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.


 


            Forma parte de ese contenido propio de la función consultiva la imposibilidad jurídica de resolver consultas formuladas por los particulares. Esa imposibilidad no puede ser desnaturalizada por la vía de la instrumentalización de la consulta de los señores Diputados. Debe evitarse que los particulares, no pudiendo consultar a la Procuraduría, acudan a los señores Diputados para que sean estos quienes consulten aun cuando el tema consultado no concierna el ejercicio de la potestad legislativa ni tampoco el control parlamentario. Supuestos bajo los cuales la consulta es inadmisible. Cautela que debe tenerse cuando en una determinada materia, como es esta, hay claros intereses particulares y se está en presencia de un mercado competitivo y regulado.


 


 


B-. UN MARCO JURÍDICO GENERAL PARA LOS SERVICIOS AUXILIARES DE SEGURO


 


            Consulta Ud. cuál es la naturaleza jurídica de una contratación realizada entre una entidad aseguradora y una empresa prestadora de un servicio auxiliar de seguros. En particular, si el contrato que se celebra respecto de un servicio de taller está regido por el derecho público o el derecho privado. Solicita precisar las normas vigentes en orden al servicio auxiliar de talleres de reparación y especificar en orden a la libertad de elección.


 


            La Ley Reguladora del Mercado de Seguros tiene como efecto inmediato la apertura del mercado de seguros. De ese modo, se rompe el monopolio que en materia de seguros y reaseguros ostentaba el Instituto Nacional de Seguros. El objetivo de la Ley se expresa claramente desde su primer artículo, que define sus fines: se trata de permitir el desarrollo de un mercado de seguros pero no de cualquier mercado; este debe ser un mercado competitivo en el que se permita la competencia efectiva entre diversos entes participantes. Para lo cual se establecen las normas que permitirán la autorización y el funcionamiento de entidades aseguradoras, reaseguradoras, intermediarias de seguros o prestadoras de servicios auxiliares. Importa destacar que se trata esencialmente de entidades de naturaleza privada. En ese sentido, si la Ley abre el mercado es para que participen diversas entidades privadas y lo hagan en régimen de competencia con el Instituto Nacional de Seguros y con las empresas que este forme.  


 


            En lo que interesa el artículo 1 de dicha Ley dispone:


 


“ARTÍCULO 1.-       Objeto de esta Ley


La presente Ley es de orden e interés públicos y tiene como objeto:


(…).


b)      Crear y establecer el marco para la autorización, la regulación, la supervisión y el funcionamiento de la actividad aseguradora, reaseguradora, intermediación de seguros y servicios auxiliares.


c)      Crear condiciones para el desarrollo del mercado asegurador y la competencia efectiva de las entidades participantes.


d)      Modernizar y fortalecer al Instituto Nacional de Seguros, en adelante INS, para que pueda competir eficaz y eficientemente en un mercado abierto, sin perjuicio de su función social dentro del marco del Estado social de derecho que caracteriza a la República de Costa Rica.


f)       Crear la Superintendencia General de Seguros para velar por la estabilidad y el eficiente funcionamiento del mercado de seguros. (…)”.


De dichos objetivos interesa recalcar la creación de un marco uniforme no solo para la actividad aseguradora y reaseguradora sino también para la intermediación de servicios y los servicios auxiliares en relación con los seguros. Marco que regiría la autorización, regulación, supervisión y, en general, el funcionamiento de los diversos componentes del mercado de seguros.


El imperativo de que los servicios auxiliares de seguros queden cubiertos por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros se reitera en el artículo 2 en cuanto establece la sujeción a la ley de toda persona física o jurídica que participe en los servicios auxiliares. Participación que puede ser en forma directa o indirecta. Así, se dispone en el penúltimo párrafo:


“ARTÍCULO 2.-       Actividad aseguradora y reaseguradora


(…).


Estarán sometidas al ámbito de aplicación de esta Ley, todas las personas físicas o jurídicas, que participen, en forma directa o indirecta, en el desarrollo o realicen en cualquier forma la actividad aseguradora, reaseguradora, su intermediación y servicios auxiliares de seguros”.


Es objetivo de la Ley crear un mercado competitivo, según indica el artículo 1. Un mercado en el cual la actividad aseguradora debe desenvolverse en un marco de competencia efectiva. Una competencia efectiva obliga a considerar el régimen jurídico bajo el cual se va a desenvolver la actividad aseguradora y, por ende, las entidades aseguradoras. Por ello no es de extrañar que también la Ley tienda a modernizar y fortalecer al Instituto Nacional de Seguros. En efecto, la participación del Instituto en el mercado se plantea no en términos de monopolio o exclusividad, sino en relación con un mercado competitivo, integrado por empresas privadas.


