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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 015
 
  Opinión Jurídica : 015 - J   del 29/02/2016   

29 de febrero del 2016


OJ-15-2016


 


Señora


Ericka Ugalde Camacho


Jefa de Área


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CG-098-2015 del 3 de agosto de 2015, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Ley para Impulsar la Venta de Servicios, Bienes Comercializables y Arrendamiento de Bienes por parte de las Asociaciones para el Desarrollo de las Comunidades, a la Administración Pública mediante la reforma a varias leyes”, que se tramita bajo el expediente legislativo N.° 19.325. 


 


Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados. Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).


 


 


I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY


 


Según la exposición de motivos del proyecto de ley, con su aprobación se pretende permitir a las asociaciones de desarrollo obtener recursos frescos en aras de mayor autosuficiencia y sostenibilidad financiera, facultando a las mismas a vender sus servicios y arrendar sus bienes a la Administración, destinando los recursos a la reinversión en sus programas. Asimismo, pretende autorizar a la Administración central y descentralizada, a las empresas públicas del Estado y a las municipalidades para contratar servicios y arrendar bienes a las asociaciones.


Finalmente pretende que en los procesos de contratación administrativa, se escoja preferiblemente a la asociación constituida bajo la Ley 3859, siempre que cumpla las condiciones del cartel y una situación de igualdad con otros oferentes.


 


 


II.                OBJETO DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO


 


De previo a referirnos al articulado del proyecto de ley, debe aclararse que en virtud de que durante el trámite legislativo fue aprobado un texto sustitutivo del proyecto de ley original, el cual fue dictaminado de manera afirmativa por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, nuestro pronunciamiento versará sobre dicho texto y no sobre el proyecto originalmente presentado.


 


 


III.      SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO DE LEY


 


 


A)                Artículo 1 del proyecto


 


Actualmente, la Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967, reconoce que las comunidades pueden organizarse bajo la forma de asociaciones para realizar labores de desarrollo integral que les beneficie, indicando en su artículo 15 lo siguiente:


 


“Las comunidades del país que deseen organizarse para realizar actividades de desarrollo integral o específico en su propio beneficio y en beneficio del país, pueden hacerlo en forma de asociaciones distritales, cantonales, regionales, provinciales o nacionales, las cuales se regirán por las disposiciones de la presente ley”.


 


Dichas asociaciones por disposición de la misma ley son de interés público, pues constituyen un medio para estimular a las comunidades para que se organicen en pro del desarrollo del país. Señala el artículo 14 de la ley:


 


“Declárase de interés público la constitución y funcionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país.


           


Dado el interés público existente en incentivar a dichas asociaciones de desarrollo, el legislador autorizó al Estado, a las instituciones autónomas y semiautónomas, así como a las municipalidades y demás entidades públicas, para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país. En ese sentido, el artículo 19 de la ley en mención dispone:


 


Artículo 19. El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.


(…)”


 


Los beneficios públicos descritos en el artículo citado, se complementan adicionalmente con la obligación regulada en el artículo 20 de la ley, de que todas las dependencias de la Administración Pública deban otorgar a las asociaciones de desarrollo comunal todas las facilidades que necesiten para el cumplimiento de sus fines.


 


Partiendo de lo anterior, debemos señalar que el artículo 1 del proyecto consultado sigue la misma línea de la legislación actual, pero pretende ampliar las atribuciones actualmente otorgadas a las asociaciones de desarrollo con relación al Estado y a las demás dependencias públicas, al indicar:


 


“ARTÍCULO 1.- Adiciónase un artículo 14 bis a la Ley N 3859 de 7 de abril de 1967, Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad y sus reformas, que se leerá de la siguiente manera:


 


“Artículo 14 bis.- Las asociaciones para el desarrollo de las comunidades podrán vender servicios, bienes comercializables; así como arrendar sus bienes a la Administración Pública. Para los efectos de este artículo, se entiende por servicio el conjunto de actividades que buscan responder a las necesidades de la Administración en aras de cumplir un fin público.


 


Los excedentes obtenidos conforme a los procedimientos señalados en el párrafo anterior, deberán reinvertirse en los programas desarrollados por dichas asociaciones conforme a los fines señalados en


sus estatutos.


 


Se autoriza a la Administración Central constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, a los Poderes Legislativo y Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones, a la Administración Descentralizada, a las empresas públicas del Estado y a las municipalidades; a contratar servicios y arrendar bienes de las asociaciones para el desarrollo de las comunidades, conforme a lo dispuesto en este artículo y según los procedimientos señalados en la Ley N.º 7494 de 2 de mayo de 1995, Ley de Contratación Administrativa y sus reformas.”


