4 de diciembre del 2015

C-335-2015

 

Señor

Iván Brenes Reyes

Presidente

Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias

Presente

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, nos es grato referirnos a su Oficio N° PRE-AL-OF-0260-2013  en torno al pago de fracciones de horas extras a los trabajadores, en vista de que al existir una laguna en esta materia, la Administración no tiene claramente definida la forma en la que se debe regular este tipo de fraccionamiento.  Específicamente realiza las siguientes interrogantes:

 

“1.- Partiendo del hecho de que los funcionarios laboran tiempo extra que en ocasiones no corresponde a una hora completa, ¿Corresponde el pago de fracciones de tiempo, entendidas como minutos, medias horas o cuartos de hora como tiempo extra de labor, y a partir de qué momento?

2.- En virtud del Criterio de la Unidad de Desarrollo Humano de esta institución han surgido el reclamo de pagos correspondientes por tiempo extraordinario de forma retroactiva ¿Corresponde el reconocimiento del pago de fracciones de tiempo a los funcionarios que presentan reclamos administrativos para el pago retroactivo de los montos reclamados por fracciones de hora no canceladas?

3.- En caso de que el criterio de esta Procuraduría sea la procedencia del pago de tiempo extraordinario ¿Cuál es el menor fraccionamiento de hora extra que puede cancelarse al trabajador, en vista de la imposibilidad material que presenta el sistema de pagos del Gobierno Central?

4.- Al no cancelar las fracciones de tiempo extra laboradas se puede decir que la Administración incurre en un enriquecimiento sin causa?”

 

            De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja esta Procuraduría.

            Se acompaña a la solicitud el criterio respectivo del ente consultante así como también  un criterio emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección del Servicio Civil.

 

 

I.                   ALGUNAS CONSIDERACIONES DE LA JORNADA EXTRAORDINARIA

 

En nuestro ordenamiento jurídico, la jornada  laboral encuentra raigambre constitucional y legal.  La Carta Magna, a partir de lo indicado en el ordinal 58, impone límites a la jornada laboral, en el tanto dispone:

 

“La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana.  La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana.  El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos estipulados.  Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley”

 

 Esta norma de rango superior delimita en forma clara y precisa  la jornada laboral ordinaria diurna y nocturna que deben cumplir los trabajadores,  y dispone a su vez la forma en que debe ser retribuido el sobresueldo correspondiente a las horas extraordinarias de trabajo.

 

            Por su parte, y en armonía con la norma superior,  el Código de Trabajo ha indicado al respecto:

 

“ARTICULO 136:

 

La jornada ordinaria de trabajo efectivo no podrá ser mayor de ocho horas en el día, de seis en la noche y de cuarenta y ocho horas por semana.  Sin embargo, en los trabajos que por su propia condición no sean insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas.  Las partes podrán contratar libremente las horas destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las disposiciones legales.”

 

“ARTICULO 139. JORNADA EXTRAORDINARIA.  FORMA DE PAGO:

 

El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente  fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubiesen estipulado.  No se considerarán horas extraordinarias las que el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos durante la jornada ordinaria”.

 

            Como se evidencia de la normativa transcrita, aún y cuando fue prevista la posibilidad tanto por el constituyente como por el legislador ordinario de laborar una jornada extraordinaria y su correspondiente pago, existen también  algunas excepciones para ello.  Como lo enuncia su nombre, la jornada extraordinaria tiene precisamente esa naturaleza, no puede convertirse en algo habitual, frecuente, por cuanto se estaría contraviniendo, vulnerando su misma esencia.  Como lo ha indicado en forma reiterada la Sala Constitucional no cabe convertir en ordinario algo que no lo es.  Su  naturaleza es  temporal y transitoria, excluyéndose la posibilidad de laborar horas extras con carácter permanente.  En primer lugar, se menoscaba la salud del trabajador al laborar más allá de lo pactado, cuando ello debe ser una excepción y no la regla, y además, se podrían comprometer los fondos públicos existentes al estarse realizando erogaciones permanentes que no se justifican.

