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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 137
 
  Dictamen : 137 del 13/06/2016   

13 de junio de 2016


C-137-2016


 


MBA.


Luis Madrigal Hidalgo


Alcalde Municipal


Municipalidad de Puriscal


 


Estimado señor:


 


 


Con la aprobación de la Señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio AM-2016-0297 del 24 de mayo de 2016, en el que se solicita nuestro criterio en torno a los concursos por las plazas vacantes.   


 


Específicamente, se solicitó nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:


 


1.   De acuerdo al artículo 128 del Código Municipal, en caso de existir personal que cumpla con los requisitos para el ascenso, se puede escoger entre el ascenso directo o el concurso?


2.   ¿Qué aplica en caso de quedar una plaza vacante en forma definitiva y nombrarse un funcionario interino mientras se realiza concurso de acuerdo al artículo 130 del Código Municipal, sin embargo, en ese transcurso otro funcionario en propiedad que recién ha adquiridos los requisitos para el ascenso directo, solicita tal ascenso?


3.   ¿Para efectos de constatar la experiencia de un funcionario, puede tomarse en cuenta la experiencia obtenida como funcionario de la misma dependencia, pero en otra profesión?


 


Adjunto se nos remite el criterio de la Asesoría Jurídica de la Corporación Municipal, emitido por oficio 2016-024 del 18 de mayo del 2016, referido al caso del funcionario xxx.


 


 


I.              ACLARACIÓN SOBRE LOS ALCANCES DE LA CONSULTA E INADMISIBILIDAD PARCIAL.


 


De acuerdo con los antecedentes que se remiten en este caso, existe una solicitud efectuada por el señor xxx para que se le ascienda de puesto en una plaza vacante, lo que hace que los puntos 2 y 3 de la consulta formulada, devengan en inadmisibles.


 


El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.  Así, el artículo 4 de aquel cuerpo normativo, establece requisitos en atención a la admisibilidad de las consultas que se remitan para su análisis a este Órgano Asesor. 


 


Señala el artículo en comentario lo siguiente:


 


ARTÍCULO 4º. — CONSULTAS:


Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente. (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno) El resaltado no es del original.


 


A partir de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha señalado la existencia de requisitos para la admisibilidad de las consultas.  En el dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002, manifestamos:


 


“Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:


*Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.


*Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa. (En el mismo sentido, es posible revisar los pronunciamientos C-133-2010 del 6 de julio del 2010, C-027-2010 del 17 de febrero del 2010, C-2010 del 25 de enero del 2010, C-362-2008 del 07 de octubre del 2008, C- 368 -2008 del 08 de octubre de 2008, C-369-2008 del 09 de octubre del 2008, C-325-2007 del 14 de setiembre, C-284-2007 del 21 de agosto, C-224-2007 del 5 de julio, 212-2007 del 26 de junio, C-206-2007 del 22 de junio, C-198-2007 y C-200-2007, ambos del 20 de junio, C-192-2007 del 13 de junio y C-161-2007 del 25 de mayo, todos del 2007.)


 


En el presente caso, y al existir un caso concreto pendiente de resolución en esa  corporación municipal según se desprende de los antecedentes, nos vemos impedidos de atender las consultas formuladas en los puntos 2 y 3 de su solicitud.


 


 


II.                SOBRE EL FONDO.


 


 


El régimen de empleo municipal, es parte del régimen de empleo estatutario creado por la Constitución Política.  En efecto, el artículo 192 de la Constitución Política establece un régimen de empleo público estatutario diferenciado del régimen de empleo privado.  Este régimen de empleo público estatutario se asienta en dos principios fundamentales:  la necesaria comprobación de la idoneidad para el ingreso y la estabilidad en el empleo.  Señala el artículo constitucional en comentario lo siguiente:


 


“Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos. “


 


La idoneidad como presupuesto para el ingreso de los trabajadores al Estado, hace referencia al cumplimiento de una serie de requisitos que les permitan desarrollar eficientemente la función pública que les ha sido encomendada.  Al respecto, el  Tribunal Constitucional ha indicado que la idoneidad “significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, “con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen”, tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande” (Sala Constitucional, resolución número 1999-6796 de las dieciocho horas con cuarenta y dos minutos del primero de setiembre de mil novecientos noventa y nueve). 