            Si el objetivo es uniformizar normas para una competencia efectiva, el legislador no podía modificar la naturaleza de la actividad aseguradora, de intermediación o de los servicios auxiliares. Actividades que, por regla general, se consideran de naturaleza comercial. Así se ha reconocido incluso para la actividad aseguradora desarrollada por el INS en régimen de monopolio. En efecto, el artículo 3 de la Ley General de la Administración Pública es plenamente aplicable a la actividad del Instituto Nacional de Seguros. Aplicación del derecho privado que reafirma el artículo 2 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros:


“Artículo 2.- Aplicación del Derecho privado


Los actos que se generen a partir del desarrollo de su actividad comercial de seguros, actuando como empresa mercantil común, serán regulados por el Derecho privado, por lo que en el ejercicio de la actividad aseguradora, el Instituto quedará sometido a la competencia de los tribunales comunes”.


            En cuanto a la contratación de la entidad que ejercerá la intermediación o el servicio auxiliar de seguros, el principio es que se estará a la naturaleza de la entidad aseguradora. Por regla general la contratación se regirá por el Derecho Privado. Tratándose del INS, que es una institución pública, la Ley del Mercado de Seguros procura “Flexibilizar y ampliar los mecanismos y procedimientos de contratación administrativa que tiene el INS”. Congruente con lo cual, la Ley del Instituto Nacional de Seguros, N. 12 del 30 de octubre de 1924, fue reformada, para establecer excepciones al marco general de la contratación administrativa (artículo 7  en relación con el 9); excepciones que cubren la contratación de los servicios auxiliares:


 


“Artículo 9.- Contrataciones exceptuadas de los procedimientos ordinarios de contratación

“Por tratarse de actividades indispensables para la eficiente realización de su actividad ordinaria y para permitir la efectiva competencia del INS en el mercado abierto y sin perjuicio de lo establecido en los artículos 2 y 2 bis de la Ley N.º 7494, Contratación administrativa, de 2 de mayo de 1995, y sus reformas, quedan excluidos de los procedimientos ordinarios de concurso establecidos en dicha Ley, los siguientes tipos de contrataciones que realice tanto el INS como sus sociedades anónimas sujetas al régimen de contratación de dicha Ley:


 


(….).


 


d) Contrataciones de servicios de intermediación de seguros o financiera, incluidos los de distribución de seguros autoexpedibles; contratación para la realización, por parte de terceros, de los servicios que proveen regularmente el INS o sus subsidiarias, tales como el cobro o la recaudación de dineros y de los servicios auxiliares de seguros, según se indica en la Ley reguladora del mercado de seguros.


Los procedimientos para realizar estas contrataciones serán aprobados por la Junta Directiva del INS, velando por que se observen los principios generales de la contratación administrativa que procedan y que el procedimiento resulte razonable y proporcional a los fines de la contratación.  Lo actuado podrá ser objeto de control a posteriori por parte de la Contraloría General de la República”.


            En consecuencia, los contratos que el INS celebre para la provisión de servicios -no solo del cobro o recaudación de dinero sino de los otros servicios que legalmente califiquen como servicios auxiliares de seguros- no se sujetan al procedimiento de contratación administrativa.


 


            Ese artículo 9 remite a la Ley Reguladora del Mercado de Seguros en orden a la tipificación de los servicios auxiliares. Y, en efecto, esta última ley define qué se entiende por tales servicios:


ARTÍCULO 18.- Servicios auxiliares de seguros


Se entenderá por servicios auxiliares, los que, sin constituir actividades de aseguramiento, reaseguro, retrocesión e intermediación, resulten indispensables para el desarrollo de dichas actividades.  Estos servicios incluyen, entre otros, los servicios actuariales, inspección, evaluación y consultoría en gestión de riesgos, el procesamiento de reclamos, la indemnización de siniestros, la reparación de daños incluidos los servicios médicos, los que prestan los talleres y otros que se brindan directamente como prestaciones a los beneficiarios del seguro, el peritaje, los servicios de asistencia que no califiquen como actividad aseguradora o reaseguradora, la inspección y valoración de siniestros y el ajuste de pérdidas.


El Consejo Nacional reglamentará la prestación de estos servicios y exigirá el registro de proveedores de servicios auxiliares, en función del riesgo que presente su actividad específica para el consumidor.  Dicho reglamento no podrá establecer requisitos discriminatorios o injustificados.


Para efectos de lo indicado en el artículo 3 de esta Ley, los servicios auxiliares de seguros podrán brindarse siempre y cuando se relacionen exclusivamente con seguros autorizados de conformidad con esta Ley, o se relacionen con compromisos establecidos en tratados internacionales vigentes y se cumpla lo dispuesto en el reglamento que al efecto emita el Consejo Nacional”.


