11 de mayo, 2016

C-111-2016

Licda. Idriabel Madriz Mena

Municipalidad de Osa

Auditora Interna

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta doy respuesta a su oficio AI-54-2016 de 27 de abril de 2016.

Mediante oficio AI-54-2016 de 27 de abril de 2016 la Auditoría Interna de la Municipalidad de Osa nos consulta sobre la procedencia de que una municipalidad realice donaciones de bienes inmuebles a favor del Poder Judicial siempre y cuando se cuente con la aprobación del Concejo Municipal mediante acuerdo tomado por dos terceras partes de sus miembros. Asimismo, se consulta si, en virtud de una donación hecha a favor del Poder Judicial, éste y la Municipalidad pueden adquirir relaciones bilaterales recíprocas y si el gobierno local puede invertir, entonces,  en mejoras del terreno a donar favor del Poder Judicial y en el que se construirán instalaciones propias de la administración de justicia.

La consulta se realiza al amparo de lo dispuesto en parte final del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, norma que faculta a las auditorías internas a consultar directamente.

Para atender la consulta se ha estimado oportuno referirnos a los siguientes puntos: a. En relación con la facultad municipal de donar un bien inmueble a favor de otras instituciones públicas, b. Inadmisibilidad parcial de la consulta.

A.                EN RELACION CON LA FACULTAD MUNICIPAL DE DONAR UN BIEN INMUEBLE A FAVOR DE OTRAS INSTITUCIONES PUBLICAS.

El artículo 62, segundo párrafo,  del Código Municipal establece, primero, una limitación en relación con las facultades de las Municipalidades de disponer sobre su patrimonio inmueble, pues exige que exista una autorización legislativa en dos supuestos concretos: a. La transferencia liberal de bienes y b. el otorgamiento de garantías  a favor de otras personas.

No obstante, ese mismo artículo 62 establece una facultad especial de las Municipalidades que les habilita para donar directamente bienes muebles o inmuebles siempre que dichas donaciones vayan dirigidas a favor de  los órganos del Estado, instituciones autónomas o semiautónomas. Empero, el mismo artículo 62 del Código Municipal exige que esta donación sea acordada por el Concejo Municipal mediante acuerdo que cuente con el voto favorable de las dos terceras partes del total de los integrantes del respectivo Concejo.

Al respecto, conviene citar lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-11-2013 de 8 de marzo de 2013:

 “El artículo 62 CM ha sido entendido, entonces, como una norma que limita las facultades de disposición de las Municipalidades, particularmente sobre su patrimonio inmueble, pues exige que exista una autorización legislativa en dos supuestos concretos: a. La transferencia liberal de bienes - u otorgamiento de garantías - a favor de otras personas, y b. Cuando la donación implique la desafectación del uso o fin público. Al respecto, citamos la Opinión Jurídica OJ-006-2010 de 26 de enero de 2010:

“En virtud del numeral transcrito, la Municipalidad solo requerirá de una norma autorizante, para realizar una donación, cuando el tipo de recursos, bienes inmuebles o extensión de garantías sea a favor de otras personas o cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien.”

     En similar sentido, debe citarse el dictamen C-249-2010 de 6 de diciembre de 2010, el cual destacó, sin embargo, que dicha autorización no es necesaria en el supuesto de que el beneficiario sea el Estado y la Administración central y no se trate de bienes demaniales:

“De la norma transcrita se desprende con absoluta claridad que el gobierno local se encuentra facultado para donar sus bienes, únicamente, en presencia de dos supuestos, ante la existencia de una ley especial o de forma directa cuando se trate de la Administración Pública, ya sea central o descentralizada, en el tanto y en cuanto, estas se encuentren posibilitadas, en igual sentido, para donar al ente territorial y este aprueba tal conducta mediante dos terceras partes del Concejo.”

El dictamen C-249-2010 ha sido reiterado en el dictamen C-52-2011 de 3 de marzo de 2011. Igual doctrina ha sido recogida en el dictamen C-294-2011 de 1 de diciembre de 2011.”

Luego, debe señalarse que esa facultad especial de donar a favor de las instituciones públicas, prevista en el segundo párrafo del artículo 62 del Código Municipal, tiene por finalidad permitir que la Municipalidad colabore con los órganos del Estado o con sus instituciones autónomas y semiautónomas en la consecución de obras de interés público que serían  relevantes para el bienestar del respectivo cantón.

Sobre este punto debe indicarse que conforme el artículo  1394 del Código Civil, por tratarse de una liberalidad,  la donación  onerosa no es donación, sino en cuanto el valor  de lo donado exceda el valor de las cargas impuestas. Esto implica que la donación no puede ser la causa jurídica de cargas, gravámenes o prestaciones recíprocas a cargo del donatario. (Ver Oficio de la Contraloría General de la República DAJ 2196  de 21 de noviembre, 1997)

No obstante lo anterior, debe admitirse que la donación sí admite condiciones suspensivas o resolutorias, verbigracia la construcción de edificios de utilidad pública, siempre y cuando el cumplimiento de esas condiciones no dependa sólo de la voluntad del donador. Doctrina del artículo 1395 del Código Civil.

