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Texto Opinión Jurídica 147
 
  Opinión Jurídica : 147 - J   del 16/12/2015   

16 de diciembre de 2015


OJ-147-2015


 


Sra. Hannia M. Durán Barquero


Jefa de Área


Comisión Permanente Especial de Ambiente


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio AMB-550-2015, donde se consulta el proyecto “Reforma a los artículos 4, 6 y 42 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839, de 13 de julio de 2010, Ley para la prohibición de la transformación térmica de residuos”, expediente 19573 (Alcance 49 a La Gaceta 126 de 1° de julio de 2015), el cual propone lo siguiente:


 


“ARTÍCULO 4.- Jerarquización en la gestión integral de residuos


Para los efectos de esta ley y los reglamentos que de ella se deriven, la gestión integral de residuos debe hacerse de acuerdo con el siguiente orden jerárquico:


a) Evitar la generación de residuos en su origen como un medio para prevenir la proliferación de vectores relacionados con las enfermedades infecciosas y la contaminación ambiental, así como la instalación y operación de cualquier tipo de proyecto de transformación térmica (combustión, gasificación, pirólisis, plasma, entre otros) de residuos sólidos ordinarios. El desarrollo de este tipo de actividades se prohíbe.


b) Reducir al máximo la generación de residuos en su origen.


c) Reutilizar los residuos generados ya sea en la misma cadena de producción o en otros procesos.


d) Valorizar los residuos por medio del reciclaje, el coprocesamiento, el reesamblaje u otro procedimiento técnico que permita la recuperación del material y su aprovechamiento energético. Se debe dar prioridad a la recuperación de materiales sobre el aprovechamiento energético, según criterios de técnicos.


e) Tratar los residuos generados antes de enviarlos a disposición final.


f) Disponer la menor cantidad de residuos, de manera sanitaria, así como ecológicamente adecuada.


El rector pondrá a disposición una lista de cuáles son las mejores tecnologías económicas y ambientalmente viables para facilitar la selección e implementación de la jerarquización de los residuos.” (La negrita corresponde a la parte que se adiciona. El subrayado lo que se elimina. El resto del artículo se mantiene como el vigente).


 


“ARTÍCULO 6.- Definiciones


Para los efectos de esta Ley se define lo siguiente: (…)


Reciclaje: transformación de los residuos por medio de distintos procesos de valorización que permiten restituir su valor económico, evitando así su disposición final, siempre y cuando esta restitución implique un ahorro de energía y materias primas sin perjuicio para la salud y el ambiente.” (El artículo 6 vigente refiere que los procesos de valorización restituyen también el valor energético).


 


“ARTÍCULO 42.- Responsabilidad extendida del productor de residuos de manejo especial


El productor o importador de bienes cuyos residuos finales sean declarados por el Ministerio de Salud como de manejo especial deberá ejecutar al menos alguna de las siguientes medidas para mitigar o compensar su impacto ambiental:


a) Establecer un programa efectivo de recuperación, reuso, reciclaje u otro medio de valorización para los residuos derivados del uso o consumo de sus productos en todo el territorio nacional. (…)” (El artículo 42 vigente prevé también el aprovechamiento energético entre los programas).


 


            La exposición de motivos señala que la producción de energía eléctrica mediante la transformación térmica contraviene el espíritu de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, No. 8839 de 24 de junio de 2010 (La Gaceta No. 135 de 13 de julio de 2010), por no haberse realizado estudios suficientes y acarrea un riesgo para la salud y el ambiente.  Agrega que el Decreto 38500 prohibió la transformación térmica de residuos hasta tanto no haya certeza absoluta sobre su impacto.


 


Sin efectos vinculantes emitimos una opinión jurídica para colaborar en la importante función de promulgar las leyes.  Recordamos que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto en los términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues este Despacho no está comprendido entre los órganos y entidades en él previstas.  Dentro de esta óptica, hacemos las siguientes observaciones.


 


            El artículo 36 del Reglamento sobre condiciones de operación y control de emisiones de instalaciones para coincineración de residuos sólidos ordinarios, Decreto 39136 de 15 de junio de 2015 (Alcance 69 a La Gaceta No. 170 de 1° de setiembre de 2015), derogó la Moratoria nacional de las actividades de transformación térmica de residuos sólidos ordinarios, Decreto 38500 de 11 de junio de 2014 (La Gaceta No. 122 de 26 de junio de 2014) ([1]).


