C-158-2016

21 de julio de 2016

                                  

 

Licda. María Isabel Chamorro Santamaría

Consejo Nacional de Personas con Discapacidad

Directora Ejecutiva

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto a.i., por ministerio de Ley, doy respuesta  al oficio DE-519-2016 de 29 de junio de 2016, recibida el 4 de julio de 2016.

 

En el memorial DE-519-2016 de 29 de junio de 2016 se nos consulta sobre cuáles son las competencias con las que  cuenta el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, de conformidad con su naturaleza jurídica, como un órgano de desconcentración máxima y personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

 

A efectos de cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el consultante ha adjuntado el criterio de su Asesoría Jurídica, oficio UAJ-52-2016 de 23 de junio de 2016, el cual concluye que el Consejo tiene una competencia desconcentrada, en grado máximo, en materia  de discapacidad y que le alcanza también para la materia administrativa. Razón por la cual, el Ministro de Trabajo y Seguridad Social no podría avocarse las competencias, revisar o sustituir las decisiones del Consejo tanto en materia de discapacidad como administrativa.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a.  En relación con las competencias desconcentradas del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, b. En orden a la personalidad jurídica instrumental del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad.

 

 

A.       EN RELACION CON LAS COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS DEL CONSEJO NACIONAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD.

 

El Consejo Nacional de Personas con Discapacidad ha sido creado como un órgano desconcentrado en grado máximo, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Así lo ha establecido el artículo 1 de su Ley de Creación, N.° 9303 de 26 de mayo de 2015.

 

ARTÍCULO 1.- Se crea el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, en adelante Conapdis, como rector en discapacidad, el cual funcionará como un órgano de desconcentración máxima y personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

El Conapdis tendrá la estructura administrativa que se defina vía reglamento y contará con su propia auditoría interna, de conformidad con la Ley N.º 8292, Ley General de Control Interno, de 31 de julio de 2002, y la Ley N.º 7428, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, de 7 de setiembre de 1994.

 

Luego, debe indicarse que la función principal del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad es la rectoría en materia de discapacidad. Sobre este punto, conviene citar el dictamen C-265-2015 de 21 de setiembre de 2015:

 

El CONAPDIS sucede al Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial (CNREE). Órgano interinstitucional e interdisciplinario perfilado como el rector en materia de discapacidad. No puede olvidarse que la Procuraduría General de la República  (dictamen C-297-2008 de 1 de setiembre de 2008), así lo había calificado a partir de lo dispuesto en el artículo 1° de su Ley de Creación, N.° 5347 del 3 de setiembre de 1973. Dicho numeral le encargaba de orientar la política general en materia de rehabilitación y educación especial y de la planificación,  promoción, organización, creación y supervisión de programas y servicios de rehabilitación y educación especial para personas físicas o mentalmente disminuidas, en todos los sectores del país. A través del CNREE debía lograrse una unidad de acción de los diferentes organismos con competencia en materia de rehabilitación.

 

Se mantiene la rectoría pero con un énfasis diferente. La necesidad de coordinación entre los diversos organismos en materia de discapacidad y sobre todo, la rectoría y fijación de políticas en materia de discapacidad parten, en efecto, de una concepción diferente. El concepto de rehabilitación es propio de un énfasis médico. Por el contrario, la nueva ley está fundada en el respeto de los derechos humanos y marcada por consideraciones sociales, en busca del desarrollo integral y el bienestar de la población discapacitada. Una población titular de derechos pero también de deberes, al igual que el resto de la población en el país.

 

 Esa nueva concepción se refleja en las competencias que se otorgan al CONAPDIS, que amplían su esfera de acción y en muchos ámbitos reconocen la evolución que la gestión del CNREE había provocado en materia de discapacidad. Particularmente en relación con las potestades relacionadas con lo consultado.

 

Es decir que el Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad tiene una función general  de rectoría y coordinación en relación con la actividad institucional dirigida a procurar el desarrollo integral y bienestar de la población discapacitada. Esto dentro de un enfoque de derechos humanos.

