13 de enero de 2016

C-007-2016

 

Msc. Mercedes Moya Araya

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de San Ramón

 

Estimada señora:

 

 

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio MSR-458-09-15 del 11 de setiembre del 2015, en el que se solicita nuestro criterio en torno a los requisitos para sacar a concurso las plazas en la corporación municipal. 

Específicamente, se solicitó nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

·      Cuáles son los requisitos exigidos en la normativa municipal para que una municipalidad pueda llevar a cabo concursos para nombramiento de personal?

·      ¿Si existe en el municipio Convención Colectiva válida que indique la forma de llevarse a cabo los concursos para nombramiento de personal, se deben acatar las normas ahí pactadas o necesariamente rige lo establecido en las normas generales municipales?

·      ¿Cuáles son las funciones que tiene el Concejo Municipal en el nombramiento del personal de la municipalidad que no sean la Secretaría o Auditoría?

·      ¿Si un ente municipal cuenta con los instrumentos indicados por la norma como lo son los perfiles depuestos, el Manual Descriptivo de Puestos, el Manual de Reclutamiento y Selección y el organigrama actualizado y vigente, puede llevar a cabo los concursos de nombramiento de personal? ¿Siendo así, cuáles puestos se pueden llevar a concurso por la jerarquía municipal, los obreros, los técnicos, los profesionales o si ello es atribución propia de la Alcaldía Municipal?

·      ¿Puede una corporación municipal sacar puestos a concurso si no cuenta con un Manual Organizacional?

 

Adjunto se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica de la Corporación Municipal, emitido por oficio MSR-GJ-RA-011-05-2015 del 02 de setiembre del 2015.

 

 

I.                   SOBRE EL FONDO.

 

Nos consulta la Alcaldesa de la Municipalidad de San Ramón, sobre los requisitos establecidos en la legislación nacional para efectuar los concursos para el nombramiento del personal de las municipalidades.

 

Las corporaciones municipales han sido diseñadas en el marco constitucional como entes territoriales autónomos, característica que se expresa en el campo político, tributario, administrativo y normativo, al tenor de lo que establecen los artículos 169 y 170 de la Carta Constitucional.  

 

Sobre los alcances de esta autonomía, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:

 

"Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente.” (Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999, el subrayado corresponde con el original)

 

Como lo señalamos líneas atrás, la autonomía otorgada a las corporaciones municipales, incluye la posibilidad de establecer el régimen interno de relaciones entre sus funcionarios, mismo que se manifiesta a través de la potestad reglamentaria.   Bajo esta inteligencia, el establecimiento de las labores asignadas a un respectivo cargo así como la política salarial que regirá en la corporación municipal, resulta una competencia incluida dentro del ámbito de la autonomía municipal. 

 

La determinación del contenido de los manuales de puestos por parte de las corporaciones municipales, ha sido reconocido ya por la Sala Constitucional, que ha indicado:

 

XXXIX.-DE LA DEFINICIÓN DE FUNCIONES DE LOS EMPLEADOS MUNICIPALES. En los Considerandos anteriores se ha indicado que la competencia organizativa de las dependencias municipales es expresión de la autonomía administrativa de que gozan las corporaciones municipales. En este sentido, al ser el Alcalde Municipal -antes Ejecutivo Municipal- el administrador general de las dependencias locales, es a quien corresponde la asignación de funciones de sus empleados, conforme lo disponía el artículo 142 del Código Municipal anterior….:

competencia que se mantiene en el Código Municipal vigente, en los artículos 120 y 121 que disponen en lo que interesa:

"…..

El legislador al promulgar la nueva normativa municipal, comprendió que la designación de funciones de los empleados municipales es una expresión de la autonomía administrativa de las corporaciones locales, y por ello dispuso que la asignación de atribuciones se haga en el Manual Descriptivo de Puestos, según lo anotado anteriormente, y concretamente en relación con las normas relativas a los asuntos financieros contables, también se remitió al Manual de procedimientos financieros-contables aprobado por el Concejo (artículo 114).