     Así las cosas, es claro que las Municipalidades tienen la facultad legal de donar bienes inmuebles al Poder Judicial, el cual es un órgano constitucional del Estado. A tal efecto, se requiere que la donación sea acordada por el Concejo Municipal mediante voto favorable de las dos terceras partes del total de los integrantes del respectivo Concejo.

Finalmente, importa advertir que el mismo párrafo segundo, parte in fine,  del artículo 62 del Código Municipal igualmente autoriza a las instituciones del Estado, incluyendo al Poder Judicial, a hacer donaciones a favor de las municipalidades. (En este sentido, ver: C-146-2013 de 31 de julio de 2013)

A.                INADMISIBILIDAD PARCIAL DE LA CONSULTA.

Ahora bien, en el oficio  AI-54-2016 de 27 de abril de 2016 se nos consulta además sobre si una donación hecha a favor del Poder Judicial, puede ser fuente de relaciones jurídicas recíprocas entre dicho órgano constitucional del Estado y la Municipalidad. Asimismo, se consulta si  como parte de esa donación,  el gobierno local puede invertir en mejoras del terreno a donar favor del Poder Judicial y en el que se construirán instalaciones propias de la administración de justicia.

Luego, es claro que se nos consulta sobre un caso concreto.

Al respecto, conviene señalar que  la función consultiva de la Procuraduría General, prevista en los artículos 3.b y 4 de su Ley Orgánica,  versa sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante.

Así las cosas, ha sido criterio reiterado que las consultas que se planteen a la Procuraduría General, para ser admisibles, deben versar sobre cuestiones jurídicas, haciendo abstracción del caso concreto. Esto implica que no es propio de la función consultiva de la Procuraduría General atender cuestiones que se refieran  situaciones particulares. Al respecto, y por ser representativo de una larga línea jurisprudencial,  conviene citar el dictamen C-87-2014 de 19 de marzo de 2014:

“3) Deberá plantearse sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, haciéndose abstracción del caso particular. Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ““indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento” (C-306-2002 del 12 de noviembre) y, de dar respuesta, “ estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: “Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público. ” (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). “(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa.” (C-151-2002 del 12 de junio).” (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005). (Pronunciamiento C-284-2007 del 21 de agosto del 2007)”

Ergo, que es claro que la consulta es inadmisible en el tanto se nos requiere un criterio sobre una particular donación hecha por una Municipalidad a  favor del Poder Judicial y a través de la cual se ha cedido un terreno para la construcción de edificios de la administración de justicia.

En todo caso, con el afán de colaborar con el consultante, se ha estimado oportuno subrayar que el párrafo primero del mismo artículo 62 del Código Municipal – aquí comentado -, dispone una regla general en el sentido de que las Municipalidades sólo pueden usar o disponer de su patrimonio para el cumplimiento de sus fines como gobierno local. A tal efecto deben utilizar los actos y contratos que sean permitidos por el Código Municipal y la Ley de Contratación Administrativa. Se transcribe el párrafo primero del artículo 62 del Código Municipal:

Artículo 62.-   La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley de contratación administrativa, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.(…)

Igualmente, es importante señalar que los artículos 3 y 7 del Código Municipal, reformados por la Ley N.°8801 de 28 de abril de 2010, habilitan a las municipalidades para establecer relaciones de colaboración, a través de convenios,  con otras municipalidades e instituciones de la administración pública para invertir fondos públicos en el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba. Se transcriben las normas de interés:

Artículo 3. - La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal. 

El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal. 

La municipalidad podrá ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba.

Artículo  7. -Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.

B.                CONCLUSION.

Con fundamento en lo expuesto, la consulta se concluye:

-    Que el artículo 62 establece una facultad especial de las Municipalidades que les habilita para donar directamente bienes muebles o inmuebles siempre que dichas donaciones vayan dirigidas a favor de  los órganos del Estado, instituciones autónomas o semiautónomas. Este tipo de  donación debe ser  acordada por el Concejo Municipal mediante acuerdo que cuente con el voto favorable de las dos terceras partes del total de los integrantes del respectivo Concejo.

-    Que  la consulta es inadmisible en el extremo en que  se nos requiere un criterio sobre un caso concreto, sea  una particular donación hecha por una Municipalidad a  favor del Poder Judicial y a través de la cual se ha cedido un terreno para la construcción de edificios de la administración de justicia.

                                                                          Atentamente,

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

                                                                                Procurador Adjunto  

JOA/jmd