C-174-2016

23 de agosto de 2016

Sra. Cinthya Rodríguez Quesada

Intendente

Concejo Municipal de Distrito de Cóbano

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, nos referimos al oficio IC-0357-2016 de 9 de agosto de 2016, donde consulta si a las parcelas solicitadas en concesión debe aplicárseles el artículo 65 del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, o, el Plan Regulador de Playa Santa Teresa de Cóbano modificado parcialmente por el acuerdo del Concejo Municipal No. 8, sesión ordinaria 06-2015, artículo VIII, inciso a, de 10 de febrero de 2015.

El criterio legal aportado estima que por jerarquía normativa se aplica el citado artículo 65. Agrega que la modificación parcial al plan regulador para ajustarlo al artículo 65, a que alude el mencionado acuerdo municipal, no ha sido aprobada por el Instituto Costarricense de Turismo.

Como se sabe, la competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano en su territorio corresponde a los gobiernos municipales (artículo 169 Constitucional) y comprende la adopción e implantación de planes reguladores (Ley 4240, artículos 10 inciso 1, 15 y 17), que son un instrumento de concreción del ordenamiento territorial, sustentado en las pautas genéricas de las Leyes 4240 y 6043, cuando sean costeros (pronunciamientos OJ-62-2000, OJ-96-2000, OJ-123-2000, OJ-96-2005, C-70-2009).

Esos planes reguladores costeros deben ser aprobados por el INVU y el ICT, e incluso pueden ser elaborados por dichos Institutos (Ley 6043, artículos 2, 17, 34, 35, 36, 38, 57 y 19 de su Reglamento; Ley 4240, artículo 17; pronunciamientos C-381-2008 y OJ-004-2014).

Luego, la concesión es la figura jurídica mediante la cual los municipios otorgan el uso de la zona marítimo terrestre a favor de particulares. Esas concesiones deben ajustarse al bloque de legalidad, entre otras, las disposiciones de la Ley 6043 y su Reglamento, las cuales prevalecen sobre el plan regulador costero, por ser normativa de carácter nacional y de mayor jerarquía (Ley 6227, artículo 6; Ley 4240, numeral 56; dictámenes C-79-2010 y C-97-2015).

Por ello, ante una eventual dicotomía de orden jurídico, los funcionarios públicos deben aplicar la norma de grado superior (Constitución Política, artículo 11; Ley 6227, numeral 11; sentencias constitucionales 2934-93, 5227-94, 6198-95, 2381-96, 2382-96, 6689-96, 1607-98, 998-98, 7967-98, 5445-99, 5669-99, 7619-99, 9236-99, 16975-08; dictámenes C-70-2009, C-116-2015, C-107-2016, C-118-2016, entre otros).

Si bien los planes reguladores, por su naturaleza normativa, son de acatamiento obligatorio (pronunciamientos C-100-1995, OJ-11-1996, C-93-2007), dada su jerarquía como actos administrativos de carácter general (sentencias constitucionales 6653-2000 y 4252-2002), no pueden vulnerar normas de rango superior, ni modificar el destino previsto para los bienes demaniales (Ley 6227, artículo 6; opinión jurídica OJ-42-2005).

Sobre el rango de los reglamentos ejecutivos señalan los pronunciamientos OJ-116-2005 y C-122-2006:

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa… según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento... en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes”. El subrayado es nuestro.

Ante una eventual antinomia entre el plan regulador y el párrafo 1° del artículo 65 del Reglamento a la Ley 6043, prevalece la aplicación de este último, en tanto fija las dimensiones mínima y máxima para las concesiones de uso habitacional unifamiliar y con fines de esparcimiento, descanso y vacaciones:

“Artículo 65.- Los lotes o parcelas, en las zonas declaradas turísticas destinadas a uso habitacional unifamiliar tendrán un área mínima de 200 metros cuadrados y un área máxima de 4,000 metros cuadrados. Iguales limitaciones se aplicarán a las parcelas que se den en concesión con fines de esparcimiento, descanso y vacaciones de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 57, inciso c) de la Ley. Las dimensiones de los lotes para todos los otros usos serán las establecidas en el Plan Regulador de la zona…”

            Por otra parte, el párrafo 2° del citado artículo 65 dispone:

“…Todas las construcciones en la zona marítimo terrestre cumplirán con los retiros y demás disposiciones establecidos en el Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.” 