En aplicación del artículo 9 de la Ley del Instituto Nacional de Seguros los contratos entre el Instituto Nacional de Seguros y un proveedor de servicios auxiliares estarían exceptuados de los procedimientos de contratación administrativa de la Ley de Contratación Administrativa. Por otra parte debe tomarse en cuenta lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley del Instituto antes transcrito.


            El artículo 18 sujeta esos servicios a la regulación que emita el Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero. Lo que comprende al Reglamento sobre autorizaciones, registros y requisitos del funcionamiento de las entidades supervisadas por SUGESE y demás reglamentos que emita el Consejo.


            Dentro del marco de la ley y la regulación del CONASSIF y SUGESE, las entidades aseguradoras pueden emitir disposiciones tendentes a la reglamentación de los citados servicios auxiliares y, por ende, de la contratación que con ellos realicen.  Es a través de esos reglamentos que el Instituto Nacional de Seguros puede definir condiciones de aseguramiento y márgenes de retención de riesgos, según sus criterios técnicos y políticas administrativas (relación del artículo 1 en relación con el inciso 12 del artículo 12 de su Ley).


 


C-. LA FUNCIÓN DE REGULACIÓN SOBRE LOS SERVICIOS AUXILIARES


Se consulta cuáles son las potestades que detentan el CONASSIF y SUGESE en la regulación de las condiciones de acceso al mercado y formas de remuneración de los talleres de reparación de vehículos, como servicios auxiliares.


La Ley Reguladora del Mercado de Seguros crea la Superintendencia General de Seguros para velar por la estabilidad y el eficiente funcionamiento del mercado de seguros. Mercado en el cual participan los proveedores de los distintos servicios auxiliares, incluidos los talleres de reparación de automóviles. Se sigue de lo expuesto que estos proveedores están sujetos a la potestad de regulación y supervisión del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y de la SUGESE. Es de advertir, sin embargo, que estas funciones son diferenciadas y no tienen el mismo alcance que la regulación y supervisión de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, así como tampoco de las entidades intermediarias. Diferenciación que se origina en las disposiciones específicas que para estas entidades establece la ley, particularmente para las aseguradoras, así como por el hecho de que el Reglamento sobre autorizaciones, registros y requisitos del funcionamiento de las entidades supervisadas no contempla a las entidades prestadoras de servicios auxiliares como entidades supervisadas. En efecto, el artículo 3 expresamente define como entidad supervisada a las “entidades de seguros y los intermediarios de estas”, sin mencionar los proveedores de servicios auxiliares.


Lo que explica que, por ejemplo, la provisión de estos servicios no se sujete a autorización, aunque sí puede implicar un registro. Registro de servicios auxiliares que es obligatorio cuando se trata de comercio transfronterizo de seguro, según dispone el numeral 42 del Reglamento.


No obstante, cabe afirmar que la potestad de regulación del Consejo Nacional comprende la normativa a que hacen referencia los artículos 18 y 27 de la Ley del Mercado de Seguros. Esto es la prestación del servicio, contenido de las obligaciones, la periodicidad, las condiciones, los formatos, los términos, la operatividad y, en general, cualquier aspecto necesario para su efectivo cumplimiento, supervisión, verificación y sanción en caso de inobservancia, así como la normativa que se deriva del artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores. Verbi gratia, la referida a las normas de supervisión, regulación y fiscalización que ejecutará SUGESE, así como normas sobre auditoría y control de las referidas entidades.


Potestades específicas de la Superintendencia de Seguros sobre servicios auxiliares están referidas al acceso a la información correcta y completa referente a los servicios prestados por las proveedoras de los servicios, que deben comunicar hechos relevantes, artículo 27, inciso d) de la Ley; la facultad de exigirles la rendición de garantías. En el caso de los servicios auxiliares directos, el registrar las entidades prestadoras de servicios. Registro que el Consejo puede ordenar en función del riesgo de la actividad para el consumidor, artículo 18 de la Ley. En general, la emisión de la normativa técnica u operativa aplicable (artículo 29, inciso j de esa misma Ley)


Asimismo, corresponde a la Superintendencia ejercer la potestad sancionatoria sobre los proveedores de servicios auxiliares, en aplicación de lo dispuesto en los numerales 36 a 39 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros. Potestad que puede conllevar la cancelación del registro, cuando este fuere requerido, en los casos de infracciones muy graves o graves.


  Al efecto, constituyen infracciones muy graves la violación de las obligaciones del proveedor de servicios auxiliares contenidas en los incisos a) a g) del artículo 27 (así lo establece el numeral 36); en tanto que es infracción grave la violación de las obligaciones derivadas del inciso h) del artículo 27 (así según artículo 38). Así, el no comunicar hechos relevantes o no suministrar a la Superintendencia información correcta y completa en los plazos y formalidades requeridos, obligación dispuesta en el inciso d) del artículo 27 constituye una infracción muy grave. Igual calificación se aplica para la falta de remisión o publicación de información completa y correcta que se requiera para el público (inciso g) de ese numeral. Por el contrario, la falta de asistencia o asesoramiento al asegurado, mediante información veraz y oportuna, es tipificada como infracción grave.