 

Así las cosas, el artículo 1 de la Ley N.° 9303 le ha otorgado al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad de un grado de desconcentración máxima para habilitar a dicho órgano en orden a que pueda ejercer su competencia en materia de rectoría y coordinación en materia de discapacidad, sin estar sujeto al poder de avocación y revisión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social así como tampoco al poder de ese Superior Jerárquico de girarle órdenes, instrucciones o circulares. Esto según doctrina del artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública.

 

En este este orden de ideas, conviene notar que el artículo 8 de la Ley 9303 le atribuye a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, la posibilidad de aprobar, ella misma, la política nacional en discapacidad y de ejercer  las atribuciones que su Ley de creación le otorga a ese consejo. Al respecto, debe reiterarse que el Consejo ejerce esta importante atribución sin estar sometido al poder de avocación y revisión, y sin estar sujeto tampoco al poder del Superior Jerárquico de girar órdenes, instrucciones o circulares.

 

De seguido,  el artículo 3 de la Ley N.° 9303 establece las funciones específicas que el Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad debe cumplir en ejercicio de su competencia desconcentrada de rectoría y coordinación. Se transcribe la noma en comentario:

 

ARTÍCULO 3.- El Conapdis tendrá las siguientes funciones:

a) Servir como instancia asesora entre las organizaciones públicas y privadas coordinando los programas o servicios que presten a la población con discapacidad.

 

b) Fiscalizar y evaluar el cumplimiento de la normativa nacional e internacional vigente en relación con los derechos de las personas con discapacidad, por parte de todos los poderes del Estado y de las organizaciones e instituciones públicas y privadas. Los criterios que emita el Conapdis, en el ámbito de su competencia, serán vinculantes para los sujetos sometidos a su control o fiscalización.

c) Coordinar la formulación de la política nacional de discapacidad (Ponadis), garantizando la participación de los diversos representantes de la institucionalidad pública, las personas con discapacidad y las organizaciones de personas con discapacidad legalmente constituidas, de forma articulada con las demás políticas y los programas del Estado, evitando duplicidades y utilizando de forma óptica los recursos económicos y humanos disponibles.

d) Coordinar, orientar y articular la provisión de recursos de los programas sociales selectivos y de los servicios de atención directa a personas con discapacidad, minimizando la duplicidad y dando énfasis a los sectores de la población que se encuentran en condiciones de mayor vulnerabilidad y pobreza.

e) Promover la inclusión de contenidos sobre derechos y la equiparación de oportunidades de participación para la población con discapacidad en todos los ámbitos de la sociedad y en la formación técnica y profesional en todo nivel (parauniversitario, universitario y en todas las profesiones), en coordinación con las entidades públicas y privadas que tengan a su cargo la preparación de personal profesional, técnico y administrativo.

f) Promover y velar por la inclusión laboral de personas con discapacidad en los sectores público y privado, en coordinación con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y otros servicios de intermediación de empleo, así como velar por su cumplimiento.

g) Brindar asesoramiento a las dependencias del sector público y a los gobiernos locales en la constitución de las comisiones municipales de accesibilidad y discapacidad (Comad) y de las comisiones institucionales sobre accesibilidad y discapacidad (CIAD), así como fiscalizar y apoyar su adecuado funcionamiento.

h) Coordinar, con el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), la inclusión de la variable discapacidad en los censos de población, las encuestas de hogares y cualquier otro instrumento de medición en los censos o estudios de población que realicen, para contar con datos confiables sobre la situación y las condiciones reales de la población con discapacidad.

i) Brindar capacitación, información y asesoramiento sobre los derechos y las necesidades de la población con discapacidad.

j) Informar a la sociedad sobre los derechos, las capacidades, las necesidades y las obligaciones de las personas con discapacidad, a fin de coadyuvar en el proceso de cambio social y el mejoramiento de la imagen de este grupo de la población.

