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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 083 del 13/07/2016
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Texto Opinión Jurídica 083
 
  Opinión Jurídica : 083 - J   del 13/07/2016   

OJ-083-2016


13 de julio del 2016


 


 


Licenciada


Silma Bolaños Cerdas


Jefa de Área


Comisión de Asuntos Económicos


Asamblea Legislativa


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio número ECO-157-2016 del 25 de mayo 2016, mediante el cual, solicita el criterio en torno al proyecto de ley denominado “INCENTIVO PARA NUEVOS EMPRENDEDORES”, el cual, se tramita en el expediente legislativo número 19.794.


 


 


I.- SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE


 


De previo a rendir el criterio peticionado, valga aclarar que, no constituye un dictamen vinculante, para el consultante, ya que, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo, desplegada por la Asamblea Legislativa, por el contrario se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política -emisión de leyes-.


 


En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante y la materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido, se circunscribe a una opinión jurídica y se emite como una colaboración institucional en la difícil labor de legislar.


 


Para efectos de la consulta, el proyecto se analiza y se comentan únicamente  aquellos artículos o contenidos que lo requieren.


 


Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.


 


 


II.-       SOBRE LA PROPUESTA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR


 


Los diputados (as) promoventes del proyecto que nos ocupa, en la exposición de motivos indicaron lo siguiente:


 


“...esta propuesta plantea una invitación a todas aquellas  personas que siendo emprendedores en la actualidad se encuentran dentro de la informalidad, y que, a pesar de sus grandes esfuerzos, sus resultados económicos son limitados, mismos que finalmente no son suficientes para poder responder a todas las obligaciones económicas que las instituciones gubernamentales exigen dentro de condiciones normales de desarrollo, es decir, los alcances de este sector de la ciudadanía, son de condiciones especiales por su incapacidad productiva, por lo cual su potencial económico es insuficiente…


 


… este proyecto de ley plantea que tanto las personas físicas o jurídicas emprendedoras, que así sean calificadas y acreditadas por el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, puedan iniciar sus actividades como tales, amparadas a un reconocimiento o bondad estatal producto de su esfuerzo e ingenio....”


Así, conformaron la propuesta con once numerales que establecen exención de pago, respecto de obligaciones sociales, a quienes desarrollan una actividad económica, empero, sus recursos patrimoniales son escasos.


Lo anterior, con la finalidad de que puedan desarrollarse, iniciando su negocio con un incentivo que privilegie su decisión.


Tal circunstancia dice de la conformidad del proyecto con nuestra Carta Fundamental, puntualmente, el ordinal 50 que reza:


 


“El Estado procurará el mayor bienestar a todos los habitantes del país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.


 


Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado.


 


El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho.


 


La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.”


 


Como claramente se sigue de la norma transcrita, el Estado detenta obligación, ineludible, de promover la producción, propugnando por un reparto equitativo de los recursos económicos.


 


La imposición citada es propia de un sistema social de derecho, como el que permea nuestro país, en el que priva el principio de solidaridad hacia los más necesitados.


 


En este sentido, la jurisprudencia patria ha sostenido:


 


“… el principio   de  solidaridad  social,   en  el  que   está  imbuida  nuestra Constitución Política, permite el gravamen soportado por unos en favor de todos, inclusive de unos pocos en favor de muchos (sentencia número 05141 de las dieciocho horas seis minutos del siete de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro), entendiendo así que en un Estado Social de Derecho  como el que disfrutamos (artículo 50 constitucional),  al lado de los derechos se enuncian   deberes y prohibiciones   para las personas, a favor de los demás miembros de la comunidad y del mismo Estado.   


 


Existen deberes constitucionales explícitos e implícitos: Entre los deberes constitucionales implícitos están los que derivan de los principios de solidaridad y justicia social, con ocasión de los cuales surgen deberes para unas personas en favor de las demás, ya que se constituyen en medio para resolver la cuestión social en protección de los más necesitados…” [1]


 


Consecuentemente, no denota este órgano superior consultivo roce alguno de constitucionalidad.


 


Sin embargo, la dispensa económica, inmersa en el proyecto, va dirigida a cargas que también benefician personas de escasos recursos, en temáticas como educación y alimentación, entre otras, por lo que, se recomienda ponderar si los beneficios a emprendedores no afectan las primeras, disminuyendo los fondos que se les destinan.


 


Distinto sucede con la técnica jurídica, respecto de la cual se evidencian inconvenientes, veamos:


 


El artículo primero ofrece una conceptualización abierta de emprendimiento, en  la cual podrían enmarcarse todo tipo de empresas, incluso las de mayor nivel. Se aconseja, entonces, concretizarla o cuando menos referenciarla a las condiciones que se establecen en los artículos subsecuentes.


 


También resulta relevante definir población meta y demás características, distintas a las ya señaladas, que deben presentarse para que la persona física o jurídica pueda considerarse sujeto a los beneficios que brinda la propuesta, es decir, un emprendedor.


 


En el cardinal quinto de la proposición, se impone al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (en adelante MEIC) verificar la condición de emprendedor, no obstante, como se indicó supra, los requerimientos para detentar tal posición no están definidos con la especificidad necesaria para el desempeño correcto de tal deber.


 


Por su parte, el canon sétimo endilga al emprendedor comunicar al MEIC, el cese de sus actividades comerciales y peticionar la consecuente suspensión de las prerrogativas otorgadas. Sin embargo, el deber de fiscalización recae directamente en el primero, el cual, estando de por medio fondos públicos, debe velar porque las circunstancias que generan la prerrogativa en estudio se mantengan; no podría, por ende, dejarse, únicamente, en manos del administrado la circunstancia que nos ocupa.