  Por otra parte, corresponde recordar que en el mercado de seguros solo las tarifas de los servicios obligatorios están sujetas a autorización por parte de la Superintendencia de Seguros. Así lo establece el artículo 29, inciso e) de la Ley del Mercado de Seguros en relación con el 56 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres.


 


 


D-.  EL DERECHO DEL USUARIO A LA LIBRE ELECCION Y A LA INFORMACION


            Se consulta en relación con derechos de los asegurados. Así, en cuanto a la libre elección y la información relativa al acceso del servicio auxiliar. Lo anterior en el ámbito de la promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor. 


            Los asegurados tienen el derecho a un trato equitativo, la libertad de elección, el derecho a recibir información adecuada y veraz antes de cualquier contratación acerca de las empresas que darán cobertura efectiva a los riesgos e intereses económicos asegurables o asegurados. El derecho a obtener respuesta oportuna frente a sus reclamos frente a la aseguradora o el intermediario.  Así, como los derechos que reconoce a los consumidores la Ley N 7472, Promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor, de 20 de diciembre de 1994. Dispone el artículo 4 en cuanto a esos derechos:


 


“ARTÍCULO 4.-       Derechos de los asegurados


 


Todas las personas físicas o jurídicas que participen, directa o indirectamente, en la actividad aseguradora, estarán sujetas a la legislación sobre la promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor.


Se garantiza al consumidor de seguros, el derecho a la protección de sus intereses económicos, así como el derecho a un trato equitativo y a la libertad de elección entre las aseguradoras, intermediarios de seguros y servicios auxiliares de su preferencia con adecuados estándares de calidad, así como el derecho a recibir información adecuada y veraz, antes de cualquier contratación, acerca de las empresas que darán cobertura efectiva a los distintos riesgos e intereses económicos asegurables o asegurados.


Asimismo, los asegurados deberán recibir respuesta oportuna a todo reclamo, petición o solicitud que presenten personalmente o por medio de su representante legal, ante una entidad aseguradora, agente o comercializadora de seguros, dentro de un plazo máximo de treinta días naturales, según se defina reglamentariamente.


En todo caso, cuando corresponda el pago o la indemnización, este deberá efectuarse dentro del plazo antes indicado, contado a partir de la notificación de la respuesta oportuna.  Sin embargo, cuando corresponda la prestación de un servicio o una renta periódica, este deberá brindarse de conformidad a lo establecido en el contrato respectivo y en esta Ley o, en su defecto, en un plazo prudencial acordado por las partes o fijado por la Comisión Nacional del Consumidor.


Todos los derechos enunciados en esta Ley para el consumidor, también serán reconocidos a los beneficiarios de los contratos, en los casos en los que no sean la misma persona o personas que el consumidor.


Todo lo anterior sin perjuicio de los derechos y las garantías consagrados a favor de los consumidores en la Ley N 7472, Promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor, de 20 de diciembre de 1994, sus reformas y demás disposiciones conexas”.


            Dados los términos de la Ley del Mercado de Seguros, el respeto a las disposiciones de la Ley de Promoción de la competencia y defensa efectiva del consumidor constituye una obligación de toda persona que participa en el mercado de seguros. La expresión es muy clara: están vinculados por los derechos del consumidor no solo quienes ejercen actividad aseguradora sino también aquellos que participen directa o indirectamente en la actividad de seguros. Por lo que dicha Ley vincula a quienes provean servicios auxiliares. El último párrafo de dicho numeral reafirma que el consumidor de seguros se hace acreedor de los derechos y garantías que deriven en favor de los consumidores de la referida Ley.


Pero también el numeral establece en su segundo párrafo derechos del consumidor frente a los participantes del mercado de seguros, incluidos los proveedores de servicios auxiliares. Se trata del derecho a un trato equitativo, a la libertad de elección entre los servicios auxiliares de su preferencia y a recibir un servicio de calidad. Así como derecho a recibir información acerca de la empresa que dará cobertura a los riesgos e intereses económicos. Ergo, la libertad de elección se ejerce frente al proveedor de servicios auxiliares, que debe dar un servicio de calidad.