XL.-DE LA FIJACIÓN DE SALARIOS. …… Efectivamente, conforme a todo lo dicho anteriormente en esta sentencia, esta disposición es absolutamente inconstitucional, en abierta violación de la autonomía administrativa de las municipalidades definida en el artículo 170 constitucional, en tanto la fijación del salario de su Alcalde (antes Ejecutivo) es materia propia de su gobierno y administración, debiendo corresponder a sus autoridades su determinación, conforme a las funciones que tiene encomendadas, lo cual, en todo caso, debe estar en relación proporcional con el presupuesto de la municipalidad, tal y como se define en el artículo 20 del Código Municipal, número 7794. “(Sala Constitucional, resolución número 1999-5445 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de 1999)

 

En el mismo sentido, el Tribunal Constitucional al conocer de un recurso de amparo en el que se alegaba, entre otras cosas, que una reestructuración operada en una municipalidad no había sido acordada por el órgano competente, indicó:

 

“VI .-En cuanto a los argumentos específicos de la recurrente debe indicarse que si bien no corresponde a la Sala determinar si la autoridad que aprobó la reestructuración era competente o no, lo cierto es que la recurrente hace una mala apreciación de los hechos pues en realidad la Dirección General de Servicio Civil solamente brindó colaboración al Concejo Municipal según lo dispone el numeral 120 párrafo segundo del Código Municipal para elaborar el análisis y estudio de puestos que sirvieron de fundamento a la supresión de plazas que reclama. Nótese que fue dicho Concejo el que una vez autorizada la partida presupuestaria correspondiente por parte de la Contraloría General de la República, aprobó la reestructuración mencionada, en cumplimiento del procedimiento establecido en el Código Municipal.  (Sala Constitucional, resolución número 2004-00864 de las doce horas con cuarenta y tres minutos del treinta de enero del dos mil cuatro.)

 

La competencia para el establecimiento de las normas específicas sobre ingreso y requisitos de los puestos, ha sido asignada al Concejo Municipal, de conformidad con lo establecido en los artículos 4 y 13 del Código Municipal, y que señalan, en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTÍCULO 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

 

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico….

 

Artículo 13. - Son atribuciones del concejo: 

a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido y mediante la participación de los vecinos.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010)  …

 

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley…

 

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios municipales…

 

f)Nombrar y remover a la persona auditora, contadora, según el caso, así como a quien ocupe la secretaría del concejo….

 

(Así reformado  el inciso anterior por  aparte c) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre de 2008).”

 

A partir de lo expuesto, y como primera conclusión, podemos señalar que la política salarial y la asignación de funciones en los respectivos cargos de la municipalidad, son competencia del Concejo Municipal, como expresión de la autonomía municipal reconocida constitucionalmente.

 

De ahí que la función que tienen  los Concejos Municipales en la selección del personal cuyo nombramiento debe ser efectuado por el Alcalde Municipal, es precisamente crear los instrumentos normativos y definir, discrecionalmente, los perfiles de puestos incluidos en los manuales de puestos y la política salarial aplicable en estos casos.

 

Cabe recordar en este punto, que el régimen de empleo municipal, es parte del régimen de empleo estatutario creado por la Constitución Política.  En efecto, el artículo 192 de la Constitución Política establece un régimen de empleo público estatutario diferenciado del régimen de empleo privado.  Este régimen de empleo público estatutario se asienta en dos principios fundamentales:  la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.  Señala el artículo constitucional en comentario lo siguiente:

 

“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “

 

La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada.  Al respecto, el  Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Sala Constitucional, resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve).  De igual manera, ese Tribunal Constitucional ha señalado que la idoneidad no está referida únicamente al cumplimiento de requisitos académicos, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar esa efectividad en la función pública. (ver en este  sentido, entre otras, la  resolución número 2001-12005 de las nueve horas con veintisiete minutos del veintitrés de noviembre del dos mil uno)

 

El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.