 

            Con respecto a la excepcionalidad de esta figura,  la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha indicado:

 

“No obstante como la jornada extraordinaria no constituye un elemento normal y permanente, sino uno de orden excepcional, y se encuentra sujeto a límites y requisitos que buscan, precisamente, proteger al trabajador, de jornadas extenuantes que atente contra su salud física y mental…”  (N. 6 de las 9:20 horas del 16 de enero del 2004).

 

            Aunado a lo anterior, es de advertir que el legislador estableció que las horas extraordinarias solamente se pueden pactar para atender necesidades o situaciones temporales de la empresa, ya que las horas asignadas que el trabajador ocupe en subsanar o enmendar errores que son solamente su responsabilidad quedan excluídas de ser contempladas como tiempo extra.

 

            Es claro entonces que las jornadas ordinarias de trabajo no deben exceder los límites constitucionales y legales, en virtud de que ello atentaría contra los más elementales principios de razonabilidad, justicia y equidad.

 

            Así las cosas, es posible afirmar entonces que las disposiciones normativas ya enunciadas optan por proteger al trabajador, resguardándolo a no  ser compelido a laborar más allá de la jornada pactada, y también operan en beneficio del empleador que no podría ser obligado a estar cancelando una jornada extra permanente a  su empleado que  podría acostumbrarse a la postre a un complemento adicional con el único objetivo de incrementar  sus ingresos (que en la práctica no en pocas ocasiones se ha suscitado).  Como bien lo ha indicado el Tribunal Constitucional no existe un derecho adquirido a la jornada extraordinaria.  En síntesis, la misma naturaleza de esta figura demanda tanto del  patrono como del  trabajador un respeto irrestricto a la excepcionalidad y temporalidad de la jornada extraordinaria.

 

           

II.                RESPECTO A LAS INTERROGANTES PLANTEADAS           

 

           

Una vez realizadas las delimitaciones de la jornada extraordinaria laboral, procedo a dar respuesta a las interrogantes efectuadas.

 

1.- Partiendo del hecho de que los funcionarios laboran tiempo extra que en ocasiones no corresponde a una hora completa.  ¿Corresponde el pago de fracciones de tiempo, entendidas como minutos, medias horas o cuartos de hora como tiempo extra de labor, y a partir de qué momento?

 

            El ente consultante cuenta con norma reglamentaria que establece el marco normativo que  rige el pago de  tiempo extraordinario  para los funcionarios de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.  De conformidad con lo que indica el ordinal 4 de este Reglamento, se le confirió potestades a la Junta Directiva de la Comisión en orden a aprobar las normas y los procedimientos administrativos que regulen aspectos importantes en la gestión administrativa de la Comisión Nacional de Emergencia, entre ellos, todo lo referente a la autorización y el pago del tiempo extraordinario laborado por sus funcionarios.

 

 

            El ordinal 6 de la normativa reglamentaria indica:

 

“Artículo 6.- Procedencia.  La jornada extraordinaria, por su propia naturaleza, solamente procede una vez concluída la jornada ordinaria y se autorizará a aquellos funcionarios que laboren más de una hora después de la conclusión de esta última jornada; es decir, no se reconocen fracciones de tiempo dentro de la primera hora”.

 

            Se deduce de lo anterior, que se está contemplando el pago de horas extras, únicamente en el supuesto de que se labore tiempo extraordinario una vez finalizada la primera hora después de la jornada laboral.  Es decir,  procede la retribución salarial por tiempo extra a partir del minuto sesenta de la primera hora reportada como extraordinaria.

 

            Sin embargo, no se contempla el supuesto de fracciones de tiempo laborado con posterioridad a la primera hora considerada como extraordinaria.  Existe un vacío normativo al respecto, y surge así la interrogante, si es posible cancelar fracciones de tiempo extraordinario una vez superado el primer requisito, que sobrepase la primera hora extra laborada.