 


De la norma citada se desprende que se está extendiendo el ámbito competencial de las asociaciones de desarrollo, para que éstas puedan vender servicios, bienes comercializables y arrendar sus bienes a la Administración. De igual forma se autoriza a la Administración Central y demás entes públicos a contratar esos servicios y arrendar sus bienes, todo lo cual es un tema cuya aprobación se encuentra dentro del margen de discrecionalidad del legislador.


 


Nótese que actualmente, el numeral 23 de la Ley 3859 otorga a estas asociaciones la capacidad jurídica para adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier tipo y realizar toda clase de operaciones lícitas dirigidas a la consecución de sus fines.”, por lo que la reforma planteada va en la misma línea de pensamiento.


 


Adicionalmente debe señalarse que esta Procuraduría ha reconocido que las asociaciones de desarrollo pueden realizar actividades lucrativas, siempre y cuando no constituyan su único y exclusivo fin (dictámenes C-139-2000 del 16 de junio del 2000 y C-322-2006 del 10 de agosto de 2006).


 


Así las cosas, la aprobación o no del proyecto en cuanto a este aspecto, es de libre disposición del legislador.


 


 


B)        Sobre el artículo 2 del proyecto


 


El proyecto consultado tiene la finalidad de establecer un régimen especial en materia de contratación administrativa a favor de las asociaciones de desarrollo. Al respecto dispone:


 


“ARTÍCULO 2.- Adiciónase un artículo 10 bis a la Ley Nº 7494 de 2 de mayo de 1995, Ley de Contratación Administrativa y sus reformas, que se leerá de la siguiente manera:


 


“Artículo 10 bis.- Con el objetivo de fortalecer el rol de las asociaciones para el desarrollo, mediante la generación de recursos para la inversión en sus comunidades; en los procesos de contratación administrativa en los que participen como oferentes una asociación para el desarrollo de las comunidades y otros sujetos de derecho privado que no gocen de esta misma naturaleza jurídica; la Administración Pública escogerá preferentemente a la asociación constituida conforme a lo dispuesto en la Ley N.º 3859, Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad y sus reformas.


Para aplicar la regla anterior, la asociación deberá haber cumplido las condiciones del cartel en procura del fin público que se persigue con la respectiva contratación pública, así como encontrarse en una condición de igualdad en la puntuación final otorgada conforme a los criterios de calificación del respectivo cartel.”


 


La regla de preferencia señalada en el presente artículo, no resultará aplicable cuando la condición de igualdad sea ante una PYME en los términos dispuestos en la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas y sus reformas, Ley N° 8262 del 2 de mayo del 2002; o cuando se trate de una contratación cubierta por un instrumento comercial internacional vigente en Costa Rica en el que se hayan acordado principios de trato nacional y no discriminación respecto de las compras del Estado.”


 


Tal como se desprende de lo anterior, la norma en cuestión pretende otorgar un trato prioritario a las asociaciones de desarrollo en los procedimientos de contratación administrativa, gozando de un privilegio de elección en aquellos casos en que se encuentre en igual o mejor calificación que los demás oferentes.


 


A criterio de este órgano asesor la norma estaría justificada en la medida que no se está otorgando un trato privilegiado a las asociaciones de desarrollo, toda vez que deben cumplir los mismos requisitos de participación de los demás oferentes y alcanzar la calificación necesaria para resultar adjudicatario. La única ventaja que se le otorga, es el derecho prioritario (desempate a su favor) cuando se encuentren en igualdad de calificación con otros oferentes, lo cual encuentra su justificación en el interés público que cumplen estas asociaciones y el beneficio que generan para la comunidad.


 


No obstante lo anterior, debe tomarse en consideración que la redacción propuesta podría distorsionar el fin buscado por el legislador. Nótese que el proyecto de ley otorga un derecho prioritario a las asociaciones de desarrollo únicamente cuando estén en igualdad de condiciones con otros oferentes respecto a la puntuación obtenida. Sin embargo, debe considerarse que en los procesos de contratación no es obligatorio adjudicar a quien más puntos obtenga sino a quien mejor satisfaga los requerimientos de la Administración y el interés público.


Consecuentemente, resulta necesario aclarar la redacción, para regular la posibilidad de adjudicación a una asociación de desarrollo cuando tenga menor calificación pero satisfaga de mejor manera el interés público. De lo contrario, podría entenderse que únicamente puede adjudicársele en aquellos supuestos de empate en la mejor calificación con otro oferente.


 


Consecuentemente, salvo mejor criterio de la Sala Constitucional, esta Procuraduría no considera que exista un vicio de constitucionalidad, pero se recomienda mejorar la redacción de la norma.


 


 


IV.      CONCLUSIÓN


 


En virtud de lo expuesto debe concluirse que la aprobación o no del proyecto de ley es una decisión que se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, pero se recomienda valorar lo aquí señalado.


 


Atentamente,


 


 


 


 


                                                                                Silvia Patiño Cruz


                                                                                Procuradora Adjunta


 


SPC/gcga