Al derecho a la libre elección del consumidor frente a la aseguradora, el derecho del usuario a contratar entre diversos prestadores de la actividad de seguro en el mercado, nos referimos en el dictamen C-007-2015 de 2 de febrero del presente año:


“Así, la apertura determina para el usuario un nuevo derecho que se postula como una potencialidad de intervenir y de decidir en el posicionamiento del prestador del servicio en el mercado. Consecuencia de que lo normal es que el consumidor de un mercado abierto tenga el derecho de escoger el operador o prestador del servicio que requiere. Un derecho de elegir el asegurador que puede ser opuesto incluso frente a entidades financieras: a estas les está prohibido establecer cláusulas de exclusividad en favor de determinadas entidades aseguradoras o intermediarios de seguros (artículo 23).


Libertad de elección que solo cede cuando se trata del Estado y entes públicos estatales. El Instituto Nacional de Seguros es el asegurador del Estado, un instrumento de éste, y esa circunstancia explica que se establezca una limitación a la libertad de elección del Estado”.


Libertad de elección que se configura como un interés del consumidor. En efecto, el artículo 5 de la Ley del Mercado de Seguros enumera intereses de los consumidores, entre los cuales:


ARTÍCULO 5.-       Intereses de los consumidores


 


En materia de protección de intereses del consumidor, adicionalmente se observarán las siguientes disposiciones:


 


(….).


 


b)         Se reconoce su derecho a la libertad de elección entre las aseguradoras, los intermediarios de seguros y servicios auxiliares de su preferencia con adecuados estándares de calidad”.


 


Ahora bien, los derechos que los artículos 4 y 5 enumeran son derechos del consumidor, del asegurado. Estos derechos pueden ser ejercidos frente al proveedor de servicios auxiliares. Sin embargo, frente a ellos los derechos no son absolutos. Por otra parte, la libertad de elección se predica en relación con el consumidor. No se trata de un derecho del asegurador, intermediario o proveedor del servicio auxiliar.


 


Se consulta adicionalmente si ante la derogación del artículo 51 del Reglamento sobre Autorizaciones, Registros y Requisitos de Funcionamiento de Entidades Supervisadas por la Superintendencia General de Seguros pueden existir válidamente tipos de póliza que limiten los proveedores de servicios auxiliares.


 


El artículo 51 del Reglamento disponía, según modificación de sesión del 21 de junio de 2013:


 


"Artículo 51.-  Servicios Auxiliares vinculados a la póliza


 


En caso de que la póliza registrada limite los proveedores de servicios auxiliares relacionados con el producto, que brinden un servicio directo al asegurado o beneficiario, se considerará obligatorio que la entidad de seguros revele en la documentación contractual del producto, las condiciones para tener acceso a la prestación del servicio ofrecido, así como la forma en que el tomador, asegurado o beneficiario de un seguro puede obtener, en cualquier momento, información actualizada de los proveedores de servicios auxiliares."


Se establecía un deber de información a cargo de la entidad de seguro sobre la documentación contractual del producto y las condiciones de acceso a la prestación del mismo.


Importa resaltar que el artículo 51 formaba parte de las regulaciones de los Seguros Obligatorios. En concreto, del capítulo II Registro de Seguro Obligatorio del Título III de la Ley (Otros registros adicionales). Y que dicho numeral se aplicaba cuando la póliza limitaba los proveedores de servicios auxiliares.


 La reforma de ese numeral fue acompañada de una modificación del Anexo 22 relativo al Registro de Seguros Obligatorios, en orden a los documentos requeridos para el registro de pólizas y notas técnicas de seguros obligatorios, en los siguientes términos.


 


“q)      Adicionar el siguiente inciso 8 a la sección V del Anexo 22:


 


En caso de que la póliza limite la libre elección de los proveedores de servicios auxiliares relacionados con el producto que brinden un servicio directo al asegurado, más allá de lo establecido en la ley especial que regula el seguro obligatorio específico, el contrato deberá revelar claramente las condiciones para tener acceso a la prestación del servicio y la forma en que el tomador, asegurado o beneficiario podrá obtener, en todo momento, información actualizada de los proveedores de servicios auxiliares."


El supuesto de este requisito es el de un límite a la libre elección del proveedor de servicios auxiliares en los supuestos en que este brinde un servicio directo al asegurado, hipótesis en la cual el contrato de seguro debe establecer las condiciones de acceso a la prestación del servicio y el acceso a la información actualizada de los proveedores de servicios auxiliares.


    Si bien el artículo 51 del Reglamento fue derogado por sesión N° 1131 del 27 de octubre de 2014, lo cierto es que a través de ese inciso 8 del Anexo 22, que forma parte del Reglamento, continúa siendo obligatorio que, en el supuesto de limitación a la libre elección del proveedor de servicios auxiliares, el contrato de seguros revele las condiciones para tener acceso a la prestación del servicio y el derecho de acceso a la información actualizada sobre proveedores de servicios auxiliares. Anexo que al igual que el artículo 51 derogado es aplicable exclusivamente a los seguros obligatorios.