k) Gestionar, en coordinación con los ministerios respectivos, la provisión anual de los fondos necesarios para la atención debida de los programas que benefician a la población con discapacidad, asegurando su utilización para los fines establecidos.

l) Brindar asesoramiento legal a las personas con discapacidad sobre el ejercicio de los derechos tutelados en la normativa nacional e internacional vigente sobre discapacidad.

m) Coadyuvar en los procesos de consulta a la población con discapacidad y sus organizaciones, sobre legislación, planes, políticas y programas, en coordinación con las diferentes entidades públicas o privadas y los demás poderes del Estado.

n) Desarrollar procesos que animen el involucramiento de los medios de comunicación en la difusión y proyección de una imagen respetuosa y positiva de las personas con discapacidad.

ñ) Todas aquellas otras funciones y obligaciones derivadas de la Ley N.º 7600, Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de 2 de mayo de 1996, y la demás normativa nacional e internacional vigente.

o) Todas aquellas otras funciones y obligaciones derivadas de la Ley N.º 8661, Aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de 19 de agosto de 2008, y su Protocolo, por lo que será el órgano coordinador de su aplicación.

p) Las demás que establezca el reglamento de esta ley.

           

 Debe insistirse, el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad ejerce las funciones enumeradas en el artículo 3 de su Ley de creación como órgano desconcentrado, en grado máximo.

 

De esta forma, es  claro que el Legislador ha concebido al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad como un órgano especializado  promotor, y coordinador de políticas públicas y proyectos destinados a procurar las necesidades de la población con discapacidad, amén de ser el encargado  de asesorar en materia legal a todas las personas con discapacidad en aras de garantizar de forma efectiva los derechos fundamentales de esta población.  (Sobre el alcance de las funciones del Consejo ver la Opinión Jurídica OJ-41-2013 de 6 de agosto de 2013)

 

Ahora bien, es importante acotar que en algunos supuestos, el Legislador,  a la par de las competencias esenciales del órgano desconcentrado, le  otorga a éste competencias también de carácter administrativo que le permitan auto organizarse para el cumplimiento, precisamente, de sus funciones esenciales. (Al respecto, puede verse los dictámenes C-214-2004 de 2 de julio de 2004 y C-265-2015 de 21 de setiembre de 2015)

 

            En el caso del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, el artículo 8.1 le ha otorgado a su Junta Directiva la potestad de dictar los reglamentos internos necesarios para el adecuado funcionamiento de la institución y de la propia Junta Directiva. Es decir el Consejo Nacional de Personas  con Discapacidad tiene una competencia desconcentrada para, a través de su Junta Directiva, darse la organización necesaria para el buen ejercicio de sus funciones desconcentradas. En este tema específico, es importante el dictamen C-265-2015 de 21 de setiembre de 2015:

 

Ahora bien, la Junta Directiva del CONAPDIS es el superior jerárquico del Consejo.  En ausencia de una asignación de competencias por el legislador, corresponde a la Junta Directiva decidir cómo se asignan las competencias dentro del Consejo, lo que puede hacer por vía reglamentaria. En efecto, compete a la Junta Directiva del CONAPDIS no solo el dictar las políticas institucionales en materia de discapacidad sino también ejercer la potestad reglamentaria para el adecuado funcionamiento del Consejo.

 

No obstante lo anterior, es preciso aclarar que, conforme el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública,  fuera de las  competencias desconcentradas a favor del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad y los límites fijados por el legislador, el  Ministro de Trabajo y Seguridad Social, como Superior Jerárquico, conserva la respectiva potestad jerárquica.

