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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 328
 
  Dictamen : 328 del 02/12/2015   

C-328-2015


02 de diciembre del 2015


 


 


Sra. Virginia Chacón Arias


Directora Ejecutiva Junta Administrativa Archivo Nacional


Ministerio de Cultura y Juventud


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General nos referimos al oficio número JA-654 del 23 de octubre del año 2014,  por medio del cual solicita emitir criterio sobre lo siguiente: “¿Corresponde a la Junta Administrativa del Archivo Nacional el conocimiento de los actos en alzada de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos?”. Para ello, adjuntan el criterio de la Asesoría Legal.


De previo a dar respuesta a la consulta efectuada, solicitamos las disculpas del caso por la tardanza en la emisión del presente criterio, todo motivado en el volumen de trabajo asignado a este despacho.


 


I.                    Sobre la Dirección General de Archivos


 


El Sistema Nacional de Archivos es un órgano compuesto principalmente por los archivos públicos, en conjunto con los privados que decidan integrarse a él (artículo 1 de la ley 7202). Tiene como fin primordial custodiar todos aquellos documentos de carácter científico cultural (artículo 2 del mismo cuerpo legal), según sean declarados por la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos (en adelante CNSED, de conformidad con la misma norma).


 


Respecto de la Junta Administrativa del Archivo Nacional, el artículo 11 de ley de marras sostiene su definición y las diferentes funciones que a ella corresponden:


 


“Artículo 11:


 


La Junta Administrativa del Archivo Nacional, creada por ley No. 5574 del 6 de setiembre de 1974, será la máxima autoridad del Sistema Nacional de Archivos, actuará como órgano rector de dicho sistema, y tendrá como objetivos principales dotar de un edificio funcional a la Dirección General del Archivo Nacional, lo mismo que mantener una estrecha relación archivística y técnica entre los archivos del sistema. Su domicilio estará en la ciudad de San José, y será el mismo que tenga la Dirección General del Archivo Nacional. Además, tendrá las siguientes funciones:


a) Velar por el mantenimiento del edificio mencionado.


b) Financiar la compra del equipo técnico, el mobiliario y el material necesarios para el óptimo funcionamiento de la Dirección General del Archivo Nacional, previa recomendación del departamento respectivo y del director general de la institución.


c) Dictar los presupuestos, acordar los gastos, promover y aprobar licitaciones públicas y privadas, así como las contrataciones directas. Todo ello con sujeción a lo dispuesto en la Ley de la Administración Financiera de la República, No. 1279 del 2 de mayo de 1951 y sus reformas.


ch) Promover y colaborar económicamente en la realización de actividades de tipo cultural y educativo que lleve a cabo la Dirección General del Archivo Nacional.


d) Contratar al personal administrativo, técnico y profesional que la Dirección General del Archivo Nacional necesite.


e) Establecer las políticas archivísticas del país y recomendar estrategias para un adecuado desarrollo del Sistema Nacional de Archivos.


f) Formular recomendaciones técnicas sobre la producción y la gestión de documentos.


g) Velar por la óptima organización de los archivos públicos de Costa Rica.


h) Formular recomendaciones técnicas sobre la administración de documentos producidos por medios automáticos.


i) Asesorar al Consejo Superior de Educación sobre los planes de estudio relacionados con las técnicas archivísticas que se imparten en las escuelas privadas y en los colegios técnico-profesionales del país.


j) Coordinar con los centros de educación superior la formación profesional en el campo de la archivística.


k) Organizar congresos, seminarios, jornadas o actividades similares, en los que participen archivistas nacionales e internacionales y otros especialistas o técnicos en ciencias afines con la archivística.


l) Todas las demás funciones que se le asignen en otras leyes o reglamentos.”


 


De la norma anterior se desprende que la Junta Administrativa es el máximo órgano del Sistema Nacional de Archivos y que posee competencias técnicas, de gestión y de dirección de los órganos que lo componen. En este sentido, ostenta potestades de emitir recomendaciones técnicas, el establecimiento de políticas adecuadas para el manejo de los archivos y su organización.  La posición de órgano rector en la materia asignado a la Junta Administrativa, es reiterado en el Reglamento a la ley, publicado mediante el Decreto Ejecutivo número 24023-C. (en adelante el Reglamento), particularmente en el artículo 6.  