    Puesto que los artículos 4 y 5 de la Ley establecen la libertad de elección del consumidor, podría cuestionarse que el Reglamento regule supuestos de limitaciones a la libre elección de los proveedores de servicios auxiliares. Empero, como se indicó, la libertad de elección de los servicios auxiliares no es absoluta, se ejerce dentro del marco de la ley. Y esta permite dicha limitación.


Veamos lo dispuesto por la Ley del Mercado de Seguros en orden al deber de información. Al regular ese deber, en su artículo 6, la Ley del Mercado de Seguros, obliga a la entidad aseguradora o intermediaria a informar al consumidor en forma completa, técnica y veraz sobre los seguros ofrecidos. Lo que comprende las empresas que conforman su red de proveedores de servicios auxiliares. Una información que tiene un efecto último en orden a la libre elección. De dicho numeral se deriva que es en el momento en que requiere los servicios que el consumidor ejercita su libertad de elección. Pero no la ejercita respecto de cualquier proveedor de servicios auxiliares sino dentro de aquellos que forman parte de la red de la aseguradora o del intermediario. Dispone el numeral:


 


 


“ARTÍCULO 6.-       Derechos de información y confidencialidad


 


Cualquier interesado tendrá derecho a obtener la información completa, técnica y veraz en materia de seguros.


 


Además de las obligaciones de información establecidas en esta Ley, antes de la contratación, la entidad aseguradora o el intermediario deberá informar al consumidor acerca de las empresas que conforman su red de proveedores de servicios auxiliares para las prestaciones por contratar.  En el momento de requerir los servicios, el consumidor escogerá libremente entre los distintos proveedores que conformen la red.


 


La información de carácter confidencial que el consumidor brinde a la entidad aseguradora, al intermediario o al proveedor de servicios auxiliares,  en relación con un contrato de seguros, deberá tratarse como tal.  El uso no autorizado de la información, que provoque algún daño o perjuicio al consumidor, deberá ser resarcido por el responsable, sin perjuicio de cualquier otra acción legal que corresponda”.


 


            Elegir libremente no significa que cualquier proveedor de servicios auxiliares puede ser escogido. Significa que, libremente, el consumidor escoge entre las empresas que le propone la entidad aseguradora o el intermediario de seguros. Ese ámbito para el ejercicio de la libertad de elección es reafirmado por la Ley del Contrato de Seguros. El artículo 12 de esa ley no solo reafirma el deber de las entidades aseguradoras e intermediarias de informar de previo a la celebración del contrato de seguros sobre el seguro, los riesgos asociados, los beneficios, las obligaciones y cargo; explicación de las coberturas y la red de proveedores (entre otros), sino que indica que es dentro de esa  red que el consumidor escoge quién le prestará el servicio auxiliar:


 


 


          “ARTÍCULO 12.-        Deber de información previo a la celebración del contrato


 


Las entidades aseguradoras, así como las personas físicas o jurídicas que realicen actividades destinadas a la promoción, la oferta y, en general, los actos dirigidos a la celebración de un contrato de seguros, su renovación o modificación y el asesoramiento que se preste en relación con esas contrataciones, deberán informar por escrito al cliente, antes del perfeccionamiento del contrato de seguro, de acuerdo con las condiciones que defina el Conassif mediante reglamento, acerca de lo siguiente:


(….).


h)        Las empresas que conforman la red de proveedores de servicios auxiliares para las prestaciones por contratar. En el momento de requerir los servicios, el consumidor escogerá libremente entre los distintos proveedores que conformen la red.


Incurrirá en infracción muy grave quien incumpla el deber establecido en este artículo y será sancionado de conformidad con lo establecido por el artículo 37 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros”.


Ese artículo 37 establece las sanciones para las infracciones muy graves cometidas por empresas aseguradoras, intermediarias de seguros y proveedores de servicios auxiliares, disponiendo que las empresas aseguradoras y reaseguradoras serán sancionadas por multa de hasta un cinco por ciento de su patrimonio o la cancelación de la autorización administrativa por un período que puede ir de dos hasta cinco años. En consecuencia, la negativa de la aseguradora de suministrar la información que la ley exige y en particular, sobre las empresas que conforman la red de proveedores podría ser sancionada como una infracción muy grave.


 


 


D-. EN ORDEN A LA INDEMNIZACIÓN


 


            Se consulta si la remuneración del servicio de reparación de automóviles debe realizarse en función de la actividad desplegada por el taller como un contrato de servicios o debe ser realizada conforme a primas cobradas por la aseguradora a los asegurados. En razón de los limites propios de la función consultiva, la Procuraduría se limita a señalar el objeto propio de la prima y el alcance de la indemnización de un siniestro.