 

En este sentido, ha indicado la Sala Constitucional, lo siguiente:

 

“La Sala entiende que en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de experiencia laboral sean aptos para ocupar el puesto que se sacó a concurso, para con ello cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 192 , de la "idoneidad comprobada" garantizándose la eficiencia de la función de la administración. (Sala Constitucional, resolución número 1997-5119 de las trece horas doce minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete)

 

Ahora bien, el Código Municipal en el artículo 115 instaura la carrera administrativa municipal señalando que es “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”.

 

En concordancia con el artículo anterior, los artículos 116 y 119 del mismo cuerpo normativo establecen los requisitos legales para realizar los concursos de personal para acceder a la carrera administrativa. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:

 

Artículo  116. — Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades.

 

Artículo 119. — Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.

c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.

d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.

e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.

f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas.

 

Bajo esta misma línea de pensamiento, los artículos 120 y 121 del Código Municipal establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal.  Señalan dichos artículos lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 120.-

Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estarán  bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.

Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.

 

ARTÍCULO 121.-

Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.” (lo subrayado no es del original)

 

Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998). 

 

Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, los requisitos que deberá llenar la persona para cumplir estas tareas, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.    Sobre la función asignada a los manuales de puestos, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

 

“V.-En el Sector Público (que incluye a las Municipalidades) la situación es semejante. La Administración tiene el poder-deber de distribuir las cargas de trabajo y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa y, asimismo, la obligación de reconocerle a los titulares de los respectivos puestos el sueldo y todos los pluses o componentes salariales que resulten de la Ley; disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Existen márgenes de discrecionalidad al confeccionarse los respectivos Manuales y fijarse la Escala Salarial, así como al hacerse calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones, de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del Servicio Público; todo lo cual se hace atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos, en la empresa privada y, algo muy importante, el conjunto de la estructura, para que ésta resulte armónica y consistente. Es una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, constituye un instrumento de trabajo limitante para la Administración, en la medida en que establece una descripción de las actividades del puesto, que se toma en cuenta para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, siempre de acuerdo con la Escala de Salarios. Los Manuales pueden ser modificados por la jerarquía, no sólo en el contenido de la actividad, sino también en materia de requisitos, lo mismo que puede modificarse la Escala de Salarios, siempre sin perjuicio de los derechos adquiridos. Las estructuras salariales adquieren carácter normativo, al formar parte de un Presupuesto Público, en el cual habrá un código para cada destino. Por eso, las modificaciones de las situaciones particulares (la condición de un determinado empleado (se hacen siempre sujetas a una real disponibilidad presupuestaria y hacia el futuro, a partir de determinado momento, que ya está reglado (Reglamento del Estatuto de Servicio Civil y directrices de la Autoridad Presupuestaria (. Dicho conjunto de herramientas, más las que provengan de la ley o de otra disposición aplicable, funcionan como parte del denominado Bloque de Legalidad, para el caso Sectorial y, del que la Administración Específica, no puede apartarse.”   (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 226-1999 de las quince horas treinta minutos del 11 de agosto de 1999)

 

Se desprende de la extensa cita que la finalidad asignada a los manuales de puestos es de carácter técnico, y está orientada al ordenamiento de las cargas y  responsabilidades en el trabajo, definición que permitirá determinar la remuneración que se corresponda con aquellas.  

 

Como lo señalamos líneas atrás, la responsabilidad de la emisión de un Manual de Puestos con las características apuntadas, recae en el Concejo Municipal de cada gobierno local, órgano que resulta competente para dictar los reglamentos internos de cada municipalidad.