 


La Junta Administrativa constituye el órgano máximo de la Dirección General del Archivo Nacional, que está defina por el artículo 22 del mismo cuerpo legal.   La Dirección General de Archivo Nacional es definida en la ley como un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura y Juventud, compuesto por: la Junta Administrativa del Archivo Nacional, la Dirección General, la Subdirección y la CNSED. Ello se reitera en los artículos 30 y siguientes del Reglamento.


 


Así las cosas, tenemos que la Junta Administrativa del Archivo Nacional y la CNSED están comprendidas dentro del órgano desconcentrado denominado Dirección General, y que engloba todas las funciones y competencias relacionados con la materia:


 


“Artículo 23.-La Dirección General tendrá, entre otras, las siguientes funciones:


a) Ejecutar las políticas que emanen de la Junta Administrativa del Sistema Nacional de Archivos.


b) Reunir, conservar, clasificar, ordenar, describir, seleccionar, administrar y facilitar los documentos textuales, gráficos, audiovisuales, y legibles por máquina, pertenecientes a la Nación, que constituyan el patrimonio documental nacional, así como la documentación privada y particular que le fuere entregada para su custodia.


c) Preparar y publicar guías, inventarios, índices, catálogos y otros instrumentos y auxiliares descriptivos para facilitar la consulta de sus fondos.


ch) Preparar y editar la revista del Archivo Nacional, anualmente, y otras publicaciones con temas sobre la archivística y ciencias afines.


d) Obtener originales, copias o reproducciones de documentos conservados en otros archivos del país o del extranjero, en cuanto sean de interés científico- cultural.


e) Entregar a otras instituciones, si le fuere solicitado y posible, copia o reproducción de los fondos que conserva la Dirección General del Archivo Nacional.


f) Despachar todo tipo de certificaciones y constancias, con base en los fondos documentales de la institución, si éstos no fueren de acceso restringido.


g) Expedir los testimonios de instrumentos públicos insertos en los protocolos notariales depositados en la Dirección General del Archivo Nacional.


h) Establecer y ejecutar disposiciones concernientes a la selección y eliminación de documentos.


i) Suministrar al usuario la información solicitada, excepto cuando el documento sea de acceso restringido.


j) Inspeccionar y asesorar en archivística a los archivos administrativos públicos, y a los privados y particulares, cuando éstos lo soliciten.


k) Valorar los documentos de los archivos para efectos de selección.


l) Adiestrar en archivística y en materias afines a los funcionarios de los archivos.


ll) Solicitar, de instituciones privadas y de los particulares, información acerca de los documentos de valor científico-cultural en su poder, a fin de llevar inventarios, índices, registros, censos o micropelículas de esos documentos.


m) Cualquier otra función relacionada con el quehacer archivístico.”


 


Sobre este órgano, la Procuraduría se ha pronunciado con anterioridad:


 


“El artículo 23 de la Ley otorga a la Dirección General funciones que inciden directamente en la organización y funcionamiento de los archivos públicos. En efecto, la Dirección no sólo ejecuta las políticas emitidas por la Junta Administrativa (inciso a), sino que también realiza actividades concretas, como son el establecer disposiciones relativas a la selección y eliminación de documentos (inciso h), la inspección a los archivos públicos y a los privados cuando éstos lo soliciten (inciso j), la valoración de los documentos de los archivos para efectos de la selección (inciso k). La Dirección General del Archivo Nacional es depositaria y custodia del patrimonio  documental nacional, sea de los documentos que hayan sido declarados de valor histórico, científico, cultural.


De lo anterior se desprende que la Dirección General del Archivo Nacional tiene funciones no sólo en relación con los documentos calificados de patrimonio nacional, sino también con los fondos documentales al servicio de la gestión administrativa de las organizaciones miembros del Sistema. Sea de los fondos que pueden considerarse un patrimonio de estas organizaciones. Esas funciones abarcan la selección y eliminación de documentos, lo cual se realiza a través de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos.” (Dictamen C-405-2008 del 11 de noviembre del 2008)


 


De lo anterior se desprende que la Dirección General del Archivo Nacional ostenta funciones de carácter ejecutivo, pero también de carácter técnico-valorativo. Por ejemplo, establece y ejecuta las disposiciones concernientes a la selección y eliminación de documentos.