 

            En relación con el pago de fracciones de tiempo extraordinario laborado, este órgano asesor superior consultivo ya se había referido al tema en otra oportunidad, y en una consulta idéntica al caso que nos ocupa, se dictaminó lo siguiente:

 

“Una vez aclarada la razón por la cual es necesaria la jornada extraordinaria de trabajo en cualquier institución, entidad o empresa que la requiere, se procede analizar acerca de la procedencia “de reconocer una fracción de jornada dentro de la primera  hora contabilizada como de extraordinaria; aunque un colaborador no haya cumplido la hora completa a que hace referencia el Reglamento para la autorización y pago del tiempo extraordinario del Instituto Costarricense sobre Drogas”.   Al respecto, es importante apuntar en primer lugar que, si un trabajador o servidor público ha trabajado fuera de los límites de la jornada ordinaria de trabajo, en tenor de los requerimientos e instrucciones de la institución o entidad que así lo solicita, es decir, en los términos del mencionado numeral 17 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, o artículos 5 y 6 del citado Reglamento para la Autorización y Pago del Tiempo Extraordinario del Instituto Costarricense sobre Drogas (2), ciertamente la prestación efectiva de servicio durante ese momento debe ser debidamente retribuída, conforme lo establecen el 58 constitucional y 139 del referido Código de Trabajo; pues de lo contrario se podría incurrir en un  enriquecimiento sin justificación jurídica y fáctica alguna, en evidente perjuicio de los intereses del trabajador.  De manera que, aún cuando un colaborador puede prestar efectivamente el servicio por una media hora extra, previa autorización de la jefatura o jerarquía correspondiente, no hay duda alguna que esa prestación efectiva de servicio o tarea realizada durante ese tiempo extraordinario debe ser retribuida oportunamente en la proporción salarial que corresponde.  Por consiguiente, en esa virtud debe acomodarse e interpretarse lo dispuesto en el artículo 2, inciso e) del citado reglamento…)” C-150-2011 del 30 de junio del 2011.  La negrita no es del original.

 

            Como se colige de lo dictaminado, es procedente el pago de fracciones de tiempo laborado más allá de la jornada ordinaria laboral; sin embargo, es importante indicar que el artículo 6 reglamentario es sumamente claro al disponer que la jornada extraordinaria debe ser autorizada, es decir, debe existir una previa aprobación por parte de la jefatura correspondiente para que el funcionario pueda extender la jornada ordinaria laboral, razón por la cual no sería ni razonable ni oportuno autorizar fracciones de tiempo relativamente cortas que vayan en detrimento de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, dado que resulta ciertamente dudoso que en fracciones de tiempo tan ínfimas se puedan realizar labores extraordinarias.  Asimismo, es oportuno que la administración activa regule, haciendo uso de la potestad normativa reglamentaria, la forma y el modo en el cual pueden ser canceladas las fracciones de tiempo.

 

            Congruente con lo anterior, se recomienda al ente consultante valorar la posibilidad de realizar los ajustes respectivos en el ordinal 6 reglamentario con el fin de adecuar la norma secundaria a lo que establecen la ley y la Constitución Política en orden al pago de la jornada extraordinaria. En todo caso, es potestad de la administración activa mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria determinar o  disponer la no autorización de las fracciones de tiempo extraordinario, o bien imponer límites cuantitativo a ellas para evitar un mal ejercicio de fondos públicos.

 

            Se hace énfasis nuevamente en que la autorización del tiempo extraordinario no puede contrariar en modo alguno los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, situación que podría originarse con la autorización y posterior pago de fracciones pequeñas o ínfimas de tiempo laborado en tiempo extraordinario.

 

 

            2.- En virtud del Criterio de la Unidad de Desarrollo Humano de esta institución han surgido el reclamo de pagos correspondientes por tiempo extraordinario de forma retroactiva  ¿Corresponde el reconocimiento del pago de fracciones de tiempo a los funcionarios que presentan reclamos administrativos para el pago retroactivo de los montos reclamados por fracciones de hora no canceladas?

 

            El pago del tiempo extraordinario efectivo de trabajo debe ser valorado a luz de cada circunstancia en particular, y de conformidad con la doctrina administrativa expuesta y la normativa legal vigente, el ente consultante cuenta con los criterios hermenéuticos necesarios para definir por sus propios medios si resultan procedentes o no los reclamos administrativos interpuestos.

 

            3.-        En caso de que el criterio de esa Procuraduría sea la procedencia del pago de tiempo extraordinario por fracciones. ¿Cuál es el menor fraccionamiento de hora extra que puede cancelarse al trabajador, en vista de la imposibilidad material que presenta el sistema de pagos del Gobierno Central?

