17 de mayo de 2016

C-115-2016

Doctora

Viviana Pérez Zumbado

Presidenta

Colegio de Terapeutas de Costa Rica

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio oficio N° CTCR-2016-010 del 28 de enero del 2016, recibido en esta Procuraduría el día 2 de febrero del año en curso.

I.- ASUNTO PLANTEADO.

Se indica en su misiva que la Asamblea General de ese Colegio, en fecha 2 de noviembre del 2013, acordó y aprobó por unanimidad, según el artículo 19 del  acta respectiva, la inclusión y pertenencia de la carrera profesional de “Imagenología Diagnóstica y Terapéutica”. Bajo ese contexto, se consulta a esta Procuraduría: “¿resulta necesario promover una reforma legal  de los artículos 1 y 9 inciso a) de  la Ley No. 8989, para que se lea que el Colegio de Terapeutas de Costa Rica está integrado también por otra carrera profesional, a saber; “Imagenología Diagnóstica y Terapéutica?”

En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña el criterio de la Asesoría Legal de ese Colegio, emitido mediante el oficio N° DPL-2016-001-JD del 26 de enero del 2016.

II.- NATURALEZA JURÍDICA DE LOS COLEGIOS PROFESIONALES.

            Los Colegios Profesionales constituyen entes públicos no estatales, por lo cual se encuentran sometidos al principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública). Al respecto, esta Procuraduría se ha referido -reiteradamente- al tema de los Colegios Profesionales, señalando lo siguiente:

“(…) constituye una persona de Derecho Público de carácter no estatal, en virtud de las funciones que se le han encomendado. Bajo la denominación de 'entes públicos no estatales' se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta -total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función. En relación con el carácter público de esta figura jurídica, la Procuraduría ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse indicando que la '... razón por la cual los llamados "entes públicos no estatales" adquieren particular relevancia para el Derecho Público reside en que, técnicamente, ejercen función administrativa. En ese sentido, sus cometidos y organización son semejantes a los de los entes públicos. En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento (…)” (Dictámenes números C-033-2014 del 4 de febrero del 2014 y C-127-97 del 11 de julio de 1997).

De igual manera, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, se ha pronunciado sobre la naturaleza de los colegios profesionales, en los siguientes términos:

“…son entidades de derecho público de base corporativa. Sus miembros se asocian con la finalidad de hacer valer intereses comunes y propios de una determinada profesión. Velan por el respeto de los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, luchan contra el ejercicio indebido de la profesión y la competencia desleal, procuran la mejora de las condiciones del ejercicio profesional, de las condiciones personales y familiares de sus agremiados, así como la cooperación y el mutuo auxilio entre éstos. Sin embargo, adicionalmente a estos fines eminentemente privados y sectoriales, el ordenamiento jurídico o la Administración por delegación legal expresa, le atribuyen funciones que son propias de ésta última. Se trata de facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros, como lo son el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria. Sus propios miembros son quienes organizan el ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del Colegio a través de un proceso representativo. Esta “autoadministración” que caracteriza los colegios profesionales implica, necesariamente, la potestad de dictar reglamentos para organizar su funcionamiento y administración”. No. 794-04 de las 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre de 2004. Por ende, es claro, los colegios profesionales son corporaciones privadas (que entre otras cosas, defienden intereses propios del grupo, luchan contra el ejercicio ilegal de la profesión y la competencia desleal) con funciones de carácter administrativo por delegación legal expresa (afiliación y régimen disciplinario internos). Además poseen la potestad de auto regulación mediante la promulgación de reglamentos y el dictado de pautas de ingreso, ejercicio profesional y fijación de emolumentos”. (Resolución N° 000625-F-S1-2013 de las 08 horas y 50 minutos del 21 de mayo de 2013).

            Conforme a lo anterior, a efectos del desarrollo de esta consulta, interesa resaltar algunas de los deberes-poderes de este tipo de corporaciones:

1) Se encuentran sujetos a los principios fundamentales del Derecho Público, entre ellos, el principio de legalidad y el principio de reserva de ley.