 


Otro de los órganos que encontramos en el Sistema Nacional de Archivos, y comprendido dentro de la Dirección General del Archivo Nacional, según las normas ya citadas, es la ya referida CNSED. Respecto de este órgano, le ley referida establece:


 


Artículo 31.-Créase la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como el órgano de la Dirección General del Archivo Nacional encargado de dictar las normas sobre selección y eliminación de documentos, de acuerdo con su valor científico-cultural, y de resolver las consultas sobre eliminación de documentos de los entes productores a los que se refiere el artículo 2 de la presente ley.


 


Artículo 32.-La Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos estará integrada por los siguientes cinco miembros: el presidente de la Junta Administrativa del Archivo Nacional, o su representante, quien la presidirá; el jefe del Departamento Documental de la Dirección General del Archivo Nacional; un técnico de ese departamento nombrado por el Director General del Archivo Nacional; el jefe o encargado del archivo de la entidad productora de la documentación; y un reconocido historiador nombrado por la Junta Administrativa del Archivo Nacional. El director general del Archivo Nacional será el director ejecutivo de la institución, quien asistirá a las sesiones con voz pero sin voto.


 


De la norma anterior se desprende que este órgano es el competente para todo lo relacionado con la eliminación de la documentación a cargo del sistema nacional de archivos. Además es competente para otorgarle y reconocer el valor científico-cultural de los documentos (arts 3 y 4 de la norma legal). A ello hay que agregarle lo indicado en el artículo 117 del Reglamento.


 


II.                Sobre el fondo.


 


Se le consulta a este Órgano Técnico-Jurídico si la Junta Administrativa del Archivo Nacional puede conocer en alzada de los actos dictados por la CNSED. En primer lugar, y dado el silencio que guarda tanto la ley 7202 como su reglamento, se hace necesario acudir a las normas sobre el procedimiento administrativo de la Ley General de la Administración Pública.


 


De acuerdo con las competencias asignadas a la CNSED, entendemos que la consulta estaría orientada a que determinemos los recursos que tendrían las decisiones particulares que emita la Comisión en el marco de su competencia, y que vendrían a constituir actos finales de procedimiento de conformidad con lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública.


 


Partiendo de lo expuesto, debemos advertir que el numeral 342, 343, 345 y 346 de la Ley General de la Administración Pública establecen el sistema general recursivo:


 


Artículo 342.-Las partes podrán recurrir contra resoluciones de mero trámite, o incidentales o finales, en los términos de esta ley, por motivos de legalidad o de oportunidad.


 


Artículo 343.-Los recursos serán ordinarios o extraordinarios.


Serán ordinarios el de revocatoria o de reposición y el de apelación.


Será extraordinario el de revisión.


 


Artículo 345.-


 


1. En el procedimiento ordinario cabrán los recursos ordinarios únicamente contra el acto que lo inicie, contra el que deniega la comparecencia oral o cualquier prueba y contra el acto final.


 


2. La revocatoria contra el acto final del jerarca se regirá por las reglas de la reposición del Código Procesal Contencioso-Administrativo(*).


 


(*)(Así reformado el aparte anterior por el inciso 12) del artículo 200 del  Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006)


 


3. Se considerará como final también el acto de tramitación que suspenda indefinidamente o haga imposible la continuación del procedimiento.


 


Artículo 346.-


 


1. Los recursos ordinarios deberán interponerse dentro del término de tres días tratándose del acto final y de veinticuatro horas en los demás casos, ambos plazos contados a partir de la última comunicación del acto….


 


Artículo 347.-


 


1. Los recursos podrán también interponerse haciéndolo constar en el acta de la notificación respectiva.


 


2. Es potestativo usar ambos recursos ordinarios o uno solo de ellos, pero será inadmisible el que se interponga pasados los términos fijados en el artículo anterior.


 


3. Si se interponen ambos recursos a la vez, se tramitará la apelación una vez declarada sin lugar la revocatoria.


 


Artículo 350.-1. En el procedimiento administrativo habrá en todos los casos una única instancia de alzada, cualquiera que fuere la procedencia del acto recurrido.


.2. El órgano de la alzada será siempre el llamado a agotar la vía administrativa, de conformidad con el artículo 126.


 


De acuerdo con las normas transcritas, es claro que por la aplicación supletoria de la Ley General de la Administración Pública, las resoluciones que emita la CNSED podrían tener recurso de revocatoria y apelación[1]. 


