C-178-2016

29 de agosto del 2016

Señor

Fernando Trejos Ballestero

Alcalde Municipal

Municipalidad de Montes de Oca

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos al Oficio D. Alc. 770-15), de fecha 4 de agosto de 2015, mediante el cual se consulta ¿si al amparo del artículo 14, inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, que norma entre otras cosas, las indemnizaciones por supresión de plaza, debe la Administración municipal pagar indemnización laboral de 15 meses en todos los casos o por el contrario, debe pagar según los años que tenga de laborar en la institución?

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio DL-OF-58-14, de 3 de agosto de 2015,  según el cual, por interpretación literal de aquella norma convencional, por supresión de plaza, la indemnización es de 15 meses en todos los casos, siempre y cuando tengan más de dos años de laborar para la municipalidad, sin que se indique otro tipo de indemnización según los años que se tengan de laborar en la institución.

            Se nos pide entonces que interpretemos la regla normativa contenida en el artículo 14, inciso a) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca.

Determinado así el objeto de su gestión podemos afirmar que al menos un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante al respecto. 

            Por un lado, si bien en apariencia ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de asuntos concretos y específicos pendientes de resolución en sede administrativa, respecto de al menos 12 plazas que fueron suprimidas en enero de 2016.[1]

Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a inveterada jurisprudencia administrativa, en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes,  no le corresponde a la Procuraduría General de la República entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 y C-135-2014), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función; sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor.

            Por otro lado, si partimos del hecho de que la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal (Dictamen C-057-2005 y Pronunciamiento O.J.-029-2005, entre otros), y consideramos además, que a diferencia de otros entes descentralizados que únicamente tienen autonomía administrativa, pues en materia de gobierno están sujetas inexorablemente a la Ley (art. 188 constitucional), las municipalidades gozan además de autonomía política o de gobierno plena, que le permite excluir cualquier interferencia que sea incompatible con sus potestades - lo cual conlleva para el Concejo municipal el poder de decidir y definir libremente políticas, programas de acción, metas, medios normativos, administrativos y presupuestarios  indispensables para el ejercicio de sus competencias y la satisfacción del interés público local-, podemos concluir que en el presente caso es clara y ostensible la presencia de un interés corporativo de esa entidad territorial en los asuntos en cuestión; lo cual comporta por sí la necesaria, obligada y exclusiva intervención de las respectivas autoridades municipales -de gobierno y administración (Artículos 168 y ss. de la Constitución Política, 1, 2, 3, 4.f) y 13. e) y m) del Código Municipal) para negociar, interpretar y decidir los asuntos que les competen (Dictamen C-136-2010 de 8 de julio de 2010, así como los dictámenes C-378-2014 de 4 de noviembre de 2014, C-154-2012 de 21 de junio de 2012 y C-198-2007 de 20 de junio de 2007).

Así las cosas, dada nuestra naturaleza de órgano asesor-consultivo, en el presente caso no es posible atender su gestión en los términos en que ha sido formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en la toma de decisiones muy particulares. Entiéndase que el ente corporativo territorial consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre los alcances de la negociación colectiva concertada con sus empleados no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, en buena parte, en este órgano superior consultivo; lo cual, más que desnaturalizar la distribución de competencias en nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida.

            Véase que conforme a la doctrina, la interpretación y la aplicación de los convenios colectivos le corresponden en todos los supuestos de normalidad a los trabajadores y empleadores destinatarios. De modo que la aplicación cotidiana y pacífica de lo pactado presupone un entendimiento previo, esto es, una interpretación coincidente de lo que las cláusulas significan. Y cuando discrepen en la interpretación que haya de darse de una determinada regla del convenio, los denominados consejos de empresa, o en nuestro caso las juntas de relacionales laborales (comisiones paritarias), creados en los propios convenios colectivos, tienen protagonismo, de modo que las discrepancias sobre interpretación del convenio colectivo se intentan zanjar, en primera instancia, a través de acuerdos entre los delegados sindicales y los representantes del empresario, lo que pudiera llamarse una interpretación auténtica del pacto, asegurándose con ello su recta aplicación. Sin que ello obste, según el régimen jurídico de las decisiones interpretativas de dichos órganos internos, su impugnación ulterior ante órganos jurisdiccionales (Véase Montoya Melgar, Alfredo. “La Interpretación del Convenio Colectivo” -apuntes de Derecho Comparado-. En Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales No. 68)[2], así como Herrera Vásquez, Ricardo. “Algunas reflexiones acerca de la interpretación del convenio colectivo de trabajo”[3]).

            Y según corroboramos en el artículo 17, inciso e) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca, entre las funciones que se le atribuyen a la Junta de Relaciones Laborales está la de conocer y resolver sobre la interpretación o aplicación errónea de las cláusulas de dicho Convenio Colectivo, sin perjuicio de que las partes puedan recurrir su resolución ante la jurisdicción laboral competente, una vez agotada la vía administrativa.

            Por lo que en este caso será la Junta de Relaciones Laborales creada en ese mismo Convenio Colectivo, la que deberá conocer y resolver, en primera instancia, los conflictos derivados de la aplicación e interpretación con carácter general de lo pactado en dicho convenio. Para lo cual deberá partirse y tenerse como límite el propio texto o tenor literal de la norma convencional cuya comprensión se trata y aunque se discrepe acerca de su razonabilidad, no podrá ignorarse el denominado principio de intangibilidad o inderogabilidad del convenio colectivo mientras estuvo vigente; máxime si durante su vigencia [4], con la terminación del vínculo laboral, se cumplieron o no los supuestos de hecho pactados en dicha norma convencional, en los términos en los que lo refirió la Sala Constitucional la doctrina de los derechos adquiridos en la resolución Nº 2013011455 de las 15:05 hrs. del 28 de agosto de 2013.

            Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público ), pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate (art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS ).

            Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010, C-170-2011 de 15 de julio de 2011, C-097-2014 de 21 de marzo de 2014, C-323-2014 de 8 de octubre de 2014, C-381-2014 de 5 de noviembre de 2014 y C-069-2016 de 5 de abril de 2016).  

Conclusión:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

            La interpretación y la aplicación cotidiana y pacífica de los convenios colectivos le corresponden a los trabajadores y empleadores destinatarios.

            Y cuando surja discrepancia en la interpretación del convenio colectivo, deberá acudirse a los órganos interiores creados en el propio convenio para           ello, a fin de que emitan pronunciamientos o decisiones interpretativas, a modo de interpretación auténtica, sin que ello obste su impugnación ulterior ante la jurisdicción laboral.

            El artículo 17, inciso e) de la V Convención Colectiva de Trabajo de la Municipalidad de Montes de Oca atribuye a la Junta de Relaciones Laborales, conocer y resolver sobre la interpretación o aplicación errónea de las cláusulas de dicho Convenio Colectivo, sin perjuicio de que las partes puedan recurrir su            resolución ante la jurisdicción laboral competente, una vez agotada la vía       administrativa.

            No es posible entonces atender la gestión en los términos en que ha sido formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos sustituyendo indebidamente a la Administración activa en competencias que le son propias, y con ello más que desnaturalizar la distribución de competencias en nuestro régimen administrativo, propiciaríamos tanto un desapoderamiento ilegítimo,         como una violación flagrante y grosera de la autonomía municipal constitucionalmente reconocida.

            Debe denegarse el trámite de la consulta y se ordena su archivo.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg