13 de abril, 2016

C-73-2016

                                                                        

Lic. Mario Zárate Sánchez

Consejo de Transporte Público

Director Ejecutivo a.i.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta  al oficio DE-2016-0761 de 11 de marzo de 2016.

 

En el memorial DE-2016-761 de 11 de marzo de 2016 se nos consultó si los ingresos obtenidos por el canon de regulación del transporte público pueden ser destinados a fin diferente al designado por Ley, que sería el financiamiento de la actividad del Consejo de Transporte Público.

 

A efectos de lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se adjunta el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídico del Consejo, Oficio DAJ-2016-00946 de 11 de marzo de 2016 el concluye que los ingresos obtenidos por causa del canon de regulación tienen un destino específico.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. Los ingresos del canon de regulación del Consejo de Transporte Público tienen una finalidad específica, b. Los ingresos del canon de regulación no pueden ser utilizados con otra finalidad distinta de la prevista legalmente.

 

 

A.          LOS INGRESOS DEL CANON DE REGULACION DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PUBLICO TIENEN UNA FINALIDAD ESPECÍFICA. 

 

El artículo 25 de la Ley N.° 7969 de 22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora del Servicio Público Remunerado de Personas, ha establecido un canon de regulación que el Consejo de Transporte Público debe cobrar por cada actividad regulada.

 

 

Artículo 25.- Cálculos del canon

 

Por cada actividad regulada, el Consejo cobrará un canon consistente en un cobro anual que se dispondrá de la siguiente manera:

 

a) El Consejo calculará el canon de cada actividad según el principio de servicio al costo y deberá establecer un sistema de costeo apropiado para cada actividad regulada.

 

b) Cuando la regulación por actividad involucre varias empresas, la distribución del canon seguirá criterios de proporcionalidad y equidad.

 

c) En el mes de junio de cada año, el Consejo presentará ante la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, para su aprobación, el proyecto de cánones para el año siguiente, con su justificación técnica. Recibido el proyecto, la Autoridad Reguladora dará audiencia, por un plazo de diez días hábiles, a las empresas reguladas para que expongan sus observaciones al proyecto de cánones. Transcurrido el plazo, se aplicará el silencio positivo.

 

d) El proyecto de cánones deberá aprobarse a más tardar el último día hábil de agosto del mismo año. Vencido este término sin el pronunciamiento de la Autoridad Reguladora, el proyecto se incluirá dentro del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y se tendrá por aprobado en la forma presentada por el Consejo y el Tribunal. El Consejo determinará los medios y los procedimientos adecuados para recaudar los cánones referidos en esta Ley.

 

 

Luego, debe indicarse que la figura jurídica del canon no tiene naturaleza tributaria. En este sentido, se han destacado  3 características principales de la figura jurídica del canon, que la distinguen muy claramente del tributo:

 

a.      El canon es una obligación pecuniaria que nace con ocasión de una actividad administrativa, sea esta el otorgamiento de una concesión o de un permiso.

b.      En el caso del canon generalmente la obligación pecuniaria se constituye a través de la suscripción de un convenio o contrato de concesión o del acto de otorgamiento de una licencia o permiso a una determinada persona.

c.      En el canon se paga para recibir el derecho de aprovechamiento o uso de un bien –material o inmaterial- de naturaleza pública.

 

Sobre la naturaleza y características del canon, conviene transcribir el dictamen C-281-2008 de 14 de agosto de 2008:

 

 

De dicha sentencia se desprenden tres características básicas del “canon”, las cuales diferencian estas obligaciones pecuniarias respecto de las obligaciones surgidas en razón de los tributos: Veamos. En primer término, el canon es una obligación pecuniaria que nace con ocasión de una actividad administrativa, sea esta el otorgamiento de una concesión o de un permiso. Por el contrario, los tributos son producto directo de la potestad tributaria del Estado (artículo 121, inciso 13 de la Constitución Política).

 

En segundo plano, en el caso del canon generalmente la obligación pecuniaria se constituye a través de la suscripción de un convenio o contrato de concesión o del acto de otorgamiento de una licencia o permiso a una determinada persona; mientras que la obligación tributaria se encuentra constituida sobre todos aquellos sujetos que realizan el hecho generador previsto por la ley (artículo 31 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios).

 

Lo anterior no excluye, sin embargo, que el canon surja directamente de la ley. En efecto, –al igual que acontece en los tributos- una ley puede disponer expresamente el nacimiento de esta obligación, sin que ello la asimile a las obligaciones de índole tributaria, ya que en virtud de la discrecionalidad que goza el legislador al momento de promulgar las normas, la Asamblea Legislativa puede crear un canon por ley si así lo considera conveniente. 

 

Por último, en el canon se paga para recibir el derecho de aprovechamiento o uso de un bien –material o inmaterial- de naturaleza pública. Por el contrario, en principio, los tributos tienen un fin fiscal, sea la contribución con los gastos públicos (artículo 18 de la Constitución Política) deber de contribuir que se impone, en general, a todos los habitantes del país. Lo que no excluye, ciertamente, que la potestad tributaria se utilice con fines extrafiscales.

 

Como podemos apreciar, la naturaleza jurídica del canon dista de la naturaleza propia de los diferentes tributos –impuesto, tasa y contribuciones especiales- y por ende, la connotación jurídica de estas obligaciones tributarias no pueden ser la asimilada a las contraídas en razón de un canon establecido por la ley. En ese orden de ideas, la normativa y los principios generales de las cargas impositivas tributarias resultan inaplicables a la figura del canon, que no tiene las características peculiares de los tributos.