 


Ahora bien, en cuanto al órgano competente para resolver el recurso de apelación planteado, tal y como lo establece el artículo 350 de la Ley General de la Administración Pública antes transcrito, corresponderá al órgano llamado a agotar la vía administrativa, que en nuestro criterio sería la Junta Administrativa del Archivo Nacional, en tanto órgano superior dispuesto expresamente por la Ley de Archivo Nacional.


 


En efecto, la Junta Administrativa es un órgano persona, que ostenta el carácter de órgano superior de la Dirección General de Archivos.  Al respecto, esta Procuraduría ha manifestado:


 


Ahora bien, revisando la ley creación de la Junta Administrativa de Archivos Nacionales, ley n.° 5574 de 6 de setiembre de 1974 no encontramos ninguna norma que precise su naturaleza jurídica. MURILLO nos indica que se trata de un órgano persona. (…).La tesis de MURILLO adquiere mayor fuerza en la ley actual, la n.° 7202, cuando bajo una deficiente técnica legislativa  se incluye a la Junta Administrativa de Archivos Nacionales dentro de la Dirección General de Archivos Nacionales (artículo 22 de la ley y artículo 32 del reglamento), la cual a su vez es un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes (artículo 22 de la ley y artículos 30 y 31 del reglamento). Este hecho nos permite afirmar que no estamos frente a un ente descentralizado y que la Junta Administrativa de Archivos Nacionales es un órgano persona o un caso típico de personificación presupuestaria.  Analizando las atribuciones o funciones de la Junta Administrativa de Archivos Nacionales y las Dirección General de Archivos Nacionales vemos que la primera tiene mayor jerarquía que la segunda, por lo que no resulta lógico incluirla como un órgano de ella.”    (Dictamen C-042-2001 del 20 de febrero del 2001)


 


Así las cosas, se desprende de lo anterior varias cuestiones que nos permiten ir concluyendo el presente asunto. En primer lugar, entonces, se hace necesario descartar que sea el Ministro quien pudiera conocer en alzada, en virtud de la desconcentración máxima operada. Tampoco podría conocer el recurso la Dirección General de Archivos Nacional, pues como bien lo habíamos indicado anteriormente, la Junta Administrativa posee mayor jerarquía, máxime si le ahondamos el artículo 11 que reafirma esta posición.


 


Si a ello le ahondamos el artículo 126.c de la Ley General de la Administración Pública, y en virtud de la desconcentración operada, es improcedente que el Ministro conozca de los actos emanados de la CNSED. Por lo que quien sería competente para conocer en alzada de los actos emanados de esta Comisión sería la Junta Administrativa, quien está llamada a agotar la vía administrativa.


 


Sobre el particular hemos indicado:


 


Tal y como está redactada la ley, la desconcentración que se le atribuye a la Dirección General de Archivos Nacionales lo es frente al Ministerio de Cultura, Juventud y Deporte, y no ante la Junta Administrativa de Archivos Nacionales. Aunque, como se indicó up supra, el hecho de la Junta Administrativa forme parte de la Dirección General, no la convierte en un órgano subordinado de la segunda, toda vez de que de una lectura cuidadosa de las atribuciones que les da el ordenamiento jurídico a ambos, se puede concluir, con certeza, que uno de los jerarcas de la Dirección General es la Junta. Desde esta perspectiva, es este último órgano el llamado a agotar la vía administrativa, y no el primero. (Dictamen C-042-2001 del 20 de febrero del 2001).


 


Estas últimas consideraciones nos permiten señalar que el órgano competente para conocer en alzada de las decisiones de la CNSED es la Junta Administrativa del Archivo Nacional.


 


III.              Conclusiones.


 


            De conformidad con los argumentos expuestos, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.      El órgano competente para conocer en alzada de los actos que emanen de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos es la Junta Administrativa del Archivo Nacional. Ello según se desprende de la integración e interpretación sistemática de la Ley 7202, en relación con la Ley General de la Administración Pública.


 


Cordialmente,


 


 


Grettel Rodríguez Fernández                                    


Procuradora


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


                                                                                                 




[1] Cabe aclarar desde ahora que de conformidad con la resolución 3669-2006 de las quince horas del quince de marzo del 2006 de la Sala Constitucional, el uso de los recursos administrativos contra los actos finales emanados de la Administración Pública es potestativo para las partes, salvo los casos de materia municipal y contratación administrativa, que no son el caso que nos ocupa, por lo que las decisiones podrían ser impugnadas directamente en la sede contencioso administrativa sin necesidad del recurso de alzada