2) Realizan una labor de fiscalización y control sobre el ejercicio de los profesionales agremiados, teniendo competencia para ejercer la potestad disciplinaria sobre éstos.

            3) Por la trascendencia que implica el ejercicio de una profesión, el legislador ordinario ha establecido, en la mayoría de casos, la necesidad de colegiarse para ejercer la profesión; “…colegiatura obligatoria que se justifica por las potestades de control y fiscalización respecto del ejercicio de la profesión y por el interés público presente en el correcto desempeño de la actividad profesional.” (Resolución de la Sala Constitucional N° 2002-03975 de las 17 horas del 30 de abril del 2002.)

III.- SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA.

El artículo 1 de la Ley del Colegio de Terapeutas, N° 8989 del 13 de setiembre del 2011, señala: “Créase el Colegio de Terapeutas, el cual estará integrado por los profesionales que cuenten con título universitario debidamente acreditado por las autoridades nacionales en las áreas de Terapia Física, Terapia del Lenguaje, Terapia Ocupacional, Terapia Respiratoria y Audiología; dicho Colegio se regirá por las disposiciones establecidas en la presente ley.”

Como se puede apreciar, el Colegio de Terapeutas está integrado por los profesionales en las áreas de Terapia Física, Terapia del Lenguaje, Terapia Ocupacional, Terapia Respiratoria y Audiología, señalando el artículo 9 inciso a) de esta Ley que se consideran miembros activos del Colegio los profesionales de estas cinco áreas (la conformación del Colegio por los profesionales en estos cinco campos es reiterada en los numerales 37 y 40 del mismo cuerpo normativo). Sin embargo, el artículo 17 inciso g) de dicha Ley establece:

“La asamblea general del Colegio tiene las siguientes atribuciones:

(…)

g)  Aprobar la integración al Colegio de Profesionales de otras terapias, con  grado  académico  universitario  según  lo  señalado  en  el inciso a) del artículo 9 de  la presente  ley.” (Lo destacado en negrita no es del original).

            Así las cosas, el punto medular de la consulta estriba en si debe o no promoverse una reforma de ley para incorporar la carrera profesional de “Imagenología Diagnóstica y Terapéutica” en los artículos 1 y 9 de la Ley N° 8989, toda vez que la Asamblea General de ese Colegio, en fecha 2 de noviembre del 2013, acordó y aprobó por unanimidad, la inclusión y pertenencia al Colegio de la mencionada carrera.

            Bajo ese contexto, el legislador ordinario definió la integración del Colegio de Terapeutas por los profesionales en las áreas de Terapia Física, Terapia del Lenguaje, Terapia Ocupacional, Terapia Respiratoria y Audiología (artículos 1, 9, 37 y 40 de la Ley), pero también estableció la facultad de la Asamblea General de aprobar la integración al Colegio de profesionales de otras terapias, dejando una norma abierta, una especie de “cheque en blanco”, para la futura integración al Colegio de profesionales en otras áreas relacionadas.      

En consecuencia, existe una norma legal vigente, como lo es el inciso g) del artículo 17 de la Ley N° 8989, que permite la integración al Colegio de profesionales de otras terapias, sin que sea necesario promover una reforma de los artículos 1 y 9 de la referida Ley.

Ahora bien, pese a lo anterior, este órgano consultivo no puede dejar de señalar sus dudas sobre la constitucionalidad del citado artículo 17 inciso g), siendo que en materia de derechos fundamentales, como lo es el derecho al trabajo consagrado en el artículo 56 de la Constitución Política, la restricción debe darse por voluntad expresa del legislador materializada en la ley.   