El Decreto 39136 busca evitar la coincineración de residuos con un contenido superior al 1% de compuestos halogenados expresados en cloro, bajo operaciones de separación y control a fin de evitar la formación de contaminantes orgánicos, como dioxinas, furanos y bifenilos policlorados (considerando V). Para ello, se establecen requisitos de operación y límites máximos de emisión para las instalaciones de coincineración de residuos sólidos ordinarios, dejándola como última opción, una vez cumplida la jerarquización en la gestión integral de residuos (Ley 8839, artículo 4; Decreto 39136, artículos 1, 2, 4 y 15 inciso a).


 


El citado Reglamento define la coincineración como el “tratamiento térmico de residuos con recuperación del calor producido por la combustión, incluida la incineración por oxidación de residuos, así como la pirólisis, la gasificación u otros procesos de tratamiento térmico, por ejemplo el proceso de plasma, en la medida en que las sustancias resultantes del tratamiento se incineren posteriormente”.  Además, los siguientes conceptos: Bifenilos policlorados, cámara primaria y secundaria, certificado de integridad mecánica, coincineración, combustible, compuestos organohalogenados y organoclorados, condiciones de referencia, contaminantes generales y especiales, emisión atmosférica y de instalaciones de coincineración, equipo de control, de medición y muestreo de emisiones, equivalente toxicológico total, explosivos, gases de combustión y de residuo, generador, humedad, incineración, instalación de incineración y para coincineración, método normalizado, pentaclorofenol, poder calórico inferior del residuo, potencia térmica generada, pirólisis, promedio diario y semihorario, recuperación energética, relleno sanitario, reporte operacional, residuo, residuos de instalaciones de coincineración, residuos ordinarios, peligrosos y valorizables, sustancia pirotécnica, vertido de aguas residuales (Decreto 39136, artículo 3).


 


Se prohíben las actividades de recuperación de residuos previamente dispuestos en rellenos sanitarios o vertederos; la incineración y coincineración de residuos radiactivos o nucleares, eléctricos y electrónicos, baterías y acumuladores enteros o partes que contengan metales pesados, corrosivos, incluidos los ácidos minerales, que contengan cianuro, amianto, metales pesados o contaminados con éstos, de composición desconocida o impredecible, peligrosos provenientes de los servicios de atención de salud, sus establecimientos de enseñanza y laboratorios, explosivos, armas químicas o biológicas destinadas a su destrucción, Compuestos Orgánicos Persistentes, Residuos de Polivinil Cloruro; la instalación de equipos de incineración y coincineración móviles; la utilización de sistemas de tratamiento térmico de residuos sólidos ordinarios que no sean para generación eléctrica, recuperación energética o de materiales (Decreto 39136, artículo 5).


 


            El Consejo Técnico de Normas de Emisión e Inmisión (Decreto 36551), formula recomendaciones técnicas y tiene a cargo el análisis y valoración del cumplimiento de la normativa, con base en los reportes operacionales y otros registros que los operadores presenten al Ministerio de Salud, así como los controles que realice esa Cartera (Decreto 39136, artículo 6).


 


            Para las instalaciones de coincineración se exigen el permiso sanitario de funcionamiento del Ministerio de Salud, el refrendo del Colegio de Ingenieros Químicos y Profesionales Afines para los diagramas y planos, el cumplimiento del trámite de los planos constructivos según el Decreto 36550.  Además, el Estudio de Impacto Ambiental debe incluir:


 


“i. Estudios de dispersión atmosférica con mapas de isoconcentraciones de cada contaminante determinado por medio de un modelo numérico que incluya el estudio climatológico de la zona y estudios ecotoxicológicos y de toxicidad humana del impacto de los contaminantes atmosféricos en las actividades agrícolas y de procesamiento de alimentos, considerando la eficiencia estimada de los sistemas de tratamiento de emisiones.


ii. Características y destino de los vertidos.


iii. Características y destino de los residuos sólidos de la coincineración.


iv. Instalaciones de separación, clasificación y recuperación de residuos valorizables que no se deben incinerar.


v. Estudios de composición de los residuos a utilizar como combustible, indicando el contenido de humedad.


vi. Estudios de poder calórico de los residuos, mediante estudios teóricos o experimentales, basados en la composición promedio de los residuos municipales y de los residuos a incinerar (cuando sean distintos de los primeros).


vii. Balance de masa y energía para cada uno de los componentes de la instalación de coincineración, así como para la totalidad de la misma, incluyendo los sistemas de tratamiento propuestos.