 


            En orden a la prima, dispone la Ley Reguladora de Contratos de Seguros:


          “ARTÍCULO 3.-         Contrato de seguros


El contrato de seguros es aquel en que el asegurador se obliga, contra el pago de una prima y en el caso de que se produzca un evento cuyo riesgo es objeto de cobertura, a indemnizar el daño producido a la persona asegurada, o a satisfacer un capital, una renta u otras prestaciones, dentro de los límites y las condiciones convenidos. Las aseguradoras que operan en el mercado nacional podrán colocar, por sí o por medio de una de sus subsidiarias, contratos de seguros fuera del territorio nacional, ajustándose a los requerimientos legales de cada país en el que deseen operar”.


De la definición transcrita se deriva que la prima es un elemento del contrato de seguros y que consiste en el pago o contraprestación de la obligación que asume la entidad aseguradora en caso de que se produzca un evento cuyo riesgo es objeto de cobertura. La Ley define la prima en su artículo 34 comoel precio que debe satisfacer el tomador al asegurador, como contraprestación por la cobertura de riesgo que el asegurador asume”. Ese precio debe incluir todos los gastos, las comisiones, los costos, los márgenes y los aportes definidos por ley y debe ser pagado por adelantado desde el perfeccionamiento del contrato de seguros en los términos que dispone el artículo 35 de la misma Ley. De allí que no sea de extrañar que la Ley Reguladora del Mercado de Seguros faculte a SUGESE para requerir de la entidad aseguradora la revisión de las primas que sean insuficientes para cubrir sus obligaciones y gastos que implican las pólizas o resulten inadecuadas o discriminatorias. Y que el artículo 45 de la misma ley disponga:


ARTÍCULO 45.- Pólizas con primas suficientes       


Ninguna entidad aseguradora podrá ser obligada a suscribir pólizas cuyas primas sean insuficientes para cubrir el riesgo del seguro que se solicita”.


La prima permite cubrir el riesgo, por lo que no puede ser el elemento para establecer la remuneración de un servicio auxiliar. Por consiguiente, la prima no es el elemento determinante de la indemnización.


                        El ejercicio de la actividad aseguradora lleva implícito el deber de la aseguradora de indemnizar por las pérdidas económicas sufridas o a compensar un capital, renta u otras prestaciones, según lo convenido. Indemnización que depende del seguro de que se trate. La consulta se refiere a automóviles, por lo que debe recordarse que el seguro voluntario de automóviles es un seguro contra daños.


 


                        La Ley Reguladora de Contratos de Seguro contiene diversas normas sobre estos seguros de daños y la indemnización en caso de que ocurra un siniestro. En efecto, el numeral 62 define estos seguros como aquéllos que cubren los riesgos que puedan causar una pérdida en el patrimonio de la persona asegurada y los define como de “mera indemnización”. Ordena el numeral 64 sobre la indemnización:


“ARTÍCULO 64.-     Principio y límite indemnizatorio


Los seguros de daños son contratos de mera indemnización y no podrán ser objeto de enriquecimiento para la persona asegurada.


La indemnización a que está obligado el asegurador, salvo pacto en contrario, no podrá exceder del valor real del interés objeto de contrato al momento del siniestro o el monto efectivo del perjuicio patrimonial sufrido. En todo caso, no podrá exceder la suma máxima asegurada”.


Se establecen, así, límites para la indemnización, disponiéndose rotundamente que esta no podrá exceder la suma máxima asegurada, lo que se comprende en virtud de la cobertura del seguro. Aspecto que es sumamente importante cuando el monto de la indemnización excede el valor asegurado. El numeral 66 preceptúa para el caso de infraseguro, disponiendo que solo se indemnizará el daño en la proporción que resulte de la relación entre el valor asegurado y el valor del interés asegurable. Por el contrario, si se produce una situación de sobreseguro, en caso de siniestro, el asegurador solo está obligado a indemnizar la pérdida efectivamente sufrida y no el excedente del valor asegurado frente al valor real del bien asegurado (artículo 67). Lo que reafirma que debe indemnizarse el monto efectivo del perjuicio patrimonial, determinado por el avalúo.  Indemnización que puede hacerse efectiva mediante la reparación de la cosa asegurada, cuando no se estuviere ante una pérdida total.


 


CONCLUSION:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:


1-.La Ley Reguladora del Mercado de Seguros, N. 8653 de 22 de julio de 2008, crea un mercado competitivo, en el cual la actividad aseguradora debe desenvolverse en un marco de competencia efectiva y bajo un régimen jurídico uniforme dirigido a permitirla.


2-. Estos objetivos obligan a respetar la naturaleza propia de la actividad aseguradora, de intermediación o provisión de servicios auxiliares, con independencia de la entidad, pública o privada que interviene en esas actividades.


3-. En ese sentido, la Ley del Instituto Nacional de Seguros, N. 12 del 30 de octubre de 1924, en su artículo 2, señala que los actos relativos a la actividad comercial de seguros realizados por el INS están sujetos al Derecho Privado.