 

            Aunque no existe a nivel legal limitaciones en orden cuantitativo respecto al tiempo que debe ser retribuido por haberse laborado en forma extraordinaria, en la  práctica lo usual es laborar a partir de la base de “hora extra”, y de “medias horas extra” (a efectos ilustrativos, la normativa con la que cuenta el Tribunal Supremo de Elecciones sí reconoce el pago de fracciones de tiempo extraordinario y establecen un mínimo de media hora, artículo 9 “Directrices sobre la Autorización, Aprobación y Pago de la Jornada Extraordinaria en el Tribunal Supremo de Elecciones).

 

  No obstante, son las instituciones públicas las competentes para definir las necesidades y el modo en que deben autorizar y distribuir el tiempo extraordinario laboral, así como la correcta utilización del mismo.  De ahí, que decidir cuál es el menor fraccionamiento de hora extra que debe cancelar el ente consultante a sus funcionarios, es una decisión que debe ser planificada, organizada y adoptada  por la administración activa de conformidad con sus necesidades, recursos presupuestarios, y la naturaleza del servicio que brinda.   Efectivamente,  la cantidad de tiempo que se asigne a cada dependencia deberá ser congruente con principios de economía, eficiencia, eficacia así como una sana administración de los recursos públicos.   Solamente, es oportuno indicar, que coincido con el criterio externado por la Asesoría Jurídica de la  Dirección General de Servicio Civil en el sentido de que las Administraciones Activas pueden establecer límites cuantitativos con las autorizaciones de tiempo extraordinario, obviamente siempre y cuando no  contravengan los artículos ya ampliamente desarrollados,  sobre todo tomando en consideración que están de por medio fondos públicos que requieren ser manejados con discrecionalidad administrativa, y que como bien lo indican la autorización del tiempo extraordinario debe ajustarse también a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.  En ese sentido, no sería conveniente, lógico,  racional ni oportuno autorizar tiempo extraordinario laboral en fracciones significativamente  pequeñas en las cuales sea difícil o imposible ejecutar la labor extraordinaria, excepcional, y eventual requerida, que  son características esenciales de la jornada laboral extraordinaria.

 

En suma, la Administración está plenamente facultada haciendo uso de la potestad reglamentaria que le fue asignada por ley para reglamentar la forma y el modo en que puede fraccionarse el tiempo extra laborado.

 

4.- Al no cancelar las fracciones de tiempo extra laboradas se puede decir que la Administración incurre en un enriquecimiento sin causa?

           

            Como se indicó al inicio, sí es procedente el pago de fracciones de tiempo extra, aún dentro de la primera hora laborada,  en virtud de que existe normativa constitucional y legal que justifican el pago por la prestación efectiva de servicios de tiempo extraordinario, razón por la cual se recomienda hacer uso de la potestad reglamentaria con el fin de regular el pago de fracciones de la jornada extra laborada.

 

 

CONCLUSIONES:

 

 

1.      Es procedente el reconocimiento de fracciones de tiempo laborado en forma extraordinaria, en la proporción salarial que amerita. El momento a partir del cual se debe reconocer el pago de fracciones de tiempo será  una vez que se sobrepase la primera hora extra laborada, siempre y cuando haya mediado una autorización por parte de la jerarquía respectiva, tal y como lo estipula el  artículo 6 del Reglamento del ente consultante.

2.      El reconocimiento de la jornada laboral extraordinaria debe responder a criterios objetivos que estén basados en el respeto a los principios de razonabilidad, equidad y excepcionalidad, así como a la economía, eficiencia y eficacia de la Administración Pública.  De allí, que no sería conveniente, lógico,  racional ni oportuno autorizar tiempo extraordinario laboral en fracciones significativamente  pequeñas en las cuales sea difícil o imposible ejecutar la labor extraordinaria.

3.      Se recomienda al ente consultante hacer uso de la potestad reglamentaria para realizar las modificaciones pertinentes con el fin de adecuar la norma secundaria a lo que establecen la ley y la Constitución Política en orden al pago de la jornada extraordinaria.

 

Atentamente,

 

 

 

MSc. Maureen Medrano Brenes.

Procuradora Adjunta.