viii. Evaluación de riesgos cuantitativa que contemple los escenarios de contingencia que podrían afectar la operación normal de la instalación, y las medidas de mitigación y control de dichos riesgos. Se deben incluir estudios de onda expansiva y distancias de seguridad a instalaciones de centros oficiales de la Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (CEN-CINAI, CECUDI y centros de atención integral públicos, privados y mixtos para personas hasta de doce años de edad), centros educativos públicos y privados, establecimientos de salud públicos y privados (hospitales y clínicas), almacenamiento y distribución de gas licuado de petróleo o gas natural e industrias químicas que almacenen en forma superficial productos combustibles o inflamables en cantidades superiores a los 1000 m3, actividades agrícolas e industrias de procesamiento de alimentos. en un radio de 1000 m., así como sus consecuencias a la salud y el ambiente.


ix. Estudios sobre el estado de las vías de acceso que asegure la capacidad de soporte y capacidad de tránsito de las vías debido al transporte relacionado con el proyecto.


x. Certificado de Uso de Suelo Municipal y Aprobación para el Proyecto otorgado por el Concejo Municipal de la Municipalidad donde se instale el proyecto; y Permiso de Ubicación, otorgado por la Dirección de Protección al Ambiente Humano (DPAH) del Ministerio de Salud. Todos estos deben estar vigentes al momento de su presentación para el Estudio del Impacto Ambiental.” (Decreto 39136, artículo 7).


 


            Adicionalmente hay requisitos para el permiso de ubicación de una instalación de coincineración por parte del Ministerio de Salud (artículos 8 y 9), las características de la instalación y el combustible (artículos 10 y 11), las condiciones para que opere (artículo 12), el control de emisiones atmosféricas (artículo 13), los límites para el vertido de aguas residuales (artículo 14), el pretratamiento, clasificación y homogenización de los residuos conforme a la compatibilidad térmica y química (artículo 15), un Programa de Manejo Integral de Residuos Sólidos Peligrosos (artículo 16), el registro de las situaciones anómalas de la operación, en cuyo caso se debe detener el funcionamiento de acuerdo a protocolos, y no permitir que los gases no tratados sean liberados (artículo 17), equipo de seguridad y protección personal del empleado (artículo 18), bitácora (artículo 19), características energéticas de los residuos (artículo 20), límites máximos de emisión para contaminantes generales, dioxinas, furanos, bifenilos policlorados y metales pesados (artículos 21-23), protocolo de pruebas (artículo 24), laboratorios, sus métodos y deber de indicar la incertidumbre estadística para los análisis de emisiones atmosféricas, caracterización de sólidos y vertidos (artículos 25 y 26).


 


Y, como mecanismos de cumplimiento se prevén reportes operacionales al Ministerio de Salud, monitoreo continuo, análisis de la calidad de combustibles, vigencia del permiso sanitario de funcionamiento, el Plan de Acciones Correctivas, sanciones, información pública y capacitación (numerales 27-35, y Transitorios I y II).


 


En cuanto a la iniciativa, si bien su aprobación o no se enmarca dentro del ámbito de la política legislativa, es conveniente consultar el criterio técnico y especializado de las autoridades administrativas competentes, para que el tema se aborde con el fundamento técnico que amerita (opinión jurídica OJ-166-2006), tomando en cuenta, por ejemplo, los citados parámetros del Reglamento sobre condiciones de operación y control de emisiones de instalaciones para coincineración de residuos sólidos ordinarios.


 


 


Para identificar apropiadamente el contenido del proyecto, que reforma una ley, sin constituir un cuerpo normativo nuevo, se estima innecesaria la frase “Ley para la prohibición de la transformación térmica de residuos”, y tomar en cuenta que la Ley 8839 es del 24 de junio de 2010.


 


 


Conclusión


 


La aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de la política legislativa, donde ha de observarse el Derecho de la Constitución, la razonabilidad y proporcionalidad de la medida.


 


Cordialmente,


 


 


 


                                                                                  MSc. Silvia Quesada Casares


                                                                                              Procuradora


 


 


SQC/hmu


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




([1]) En la acción de inconstitucionalidad 14-13283-0007-CO, el voto 16162-14, considerando III, rechazó de plano parcialmente por estimar al Decreto 38500 acorde al artículo 50 Constitucional y a la Ley 8839, al tomar “la iniciativa de revisar las posibles consecuencias que sobre la salud y el ambiente pueda tener la transformación térmica de desechos sólidos, para tomar las medidas del caso”. Y, el voto 6059-15 declaró sin lugar la acción por no violentar el principio de legalidad.