 

Ahora bien, es claro de lo hasta aquí expuesto que es indispensable que exista el manual de puestos respectivo dentro de la Municipalidad, para poder sacar a concurso una plaza y nombrar a los funcionarios respectivos, tal y como expresamente lo indica el artículo 120 del Código Municipal.  Sobre este particular, hemos indicado:

 

“De conformidad con el artículo 119 inciso a) del Código Municipal para poder ingresar y desempeñar un puesto en una municipalidad se requiere necesariamente  Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata”, y según el artículo 120  del mismo cuerpo normativo: “Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes”,  por lo que no podría  el ente Municipal crear una plaza como lo es la de Secretaria de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal si el Manual de clasificación de puestos del ente municipal no define la asignación de funciones, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos que se requieren para esa clase de puesto.

 

 

Al respecto este órgano Asesor en su jurisprudencia administrativa ha señalado, lo siguiente:

“En este sentido es claro el ordinal 120 del Código Municipal, que a la letra reza:….

 

Del numeral transcrito se desprende sin mayor dificultad que los Manuales en estudio constituyen, no solo una expresión de la autonomía municipal, en lo tocante a su organización, sino también una barrera infranqueable para el actuar del ente territorial, encontrándose expresamente prohibido crear plazas no contempladas en este.

 

En esta línea ha decantado la jurisprudencia administrativa al sostener:

 

“...Así las cosas, como expresión de la autonomía municipal reconocida en los numerales 169 y 170 de la Constitución Política, las corporaciones municipales tienen la potestad de definir en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones, los deberes y las responsabilidades de los respectivos cargos de la municipalidad, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto…

…cada ente municipal tiene la competencia para instaurar internamente su propio modelo organizativo, y para los efectos que aquí interesan, cada corporación puede y debe establecer en el manual descriptivo de puestos la asignación de funciones de los respectivos cargos de la municipalidad, los deberes y las responsabilidades de éstos cargos, así como establecer los requisitos mínimos que se requieren para cada clase de puesto. …

Tenemos entonces que, cada puesto con las respectivas funciones, características y condiciones que lo permean se encuentran debidamente estipuladas en el Manual que nos ocupa. Debiendo el sujeto que lo pretende ser idóneo para desempeñarlo. Dictamen C-029-2013 del 6 de marzo del 2013)

En razón de lo expuesto, es claro, notorio y palpable  para este órgano Asesor que la señora xxx fue nombrada en el año 2009 en la plaza de Secretaria de la Unidad Técnica de Gestión Vial de la Municipalidad de Tarrazú, sin que dicha plaza se encuentre en el Manual de clasificación de puestos del ente municipal. Esto indudablemente constituye un vicio absoluto, evidente y manifiesto en el motivo de dicho acto de nombramiento. (artículos 132, 133 y 134 de la Ley General de la Administración Pública)” (Dictamen C-40-2015 del 27 de febrero del 2015)

 

Partiendo de lo expuesto, si la Municipalidad cuenta con los instrumentos señalados por la normativa para efectuar los concursos para nombrar a sus funcionarios, es claro que la Municipalidad puede efectuar los concursos correspondientes.

 

Ahora bien, en relación a cuál es el órgano competente para efectuar  los concursos y proceder al nombramiento, tal y como lo establece el artículo  17 del Código Municipal, el nombramiento de los servidores de la Corporación Municipal, es competencia del Alcalde Municipal, con las excepciones establecidas en el artículo 13 citado líneas atrás, y que corresponde a los funcionarios que dependen directamente del Concejo Municipal.  Dispone el artículo 17, en lo que interesa, lo siguiente:

 

Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

 

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general….

 

j) Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.

 

k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.

 

De ahí que la decisión de iniciar el proceso de concurso en estos casos, recae en el Alcalde Municipal y no en el Concejo Municipal.