 


De igual manera, ese Tribunal Constitucional ha señalado que la idoneidad no está referida únicamente al cumplimiento de requisitos académicos, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar esa efectividad en la función pública. (ver en este  sentido, entre otras, la  resolución número 2001-12005 de las nueve horas con veintisiete minutos del veintitrés de noviembre del dos mil uno)


 


El procedimiento por excelencia para la comprobación de la idoneidad es el concurso, que le permite a la entidad, por un lado, comprobar la idoneidad de las personas que están solicitando el puesto, y por otro lado, la competencia le asegura el que pueda contar con los mejores candidatos posibles para ocupar el puesto.


 


En este sentido, ha indicado la Sala Constitucional, lo siguiente:


 


“La Sala entiende que en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de experiencia laboral sean aptos para ocupar el puesto que se sacó a concurso, para con ello cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 192 , de la "idoneidad comprobada" garantizándose la eficiencia de la función de la administración. (Sala Constitucional, resolución número 1997-5119 de las trece horas doce minutos del veintinueve de agosto de mil novecientos noventa y siete)


 


Ahora bien, el Código Municipal en el artículo 115 instaura la carrera administrativa municipal señalando que es “un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal…”, para lo cual propiciará “la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones”.


 


En concordancia con el artículo anterior, los artículos 116 y 119 del mismo cuerpo normativo establecen los requisitos legales para realizar los concursos de personal para acceder a la carrera administrativa. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:


 


Artículo  116. — Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo. Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades.


 


Artículo 119. Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal se requiere:


a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.


b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.


c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.


d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.


e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.


f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas.


 


Bajo esta misma línea de pensamiento, los artículos 120 y 121 del Código Municipal establecen la obligación de las corporaciones municipales, de crear y mantener actualizado el manual descriptivo de puestos de cada ente municipal.  Señalan dichos artículos lo siguiente:


 


 


“ARTÍCULO 120.-


 


Las municipalidades adecuarán y mantendrán actualizado el Manual Descriptivo de Puestos General, con base en un Manual descriptivo integral para el régimen municipal. Contendrá una descripción completa y sucinta de las tareas típicas y suplementarias de los puestos, los deberes, las responsabilidades y los requisitos mínimos de cada clase de puestos, así como otras condiciones ambientales y de organización. El diseño y la actualización del Manual descriptivo de puestos general estarán  bajo la responsabilidad de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.


Para elaborar y actualizar tanto el Manual general como las adecuaciones respectivas en cada municipalidad, tanto la Unión Nacional de Gobiernos Locales como las municipalidades podrán solicitar colaboración a la Dirección General de Servicio Civil.


Las municipalidades no podrán crear plazas sin que estén incluidas, en dichos manuales, los perfiles ocupacionales correspondientes.


 


ARTÍCULO 121.-


Las municipalidades mantendrán actualizado un Manual de organización y funcionamiento, cuya aplicación será responsabilidad del alcalde municipal.” (lo subrayado no es del original)


 


Como lo expresan las normas antes transcritas, los manuales de puestos han sido creados por el legislador como un instrumento para ordenar y definir los puestos del gobierno local, ordenando en ellos “las diversas operaciones constituyentes de los procesos de trabajo, en que participan los diferentes puestos de trabajo de la organización.” (Dirección General del Servicio Civil, Resolución número DG-038-98 de las trece horas del trece de abril del 1998). 


 


Los manuales, por lo tanto, constituyen instrumentos técnicos que permiten definir las tareas asignadas a un determinado puesto, los requisitos que deberá llenar la persona para cumplir estas tareas, y a partir de ellas, el nivel salarial que será asignada a cada una.  


 


En relación a la selección del personal, el artículo 125 del Código Municipal señala que El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, que se administrarán únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta Ley.  Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección, así como al principio de igualdad y equidad entre los géneros, y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades.  Para cumplir la disposición de este artículo, las municipalidades podrán solicitarle colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil.”


 


Bajo esta misma línea de pensamiento,  el Código Municipal en sus artículos 128 y 130 establece una serie de parámetros que se requieren llenar las plazas vacantes en las municipalidades. Señalan las normas en comentario, lo siguiente:


 


Artículo 128.  “Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones:


a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato.


b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución.


c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno.”


 


Artículo 130.  Como resultado de los concursos aludidos en los incisos b) y c) del artículo 125 de este código, la Oficina de Recursos Humanos presentará al alcalde una nómina de elegibles de tres candidatos como mínimo, en estricto orden descendente de calificación. Sobre esta base, el alcalde escogerá al sustituto. 


Mientras se realiza el concurso interno o externo, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de un trabajador hasta por un plazo máximo de dos meses, atendiendo siempre las disposiciones del artículo 116 de esta ley”.