4-. En igual forma, el artículo 9, inciso d) de esa misma Ley exceptúa de los procedimientos de contratación administrativa la contratación de entidades intermediarias o proveedoras de servicios auxiliares de seguros. Se sigue, entonces, que los contratos entre el Instituto Nacional de Seguros y un proveedor de servicios auxiliares están exceptuados de los procedimientos de contratación administrativa de la Ley de Contratación Administrativa.


5-. Al regular los servicios auxiliares de seguros, el artículo 18 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros los somete a la regulación y supervisión del Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Financiero y de la Superintendencia General de Seguros.


6-. El Consejo está facultado para regular la prestación del servicio, el contenido de las obligaciones, la periodicidad, las condiciones, los formatos, los términos, la operatividad y, en general, cualquier aspecto necesario para su efectivo cumplimiento, supervisión, verificación y sanción en caso de inobservancia, según lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros. Así como para ejercer respecto de los proveedores de servicios auxiliares las potestades que le atribuye el artículo 171 de la Ley Reguladora del Mercado de Valores, en lo que fuere aplicable.


7-. Respecto de las entidades proveedoras de servicios auxiliares, la Superintendencia General de Seguros ejerce funciones de supervisión y vigilancia, pudiendo exigir el acceso a determinada información, así como rendición de cuenta. Cuando se trate de servicios auxiliares directos, puede requerir el registro de la entidad prestadora de servicio, todo en función del riesgo de la actividad para el consumidor. Asimismo, le corresponde el ejercicio de la potestad sancionatoria sobre los proveedores de servicios auxiliares. 


8-. Dado el reconocimiento de la libre elección y el derecho de acceso a la información por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, artículos 4 y 6, los consumidores tienen un derecho de libre elección frente a los proveedores de servicios auxiliares de seguros.


9-. Asimismo, los consumidores tienen derecho a recibir información adecuada y veraz, antes de cualquier contratación, acerca de las empresas que darán cobertura efectiva a los distintos riesgos e intereses económicos asegurables o asegurados, así como sobre el seguro, incluyendo los riesgos asociados, los beneficios, las obligaciones y los cargos, las coberturas y exclusiones de la póliza, incluido el procedimiento de reclamo en caso de siniestro.


 


10-. En consecuencia, derecho a ser informados sobre las empresas que conforman la red de proveedores de servicios auxiliares de la aseguradora o del intermediario. La negativa de la aseguradora de suministrar la información requerida por la ley, incluida aquélla sobre las empresas que conforman la red de proveedores, puede ser sancionada como una infracción muy grave.


11-. Esa información sobre las empresas de la red de proveedores tiene como objeto permitir al asegurado ejercer su libertad de elección. En efecto, conforme lo dispone tanto la citada Ley Reguladora del Mercado de Seguros, artículo 6, como la Ley Reguladora del Contrato de Seguros en su artículo 12, la libertad de elección respecto de las empresas proveedoras de servicios auxiliares se ejerce dentro de la red de proveedores de la respectiva entidad aseguradora.


12-. Para efectos de los seguros obligatorios, el inciso 8 del Anexo 22 que forma parte del Reglamento sobre autorizaciones, registros y requisitos del funcionamiento de entidades supervisadas, dispone –como lo hacía el artículo 51 del Reglamento hoy derogado, que en el supuesto de limitación a la libre elección del proveedor de servicios auxiliares, el contrato debe incluir las condiciones para tener acceso a la prestación del servicio y el derecho de acceso a la información actualizada sobre proveedores de servicios auxiliares. Disposición que deriva de lo ordenado por los artículos 6 de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros y 12 de la Ley Reguladora del Contrato de Seguros para todo seguro.


13-. Puesto que la prima es la contraprestación de la obligación que asume la entidad aseguradora en caso de que se produzca un evento cuyo riesgo se asegura, no puede considerarse el elemento para determinar el monto o forma de la indemnización en un seguro de automóviles.


14-. En tanto seguro de daños y en tanto no exista una disposición legal en contrario, el voluntario de automóviles se sujeta a las reglas sobre indemnización contenidas en los artículos 62 y siguientes de la Ley del Contrato de Seguros.


Atentamente,


 


 


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA GENERAL ADJUNTA


 


 


MIRCH/gap


 


C.:  Olivier Jiménez Rojas PLN


      Rolando González Ulloa PLN


      Juan Luis Jiménez Succar PLN


      Johnny Leiva Badilla PUSC


      Luis Vasquez Castro PUSC


      Gerardo Vargas Rojas PUSC


      Humberto Vargas Corrales PUSC


      Natalia Diaz Quintana PML


      José Alberto Alfaro Jiménez PML


      Ottón Solís Fallas  PAC