 

Asimismo, importa advertir que por su naturaleza, la figura del canon admite que los ingresos que se recojan por su concepto, puedan ser destinados, por el Legislador, para un fin o destino específico, verbigracia, el funcionamiento de la administración encargada de la regulación. De tal manera que se ha admitido que los recursos provenientes del cobro de un canon, puedan ser afectados por el Legislador ordinario a  un destino específico.

 

En este sentido, se impone reiterar lo dicho en el dictamen C-281-2008, ya citado,  en el sentido de que la figura del canon no tiene un fin fiscal, pues el canon se paga específicamente para recibir el derecho de aprovechamiento o uso de un bien material o inmaterial.

 

En consecuencia con lo anterior, conviene apuntar que el artículo 27 de la Ley N.° 7969 ha establecido un destino específico para  los recursos que se recolecten por concepto de canon. 

 

Específicamente, el artículo 27 ha previsto que dichos recursos deban destinarse, en su totalidad, a favor del Consejo de Transporte Público y del Tribunal Administrativo de Transporte Público, para que éstos cubran los gastos de sus funciones.

 

ARTÍCULO 27.- Administración de recursos

 

Todos los recursos financieros a que hace mención esta ley ingresarán a la Tesorería Nacional. Por medio del Presupuesto de la República el Ministerio de Hacienda destinará la totalidad de los ingresos provenientes de esta ley en favor del Consejo y del Tribunal, para cubrir los gastos correspondientes a la ejecución de las funciones que les han sido asignadas a dichos órganos.

 

Debe insistirse, las fuentes de financiamiento afectadas por el artículo 27 de la Ley N.° 7969 son las previstas en su artículo 24, entre las cuales se contempla el canon:

 

ARTÍCULO 24.- Fuentes de financiamiento

 

El Consejo y el Tribunal tendrán el siguiente financiamiento: (…)

 

c) Los cánones que esta ley establece sobre las concesiones y los permisos de transporte remunerado de personas en la modalidad de buses y taxis. (…)

 

Así las cosas, debe concluirse que, en efecto, el artículo 27 de la Ley N.° 7969 ha establecido un destino específico para  los recursos que se recolecten por concepto de canon de regulación que cobra el Consejo de Transporte Público. En este sentido, la Ley ha previsto que dichos recursos deban destinarse, en su totalidad, a favor del Consejo de Transporte Público y del Tribunal Administrativo de Transporte Público, para que éstos cubran los gastos de sus funciones.

 

 

B.          LOS INGRESOS DEL CANON DE REGULACIÓN NO PUEDEN SER UTILIZADOS CON OTRA FINALIDAD DISTINTA DE LA PREVISTA LEGALMENTE.

 

            Debe insistirse. El tenor del artículo 27 de la Ley N.° 7969 no deja lugar a dudas en el sentido de que por disposición expresa de esa norma, los recursos provenientes del canon de regulación que cobra el Consejo de Transporte Público, deben ser destinados específicamente en favor del Consejo y del Tribunal, para cubrir los gastos correspondientes a la ejecución de las funciones que les han sido asignadas a dichos órganos.

 

            Luego, es notorio que los ingresos que se obtengan por el canon previsto en el artículo 24.c, deben ser destinados específica y exclusivamente para cubrir los gastos relacionados con la ejecución de las funciones del Consejo de Transporte Público y del Tribunal Administrativo de Transporte.

 

            En este sentido, debe recordarse que la Ley les ha otorgado personalidad jurídica instrumental  tanto al Consejo de Transporte Público como al Tribunal Administrativo de Transporte. Facultad que  les habilita para administrar sus recursos de manera independiente del Estado. (Sobre la personalidad jurídica instrumental de estos órganos, ver: OJ-80-2004 de 30 de junio de 2004 y voto de la Sala Constitucional N.° 2009-2007 de las  14:43 horas del 11 de febrero de 2009)

 

            Así las cosas, es claro, entonces, que aunque el artículo 27 de la Ley N.° 7969 establezca que los recursos provenientes del canon deban presupuestarse a través del Presupuesto Nacional, lo cierto es que la misma norma es clara en prescribir, de forma expresa, que la totalidad de esos ingresos deben ser destinados en favor del Consejo y del Tribunal, para cubrir los gastos correspondientes a la ejecución de las funciones que les han sido asignadas a dichos órganos.

 

            Es decir que el artículo 27 de la Ley N.° 7969 no otorga margen discrecionalidad para destinar los recursos provenientes del canon de regulación del Consejo Transporte Público a otros fines que no sean los expresamente previstos en esa norma.

           

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que el artículo 27 de la Ley N.° 7969 ha establecido un destino específico para  los recursos que se recolecten por concepto de canon de regulación que cobra el Consejo de Transporte Público. En este sentido, la Ley ha previsto que dichos recursos deban destinarse, en su totalidad, a favor del Consejo de Transporte Público y del Tribunal Administrativo de Transporte Público, para que éstos cubran los gastos de sus funciones. Ergo, debe indicarse que el artículo 27 de la Ley N.° 7969 no otorga margen discrecionalidad para destinar los recursos provenientes del canon de regulación del Consejo Transporte Público a otros fines distintos de los que han sido  expresamente previstos en esa norma.

 

 

Atento se suscribe;

 

 

                                                                                Jorge Oviedo Alvarez              

                                                                                Procurador  Adjunto 

 

 

JOA/jmd