 

Por último, se nos consulta sobre aquellos casos en los que existe una convención colectiva válida en el Municipio, y que contemple otros aspectos relacionados con el proceso de concurso.  Específicamente se nos indica si en estos casos debe aplicarse la convención colectiva.   Sobre el particular, ya está Procuraduría se ha pronunciado en anteriores ocasiones, indicando, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“En relación a si una Convención Colectiva debe prevalecer sobre el Código Municipal, este órgano en su jurisprudencia administrativa mediante el dictamen C-97-2014 del 21 de marzo del 2014, señaló lo siguiente:

 

“En relación a la duda de si prevalece  la ley sobre la Convención Colectiva o viceversa, cabe señalar que la jurisprudencia judicial de la Sala Segunda ha señalado que las convenciones colectivas tienen fuerza de ley profesional entre las partes contratantes, y deben ser establecidas conforme a la legislación, por lo que se desprende que la Convención Colectiva se encuentra sujeta al ordenamiento jurídico y a la ley en específico, salvo en los aspectos que impliquen una mejora de las condiciones laborales, siempre y cuando esta situación no afecte intereses del Estado.  Señala así, la resolución 227-2005  de las nueve horas treinta minutos del  primero de abril del 2005, lo siguiente:

 

“III.-SOBRE EL VALOR NORMATIVO DE LAS CONVENCIONES COLECTIVAS:   El artículo 62 de la Constitución Política confiere el valor de ley a las normas pactadas entre empleadores y trabajadores mediante una convención colectiva, al señalar, en forma expresa, lo siguiente: “Tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que, con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados”. La norma constitucional fue desarrollada en los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo, que en el orden citado establecen: "Artículo 54.-  Convención colectiva es la que se celebra entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. La convención colectiva tiene carácter de ley profesional y a sus normas deben adaptarse todos los contratos individuales o colectivos existentes o que luego se realicen en las empresas, industrias o regiones que afecte./ En toda convención colectiva deben entenderse incluidas, por lo menos, todas las normas relativas a las garantías sindicales establecidas en los  convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ratificados por nuestro país."(La negrita no es del original) “Artículo 55. Las estipulaciones de la convención colectiva tienen fuerza de ley para: a) Las partes que la han suscrito, ...;  b) Todas las personas que en el momento de entrar en vigor trabajen en la empresa, empresas o centros de producción a que el pacto se refiera, en lo que aquellas resulten favorecidas y aun cuando no sean miembros del sindicato o sindicatos de trabajadores que los hubieren celebrado; y  c) Los que concierten en los futuros contratos individuales o colectivos dentro de la misma empresa, empresas o centro de producción afectados por el pacto, en el concepto de que dichos contratos no podrán celebrarse en condiciones menos favorables para los trabajadores que las contenidas en la convención colectiva.” (Los destacados son del redactor).  El carácter vinculante -con fuerza de ley- establecido en la Carta Magna y reiterado en el Código de Trabajo, resulta necesario, pues ningún sentido tendrían los acuerdos logrados entre empleadores y trabajadores para solucionar sus conflictos, si alguna de las partes pudiera decidir libremente si los cumple o no.  Así, en virtud de la naturaleza del convenio colectivo, existe la posibilidad de poder exigir el cumplimiento de lo pactado.  No obstante, la fuerza de ley les está conferida en el tanto en que las convenciones colectivas se hayan acordado conforme a la legislación.  Se desprende, de lo anterior, una subordinación de éstas a la potestad legislativa del Estado.  Esta idea, también se desprende del texto del párrafo final del artículo 57 del citado Código, cuando señala:“Dicho depósito será comunicado directamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones legales del presente Código.”(Énfasis suplidos).  De lo transcrito se deduce que lo pactado en un convenio colectivo no puede ir en contra de lo establecido en la ley; especialmente, cuando ésta es de orden público, puesto que los convenios colectivos, en cuanto a su contenido, deben estar sujetos a la normativa legal (artículo 58 del Código de Trabajo) y sirven para superar las garantías mínimas que han sido establecidas legalmente.   Sobre este tema, Cabanellas explica: “...lo vedado, por atentar contra la norma legal, es modificar un precepto de orden público, inderogable por esencia ante la simple iniciativa privada.  Hay que respetar, pues, las normas mínimas establecidas... no cabe desconocer preceptos imperativos legales... un convenio aprobado por la autoridad administrativa puede ser desconocido por la autoridad judicial; pues, aunque logren la misma eficacia que una ley, no cabe su oposición con leyes laborales de orden público y, por tanto, inderogables por las convenciones colectivas.  De esta manera, a nuestro parecer, si un convenio colectivo, aun aprobado por la autoridad administrativa, es contrario a la ley, no cabe aplicarlo por la autoridad judicial; pues ésta actúa en una esfera distinta, y la aprobación por las autoridades administrativas puede resultar insuficientes para la autoridad judicial... De la misma manera que los contratos individuales de trabajo deben respetar las normas legales de orden público que rijan en esta materia, los convenios colectivos no pueden oponerse a dichas normas, salvo que las mejoren en beneficio del trabajador.” (CABANELLAS, Guillermo. Derecho Normativo Laboral, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1.966, pp. 397-398).   Así, por medio de la convención colectiva pueden superarse los derechos mínimos establecidos en la ley, sin que pueda irrespetarse el contenido mínimo de esos derechos.  En el voto de la Sala Constitucional número 1.355, de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1.996, en ese sentido, se indicó:

 

“Por disponerlo así expresamente el artículo 62 de la Constitución Política, las convenciones colectivas de trabajo que se celebren conforme a la ley, tienen fuerza de ley entre las partes contratantes. Y como hemos dicho que uno de los objetivos de las convenciones colectivas de trabajo, es revisar el contenido mínimo de los beneficios legales establecidos para los trabajadores, en principio, es posible argumentar que es jurídicamente válido que una convención colectiva pueda introducir modificaciones o reformas de carácter legal.  Pero como el artículo 129 de la Constitución Política señala que las leyes son obligatorias y sólo pueden ser derogadas por otra posterior, debemos concluir en que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias, sino que, en tratándose de relaciones laborales, de hecho se pueden superar esos mínimos existentes, pero solo para el caso concreto de que se trata, manteniendo la ley su vigencia.  Es decir, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público”.

 

De igual forma, en la sentencia de esta Sala, número 108, de las 9:40 horas del 12 de marzo del 2.003, se explicó:

 

“IV.-  Ahora bien, al tenor de lo dispuesto en los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo y en otro de mayor rango, el 62 de la Constitución Política, las estipulaciones contenidas en una convención colectiva, tienen fuerza de ley profesional para las partes que la suscribieron y para aquellas personas que, en el momento de su entrada en vigor, trabajen para la empresa o en la profesión que regula, estén o no sindicalizadas, así como para las que sean contratadas en el futuro, mientras esté vigente.  Ese principio implica, básicamente, que, al menos, en la relación jurídica entre los y las servidoras y la entidad patronal, que se encuentran vinculados/as por un acuerdo de esa clase, sus normas se ubican por encima de cualquier otra de carácter estatal, con un rango igual a la ley -formal- y constituyen la fuente primigenia de los derechos y de los deberes laborales.  No se trata, claro está, de la derogatoria de la legislación ordinaria, por causa del pacto colectivo, pues aquella sigue siendo plenamente válida y eficaz [numeral 129 de la Constitución Política]. Lo que se produce es, sin duda, su inaplicabilidad al caso concreto, por cuanto resulta vinculante, para éste, la regulación especial de la convención colectiva.  Las normas de un negocio jurídico de esta índole tienen, entonces, un rigor excepcional y se imponen, a sus destinatarios, como reglas de orden público, siendo imposible, para ellos, su derogación singular.  Por supuesto, para que tal consecuencia se produzca, se requiere que su contenido haya sido elaborado respetando los límites legales y, tratándose del sector público, que se hubiese negociado y acordado con la intervención de todos/as y cada uno/a de los órganos e instancias competentes para hacerlo.  Así, un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo o prohibitivo, entre ellas las calificadas como de orden público, ni podría ser oponible si se ha pactado sin la participación de quienes, por ley, debieron haber manifestado su asentimiento (ver, sobre el tema, los votos N°s. 119, de las 9:30 horas, del 13 de junio; 138, de las 9:30 horas, del 2 de julio; 145, de las 10:10 horas, del 9 de julio; 320, de las 10 horas, del 17 de diciembre, todos de 1997; y 30, de las 8:40 horas, del 30 de enero de 1998).”  Sobre el tema, también pueden consultarse las sentencias números 93, de las 10:30 horas del 14 de setiembre de 1.988; 98, de las 10:10 horas del 21 de junio de 1.991; 219, de las 14:40 horas del 13 de noviembre de 1.991; 11, de las 10:10 horas del 17 de enero de 1.992; y, 100, de las 10:00 horas del 16 de abril de 1.998.