Ante ello, recordemos que para realizar construcciones en la zona marítimo terrestre no basta haber solicitado la concesión, sino que los particulares requieren ostentar el otorgamiento eficaz de aquélla conforme con un plan regulador legítimo (Ley 6043, artículos 12, 13, 19, 38, 39-43 y 65; Ley 9242, artículo 6), donde previamente se determinan los usos permitidos (Ley 6043, artículo 26, y 17 de su Reglamento).

Ello es así porque la zona marítimo terrestre es un recurso de frágil equilibrio, en el cual los diversos repartos administrativos han de ejercer sus competencias singulares en forma coordinada para la mejor satisfacción del interés público (artículos 50 y 121 inciso 14) Constitucionales; 2, 3 y 36 de la Ley 6043; 6 del Código Municipal; votos constitucionales 5445-99, 6503-01, 6195-07, 17552-07, 14093-08, 139-09, 151-12, 12974-13, 11342-14; pronunciamientos C-381-2008, OJ-13-2009, C-70-2009, C-145-2009, C-171-2009, C-138-2010, C-52-2014, C-209-2014, OJ-82-2014, OJ-64-2015, C-308-2015, entre otros).

Luego, la aplicación del Reglamento del INVU prevista en el párrafo 2° del artículo 65 de la Ley 6043, se circunscribe a los  supuestos en que el gobierno local acuerde en su plan regulador costero vigente la remisión expresa a esa reglamentación supletoria (Ley 4240, artículo 21 y Transitorio II; Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, artículo I.10; votos constitucionales 2153-93, 6706-93, 4205-96, 1923-04, 924-12; dictámenes C-62-1994, C-61-1996, C-32-1998, C-304-2006, C-155-2009, C-32-2010, C-324-2011, C-29-2015, C-36-2016 y C-46-2016), o bien, cuando ese plan regulador costero vigente tenga algún vacío técnico normativo que requiera ser suplido con la aplicación del Reglamento de Construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. 

Cabe recordar que la modificación de un plan regulador costero, con apego al bloque de legalidad, debe atender el procedimiento del artículo 17 de la Ley 4240, ser conforme con los criterios objetivos o científicos de la realidad territorial, con la normativa ambiental, y con la aprobación del ICT y del INVU (Ley 6043, artículos 2, 17, 35, 36, 38, 57, y 19 de su Reglamento; Ley 6227, artículos 15 y 16; votos  constitucionales 12242-04, 2589-05, 7994-06, 16612-06, 18358-09, 964-12, 881-14; pronunciamientos C-327-2001, C-501-2006, C-106-2008, C-132-2008, C-243-2008, C-20-2009, C-39-2012, C-116-2015, OJ-88-2016, entre otros).

Conclusiones

1) Conforme con los principios de legalidad y jerarquía normativa, la Ley 6043 y su Reglamento prevalecen sobre las disposiciones del plan regulador costero.

2) El plan regulador costero vigente prevalece sobre la reglamentación del INVU, esta última será de aplicación supletoria cuando lo prevea dicho plan regulador, o para llenar un vacío técnico normativo del mismo, y siempre con observancia de la legislación superior.

3) La modificación de un plan regulador costero debe cumplir el procedimiento del artículo 17 de la Ley 4240, ser conforme con los criterios objetivos o científicos de la realidad territorial, con la normativa ambiental y obtener la aprobación del ICT y del INVU.

Atentamente,

Silvia Quesada Casares

Procuradora

SQC/hmu