En efecto, en materia de restricción de derechos fundamentales, incluido el derecho al trabajo, deben ponderarse y respetarse una serie de principios, entre los cuales se encuentran el principio de reserva legal y el principio pro libertatis. Nuestro sistema jurídico ha establecido una serie de parámetros y procedimientos que deben seguirse en cuanto a la incorporación forzosa de una profesión u oficio a un Colegio Profesional, esto encuentra su principal sustento en el principio de reserva de ley. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia se ha referido a este tema, indicando:

“III.- SOBRE LA LIBERTAD PROFESIONAL. La Constitución Política no consagra expresamente la libertad profesional, sin embargo, esta libertad fundamental puede deducirse de la interpretación armónica de varios derechos constitucionales, concretamente, de los numerales 46 y 56 de la Carta Política que garantizan en nuestro ordenamiento el derecho al trabajo y la libertad empresarial. El contenido esencial de la libertad profesional comprende el derecho de elección de la profesión y el libre ejercicio de la actividad profesional.  Si bien estos dos conceptos se encuentran estrechamente relacionados, las intervenciones estatales en cada de una de esas facetas se presentan con distinta intensidad.  Así pues, la elección de la profesión debe ser un acto de autodeterminación de la libre voluntad del individuo y debe permanecer, en lo posible, resguardado de toda intervención del poder público.  Por su parte, mediante el ejercicio de la profesión, el individuo interviene directamente en la vida social, por consiguiente, se le puede imponer restricciones en interés de los demás.  De esa forma, la no afectación a terceros, la protección de la moral y el orden público son condiciones que justifican el establecimiento de limitaciones al ejercicio de la actividad profesional (artículo 28 constitucional). Ahora bien, aquí se aplica el principio de reserva de ley que determina que sólo mediante una norma con rango de ley – en sentido formal y material– es posible restringir los derechos fundamentales.  Asimismo, se aplica el principio “pro libertatis” que dispone que toda norma jurídica debe ser interpretada en forma que favorezca la libertad. Sin embargo, se reitera, la libertad de ejercer una profesión se puede restringir por medio de ley en la medida que consideraciones razonables sobre el interés público lo demanden, mientras que la libertad de elegir la profesión, por el contrario, sólo puede ser restringida en la medida que la protección de un bien común especialmente importante lo justifique. Desde esa perspectiva, la protección de valores tan diversos como la salud, la educación, el bienestar y la seguridad, fundamenta la intervención del Estado - por medio de ley - en el ejercicio de las profesiones liberales, a efectos de garantizar la calidad y confiabilidad de los servicios que se brinden, así como la no afectación de terceros y el respeto de la moral y el orden público.” (Resolución Nº 1819-2005 de las 08 horas con 47 minutos de 25 de febrero de 2005. Lo destacado en negrita no es del original).

      En este caso concreto, el inciso g) del artículo 17 de la Ley N° 8989, establece la facultad de la Asamblea General de aprobar la integración al Colegio de profesionales de otras terapias. Como señalamos líneas atrás, esto se constituye en una norma abierta, una especie de “cheque en blanco”, para la futura integración al Colegio de profesionales en otras áreas relacionadas, de suerte tal que sería vía emisión de un acuerdo de la Asamblea General, es decir, mediante el dictado de un acto administrativo que se incluiría como parte del Colegio a profesionales de otras terapias.

            Esa decisión de la Asamblea General del Colegio, sustentado en un acuerdo administrativo, limitaría derechos fundamentales de los nuevos profesionales integrados, toda vez que éstos deberán necesariamente colegiarse para ejercer la profesión, por disposición de los artículos 40 y 42 de la Ley N° 8989, sujetándolos a la fiscalización y control por parte del Colegio y teniendo competencia para ejercer la potestad disciplinaria sobre éstos, entre otras obligaciones.

IV.- CONCLUSIONES.

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:

1- Existe una norma legal vigente, como lo es el inciso g) del artículo 17 de la Ley N° 8989 del 13 de setiembre del 2011, que faculta a la Asamblea General del Colegio de Terapeutas, para aprobar la integración al Colegio de profesionales de otras terapias, sin que sea necesario promover una reforma de los artículos 1 y 9 de dicha Ley.

2- Pese a lo anterior, este órgano consultivo no puede dejar de advertir las dudas sobre la constitucionalidad de dicha norma.

Atentamente,

Alejandro Arce Oses

Procurador

Área de Derecho Público

AAO/ASO