 


De acuerdo con lo expuesto en los artículos anteriores, la administración municipal deberá seguir el iter procesal establecido en las normas señaladas, a efectos de realizar el nombramiento del personal municipal en la plaza vacante.  Sobre este tema, existe profusa jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor.  Así, por ejemplo en el dictamen C-020-2014 del 17 de enero del 2014, se señaló:


 


“Como se observa, los citados artículos establecen el orden y la forma en las cuales, las administraciones municipales deberán cubrir sus puestos vacantes, estableciendo en primer término el ascenso directo cuando exista un funcionario calificado para tal efecto y sea el de grado inmediato, después la realización de un  concurso interno, en el que participen los demás servidores municipales, en caso de que no exista un funcionario de grado inmediato para el ascenso, y por último, el concurso externo, abierto al público, en caso de que no existan funcionarios municipales que cumplan con los requisitos de idoneidad para ocupar el puesto.  


 


En este sentido, es importante señalar que las entidades municipales están en la obligación de realizar nombramientos de funcionarios en total apego del ordenamiento jurídico, de forma tal que aquellos nombramientos que no fueren realizados siguiendo el procedimiento establecido en la normativa aplicable, serían contrarios a los principios y normas de la función pública, así como violatorios del principio de legalidad.


 


Resulta imperioso resaltar que, la determinación de los criterios de selección y reclutamiento a los que deba estarse cualquier aspirante para ser considerado idóneo, ocupar un puesto como funcionario y así ingresar a la carrera administrativa municipal; deben ser de previo, determinados por la Municipalidad, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 125 del Código Municipal, de suerte tal que la administración municipal debe establecer claramente, cuáles son los criterios pertinentes para determinar la idoneidad de los funcionarios que ingresen a la carrera administrativa municipal. “


 


Criterio que es avalado por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, actuando como jerarca impropio de las corporaciones municipales, al indicar:


 


 


VII.- DEL INGRESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA MUNICIPAL.- Finalmente, estima pertinente este Tribunal advertirle al Alcalde y demás autoridades de la Municipalidad (…), que en aplicación del principio constitucional de idoneidad comprobada para el acceso a la función pública, que se deriva del transcrito y citado artículo 192 de la Carta Fundamental, es que, en el Código Municipal, que se erige -en principio, en tanto puede ser completado por regulaciones reglamentarias municipales de organización y funcionamiento-, en el Estatuto de los servidores municipales; principio que se hace efectivo conforme a las exigencias establecidas en los incisos a) y b) del artículo 119 del Código Municipal. Lo anterior debe de completarse con el respeto del principio de legalidad, contenido en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, en virtud de lo cual, resulta de acatamiento obligatorio el íter procesal establecido para la designación de servidores públicos, en lo que se ha dado en llamar la versión positiva de este principio, en virtud de lo cual, las normas jurídicas imponen verdaderas obligaciones a la Administración Pública, y en concreto, a sus aplicadores (funcionarios). Así, en el Título V (El personal municipal), en el Capítulo IV, titulado Selección de personal, propiamente en el numeral 128 se señala la forma en que deben llenar las plazas:…


Con lo cual, queda claro que no resulta posible ni pertinente que se abra un concurso interno o uno externo, si no ha finalizado el concurso de ascenso directo, mediante resolución definitiva y debidamente notificada a los participantes, conforme lo prevé de manera clara el numeral transcrito, precisamente en garantía de las expectativas de crecimiento profesional y económico de los propios funcionarios municipales. Mal hizo el Alcalde al intentar abrir, no una sino dos veces el concurso interno, sin haber finalizado, según se indicó, el concurso de ascenso directo, en quebranto, no sólo del principio de legalidad -en los términos supra explicados-, sino de las expectativas de la señora Porras Ureña; todas razones que obligan a rechazar el veto interpuesto.” (Resolución número 1089-2010 de las nueve horas cuarenta minutos del diecinueve de marzo del 2010.)


 


 


 


III.             CONCLUSIONES


 


 


De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República concluye lo siguiente:


 


1.   Las preguntas numeradas como 2 y 3 de la solicitud de consulta, se declaran inadmisibles, al estar referidas a un caso concreto, según se desprende de los antecedentes de la consulta.


2.   Debe respetarse el iter procesal establecido en el artículo 128 del Código Municipal, al cubrirse las plazas vacantes en esa corporación territorial.


 


 


 


Atentamente,


 


 


 


 


Grettel Rodríguez Fernández                                    


Procuradora                                                                                              


GRF/kpm