 

De lo expuesto se desprende el valor normativo de las convenciones colectivas que hayan sido pactadas conforme a ley y la posibilidad de los destinatarios de demandar, si fuere necesario, su compulsivo cumplimiento.”

 

Tal y como se desprende de lo expuesto, las normas de las convenciones colectivas pueden incrementar los mínimos legales contenidos en las leyes que regulan estos supuestos, siempre y cuando dichas normas convencionales sean acordadas sin irrespetar las disposiciones de rango legal que sustentan esta relación.

 

En el caso particular del sector público al cual pertenece la Municipalidad, debe considerarse además que las normas que regulan la relación de empleo de estos servidores son normas de orden público, aspecto que incluso hace que en este sector no todos los empleados puedan negociar convenciones colectivas, sino únicamente aquellos que no realizan gestión pública, en los términos expuestos en el apartado anterior, y que además, el objeto de esta negociación no sea ilimitado.

 

Bajo esta inteligencia, es claro que el Código Municipal, como norma que regula las relaciones de empleo entre la Municipalidad y sus trabajadores, se encuentra por encima de la Convención Colectiva, claro está, salvo en aquellos aspectos referidos a las mejoras en las condiciones de empleo que regule el instrumento colectivo.

 

Es decir, la negociación de una convención colectiva en una corporación municipal, no implica la derogatoria del Código Municipal, ya que esta norma de rango legal de conformidad con el artículo 129 de la Constitución Política, solo puede ser derogada por una ley posterior, lo que si se produce es la inaplicabilidad de la ley ordinaria al caso en concreto en cuanto a los mínimos laborales, por cuanto este se regula por la convención colectiva siempre y cuando no afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo.

 

“La Sala Constitucional en su voto número 1355 de las 12:18 horas, del 22 de marzo de 1996, sobre el contenido del instrumento colectivo, manifestó que la convención colectiva tiene como objeto regular, entre otros, las condiciones a que deben sujetarse las relaciones individuales de trabajo, concluyendo que puede ser materia de una convención colectiva, todo lo que podría serlo en un contrato de trabajo individual; es decir, tienen como fin inmediato la revisión, inter partes y con el carácter de ley, del contenido mínimo de los beneficios legales que ordenan las relaciones laborales, todo ello con el objeto de mejorar o de superar ese mínimo esencial.  En ese orden de ideas también señala que una norma de una convención colectiva no puede quitar vigencia a las leyes ordinarias (artículo 129 de la Constitución Política); debiendo ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo, con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por las leyes de orden público.  En ese mismo sentido, esta otra Sala ha dispuesto que las cláusulas de una convención colectiva se imponen a sus destinatarios, como reglas de orden público, siendo imposible, para ellos, su derogación singular, pero para que ese efecto se produzca, su contenido debió elaborarse respetando los límites legales; por lo que un convenio colectivo no puede dejar sin efecto normas de carácter imperativo o prohibitivo, como las de orden público (ver, sobre el tema, los votos números 119 de las 9:30 horas, del 13 de junio de 1997; 30 de las 8:40 horas, del 30 de enero de 1998 y 108 de las 9:40 horas del 12 de marzo de 2003)” (Resolución N° 2009-000298 SALA SEGUNDA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. De las diez horas del diecisiete de abril de dos mil nueve.