 


Téngase presente que, tocante al tema en análisis, la jurisprudencia patria ha sostenido:


 


“…IV.-SOBRE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS.-


Esta Sala ha resuelto de forma reiterada que en la parte orgánica de nuestra Constitución Política se recogen o enuncian algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las Administraciones Públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículo 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de "Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas", el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de "buena marcha del Gobierno" y el 191 al recoger el principio de "eficiencia de la administración" -todos de la Constitución Política-). Estos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular (véase en este sentido, entre otras, la sentencia 2005-05600 de las 16:34 horas del 10 de mayo del 2005)…”  (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto 2010-10106 de las ocho horas y cincuenta y tres minutos del once de junio del dos mil diez).


 


Consecuentemente, se sugiere definir un procedimiento claro, preciso y especifico, respecto de los mecanismos de fiscalización que deben llevarse a cabo por la Administración Pública y las exigencias que debe cumplir el particular en aras de acreditar que conserva los requisitos que establece el ordenamiento jurídico para disfrutar el privilegio. Lo anterior, con la finalidad de resguardar el erario y cumplir con las competencias que el ordenamiento jurídico pretende endilgarle al MEIC.


 


Por último, el canon octavo establece que la Ley no se aplicara retroactivamente a quienes están inscritos en el Registro existente; empero la figura utilizada refiere a otro supuesto distinto al pretendido por el legislador, según la exposición de motivos, según el cual propugna por una exclusión del sector formal, es decir, aquellos emprendedores que con las dispensas normativas existentes a su favor, logran cancelar las cargas sociales que el proyecto pretende exonerar.


 


Nótese que, respecto a la aplicación retroactiva de la Ley el cardinal 34 de la Constitución Política, dispone:


 


A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.”


 


Deviene palmario, entonces, la retroactividad refiere a la imposibilidad jurídica de lesionar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, a través de una norma dictada con posterioridad a la consolidación de aquellos.


 


En este sentido, este órgano técnico asesor ha reseñado:


 


“…resulta menester analizar la problemática que trae consigo la aplicación de las leyes en el tiempo… lo que implica lógicamente referirse a los principios que la rigen.


 


Sobre el particular, esta Procuraduría en dictamen C-165-92 de 14 de setiembre de 1992, dijo:


 


"De conformidad con los principios que rigen la aplicación temporal de las normas, éstas se aplican a los hechos o situaciones - presupuesto de hecho – previstos por la norma: lo que significa que rigen aquellos acaecidos a partir de su vigencia. De conformidad con los artículos 34 y 129 de la Constitución Política, la ley rige hacia futuro aplicándose a los hechos o situaciones ocurridas durante su vigencia, no a aquellos acaecidos con anterioridad a la entrada en vigor ni - en principio - a los sucedidos con posterioridad a su derogación".


 


Efectivamente, el artículo 34 constitucional prohíbe dar efecto retroactivo a las normas jurídicas cuando ello perjudique derechos adquiridos del administrado o situaciones jurídicas consolidadas. Ello nos lleva, inevitablemente a la " teoría de la supervivencia del derecho abolido ", como una manifestación propia del principio de irretroactividad de la ley, que establece como premisa general, el respeto que la nueva ley debe a aquellas situaciones que hubieren surgido y consolidado al amparo de la anterior normativa, o de los derechos que hubieren adquirido los administrados a su amparo.


 


Lo anterior permite afirmar - como lo ha hecho en reiteradas ocasiones esta Procuraduría - que las diferentes situaciones jurídicas deben apreciarse dentro del contexto de la ley a cuyo amparo se constituyeron, toda vez que la ley nueva no puede ni debe afectar hechos o actos que generaron situaciones jurídicas válidas y eficaces bajo la vigencia de la ley derogada…”  [2]


  


Tomando en consideración que la variación que nos ocupa no cercena derecho alguno, sino que, por el contrario, genera beneficios, la frase “retroactivamente” no resulta ajustada a la técnica jurídica, en tanto, no refleja la voluntad del legislador. Más aún, podría, eventualmente, provocar quebranto al derecho constitucional de igualdad,  ante la duda que la aplicación del término crearía.


 


Así, se insiste, sería oportuno establecer claramente que, la norma en desarrollo procura una excepción, para emprendedores que en la actualidad laboran de manera informal y no una situación de irretroactividad.   


 


A partir de lo expuesto, se propone modificar la redacción del ordinal en análisis para que se aclare el fin real del mismo.    


 


Todo lo anterior, en aras de no provocar confusión en el operador jurídico de la norma, facilitando el cumplimiento del objetivo con el que se dicta.


 


Bajo esta inteligencia, el proyecto en análisis, no contiene roces de constitucionalidad, empero, se recomienda revisar la técnica jurídica.


 


 


 


III.-     CONCLUSIÓN


 


En los términos planteados, no se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad empero, se recomienda revisar la técnica jurídica. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado, resulta resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).


 


De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,


 


 


 


 


Laura Araya Rojas


Procuradora


Área Derecho Público


 


LAR/jlh


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto número 2013-11090  de  quince horas treinta minutos del veintiuno de agosto de dos mil trece


[2] Procuraduría General de la República, Dictamen número C-331-2015 del 4 de diciembre de 2015.