C-350-2015

16 de diciembre de 2015

Señor

Oscar Enrique Barrionuevo Chen

Auditor Interno

Municipalidad de Alvarado, Pacayas

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AU-034-001-000 del 9 de diciembre de 2014, recibido en la Procuraduría el 18 de diciembre de 2014, en el que consulta:

“(…) Dado que los reglamentos de donaciones tienen la finalidad de ordenar, delimitar atributos y decisiones municipales en relación al trámite de disposición de recursos institucionales, se puede enmarcar dentro de la categoría de reglamentos internos o por el contrario se deben catalogar como reglamentos externos y por ende ser sometidos a consulta pública no vinculante? (…)”

Por tratarse de interrogantes planteadas por una Auditoría Interna, no se requiere criterio legal.

I.                   FONDO DE LA CONSULTA.-

Con fundamento en la autonomía reconocida a las Municipalidades por la Constitución Política, dichas Corporaciones se encuentran facultadas para emitir sus propios reglamentos, siendo de importancia para resolver la interrogante planteada, la diferencia que se ha establecido respecto de tales instrumentos según su contenido.

El Código Municipal en su artículo 13 incisos c) y d) autoriza al Concejo Municipal  a dictar los Reglamentos necesarios para la organización interna de las Municipalidades y para la adecuada prestación de los servicios públicos en general al señalar: “Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: (…)c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley. d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales (...)”

Conforme a esa potestad reglamentaria que ostentan las Municipalidades, puede emitir reglamentos de organización o servicio, según sea el tipo de materia que venga a normar, así“(…) REGLAMENTOS AUTONÓMOS, pueden ser a su vez de organización, en la medida en que sus reglas tengan por objeto regular aspectos de organización interna de sus dependencias, así como la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente. Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas.(…)” (Sala Primera, 749-2004)”.

Por otra parte, se tiene otro tipo de reglamentos autónomos, se trata de los de servicio, éstos “(…) se direccionan a precisar elementos del funcionamiento de los servicios que le son inherentes a su régimen competencial. De igual manera, precisan la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores, como es el caso de diversos aspectos, tales como régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas, capacitación, entre otros (...) la potestad para emitir reglamentos autónomos, puede dimanar tanto de la Administración Central como a la descentralizada (…)”. (Sala Primera, 145-12).

Como bien se aprecia, la diferencia entre ambos tipos de reglamentos radica, principalmente en el sujeto a quien van dirigidos sus efectos, ya sean estos internos o con repercusiones hacia terceros, siendo ese el aspecto medular a tomar en cuenta para determinar los alcances de un instrumento normativo.

En relación con el objeto de estudio, este órgano asesor ha manifestado:

“(…) De los criterios expuestos podemos concluir que en principio, toda iniciativa reglamentaria debe ser publicada en la Gaceta de previo a ser discutida por el Concejo Municipal y posteriormente una vez que haya sido aprobada, pues esta publicación constituye un requisito de eficacia del acto administrativo.

No obstante lo anterior, tal como se desprende de la literalidad de la norma analizada, se establece una excepción al trámite de publicación del proyecto a discutir, y es cuando se trata de reglamentos internos. A respecto, señala la norma: “Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.”

Consecuentemente, habrá que analizar en cada caso concreto la naturaleza de la norma reglamentaria que se pretende aprobar, pues si se trata de un reglamento interno, no es exigible el trámite de publicación y consulta pública de previo a su aprobación definitiva, sino únicamente cuando dicha aprobación haya ocurrido.

(…)Partiendo de lo anterior, este órgano asesor considera que un reglamento que regule la “correspondencia recibida” que tramitará un Concejo Municipal, se trata de un reglamento autónomo de servicio con efectos externos, en la medida que impactará al administrado en la forma y tiempos de presentación de la documentación, aunque naturalmente deberán analizarse sus disposiciones para determinar de qué tipo de reglamento se trata.

Así las cosas, si dicho proyecto tiene repercusiones externas en principio debería realizarse la publicación y la audiencia pública respectiva en aras de la transparencia, y una vez aprobado éste, debe nuevamente publicarse el texto definitivo de manera íntegra (…)”

Dictamen C-184-2015, del 21 de julio de 2015

En tesis de principio, si se tratara únicamente de lineamientos generales de administración de los bienes, su depreciación y el procedimiento de declaratoria de desuso o donación, podría clasificarse como un reglamento interno, en cuyo caso, no sería necesario someterlo a consulta pública, en los términos del ordinal 43 del Código Municipal, sin embargo ese análisis deberá efectuarse de frente al texto concreto, tomando como marco de referencia los derechos del administrado, de manera tal que, si contiene disposiciones que trasciendan el ámbito interno de organización, deberán ser objeto de consulta pública.

CONCLUSIÓN.-

            En consecuencia, un reglamento cuyo contenido se encuentre limitado a “(…) ordenar, delimitar atributos y decisiones municipales en relación al trámite de disposición de recursos institucionales (…)”, en los términos en que se plantea la consulta, se considera un instrumento normativo de carácter interno, en tanto refiere a la organización misma de la corporación municipal y al procedimiento de disposición de sus bienes.

            Se hace la salvedad, de que el criterio vertido pretende clarificar la forma en que deberá analizarse el texto concreto de un reglamento, en tanto solo después de un estudio puntual de su contenido, se podrá concluir cuál es su naturaleza y el grado de afectación a terceros, pues de existir algún impacto en los administrados, deberá procederse con la consulta pública.

            Atentamente,

Paula Azofeifa Chavarría

Procuradora.-