 

Así mismo, debemos señalar que en caso de exista dudas sobre la legalidad de una convención colectiva, no puede la administración pública dejar de aplicar la norma colectiva, sino que debe un Tribunal de Justicia determinar la no conformidad con el ordenamiento jurídico de la norma convencional y dictar su inaplicabilidad.

 

Sobre este punto, este Órgano Asesor ha señalado en su jurisprudencia administrativa, lo siguiente:

 

“En efecto, esta Procuraduría ha señalado en reiterados pronunciamientos que sólo es posible desaplicar una convención colectiva cuando un Tribunal de Justicia determine la no conformidad con el ordenamiento jurídico de la norma convencional, dictando su inaplicabilidad; o cuando la cláusula convencional sea denunciada de conformidad con la normativa establecida al efecto por el Código de Trabajo y el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público.  Al respecto, hemos señalado:

 

“Finalmente, si se llegare a estimar que una convención colectiva del Sector Público, o una de sus cláusulas contiene vicios que afectan su validez, lo pertinente es acudir a los procedimientos de reforma o de denuncia, o bien, a través de la acción de inconstitucionalidad, a efecto corregir o de anular el vicio de legalidad o de inconstitucionalidad correspondiente, toda vez que por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia.”   (Dictamen C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005.  En sentido similar, es posible ver los dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002,  Dictamen C-182-2006, Dictamen C-332-2006 del 23 de agosto del 2006, C-172-2007 del 31 de marzo del 2007 y C-332-2007 del 13 de octubre del 2007, entre otros).” (Opinión Jurídica OJ-038-2009 del 30 de abril del 2009)

 

Por último, es importante advertir que la determinación de la aplicabilidad de la convención colectiva y su aparente roce con el Código Municipal, debe ser analizada en cada caso concreto.”

 

De lo anteriormente señalado, se desprende que las convenciones colectivas poseen fuerza de ley entre las partes y que  sus disposiciones quedan sujetas o limitadas por las normas de orden público de manera que no deben afectar disposiciones de carácter imperativo o prohibitivo, ni ser contrarias a las normas y principios constitucionales.” (C-259-2015 del 16 de setiembre del 2015)

 

 

Se desprende de la extensa cita, que como regla de principio, las convenciones colectivas suscritas por las municipalidades y que se encuentren vigentes, deben aplicarse por encima de los mínimos establecidos en el Código Municipal, salvo que la misma posea algún vicio o que resulte ilegal, determinación que en todo caso deberá ser hecha por  un tribunal competente.

 

 

II.                CONCLUSIONES.

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República concluye lo siguiente:

 

1.   Los requisitos exigidos para poder sacar a concurso una plaza dentro de una Municipalidad, son los establecidos en el Código Municipal y  en los instrumentos normativos creados por la Corporación Municipal según lo dispuesto en los artículo 119 y siguientes de ese cuerpo normativo.

2.   Corresponde al Concejo Municipal la competencia de emitir los reglamentos y manuales de puestos que rijan en la corporación municipal.

3.   No es posible sacar a concurso una determinada plaza dentro de la corporación municipal, si no existe un Manual descriptivo de puestos que la contenga.

4.   El Alcalde Municipal es el competente para ordenar el inicio de los concursos tendientes a nombrar al personal de la Municipalidad, salvo los casos expresamente señalados en el Código Municipal y que corresponden al Concejo Municipal.

5.   Como regla de principio, la Convención Colectiva suscrita y vigente dentro de una Municipalidad resulta aplicable a los procesos de selección de personal, salvo que existe una declaratoria de un tribunal competente sobre la nulidad o invalidez de ese instrumento colectivo.

 

 

Cordialmente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández                                    

Procuradora            

 

 

GRF/kpm