 

B.          EN ORDEN A LA PERSONALIDAD JURÍDICA INSTRUMENTAL DEL CONSEJO NACIONAL DE PERSONAS CON DISCAPACIDAD.

 

            En otro orden de cosas, el artículo 1 de la Ley N.° 9303 le ha otorgado, en adición a su condición de órgano desconcentrado en grado máximo, una  personalidad jurídica instrumental al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad. Esta personalidad jurídica instrumental se limita a darle al Consejo la capacidad jurídica para administrar el patrimonio que el artículo 10 le asigna a ese órgano:

 

ARTÍCULO 10.- El patrimonio del Conapdis estará constituido:

 

a) Por los recursos establecidos en el artículo 15 de la Ley N.° 7972, destinados a financiar programas para atender a la población con discapacidad.

 

b) Por el cero coma veinticinco por ciento (0,25%) del presupuesto ordinario del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), según lo dispuesto en el artículo 10 del Reglamento de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, Decreto Ejecutivo N.º 35873- MTSS, en concordancia con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 3 de la Ley N.° 5662, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, de 23 de diciembre de 1974, y sus reformas.

 

c) Por las transferencias corrientes asignadas por el Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

 

d) Por los legados, las subvenciones y las donaciones de personas físicas o jurídicas, organizaciones nacionales o internacionales, privadas o públicas y los aportes del Estado o de cualquiera de sus instituciones, siempre que no comprometan la independencia, transparencia y autonomía del Conapdis.

 

e) Por fondos provenientes de créditos y préstamos.

 

f) Por el cero coma cincuenta (0,50%) del presupuesto general de los gobiernos locales.

 

g) Por los recursos provenientes de las multas establecidas en la Ley N.º 7600, Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de 2 de mayo de 1996.

 

h) Por los demás rubros señalados en otras leyes y normas vigentes.

 

El Conapdis estará sujeto al cumplimiento de los principios y al régimen de responsabilidad establecidos en los títulos X y XI de la Ley N.º 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001. En lo demás, se exceptúa al Conapdis de los alcances y la aplicación de esa ley.

 

En la fiscalización y liquidación de sus presupuestos, el Conapdis estará sujeto a las disposiciones de la Contraloría General de la República.

 

            Luego debe indicarse que  el artículo 8.d de la Ley N.° 9303 le otorga a la Junta Directiva, la competencia de aprobar, modificar o improbar los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad, los cuales, en todo caso, están sometidos a la potestad de fiscalización prevista en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

 

            Por supuesto, debe insistirse en que los recursos asignados al Consejo por su Ley de Creación, deben ser destinados exclusivamente al cumplimiento de los fines y funciones que ésta le encomienda a aquel.

 

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye que:

 

- Que el artículo 1 de la Ley N.° 9303 le ha otorgado al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad de un grado de desconcentración máxima para habilitar a dicho órgano en orden a que pueda ejercer su competencia en materia de rectoría y coordinación en materia de discapacidad, sin estar sujeto al poder de avocación y revisión del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social así como tampoco al poder de ese Superior Jerárquico de girarle órdenes, instrucciones o circulares.

- Que el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad ejerce las funciones enumeradas en el artículo 3 de su Ley de creación como órgano desconcentrado, en grado máximo.

- Que el artículo 8.1 de la Ley N.° 9303 le ha otorgado al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad  una función desconcentrada para darse la organización necesaria para el buen ejercicio de sus funciones desconcentradas.

- En consecuencia con la conclusión anterior, la Junta Directiva tiene la potestad de dictar los reglamentos internos necesarios para el adecuado funcionamiento de la institución y de la propia Junta Directiva.

- Fuera de las  competencias desconcentradas a favor del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad y los límites fijados por el legislador, el  Ministro de Trabajo y Seguridad Social, como Superior Jerárquico, conserva la respectiva potestad jerárquica.

- Que el artículo 1 de la Ley N.° 9303 le ha otorgado, en adición a su condición de órgano desconcentrado en grado máximo, una  personalidad jurídica instrumental al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad para administrar el patrimonio que el artículo 10 le asigna a ese órgano.

- Que  el artículo 8.d de la Ley N.° 9303 le otorga a la Junta Directiva, la competencia de aprobar, modificar o improbar los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad, los cuales, en todo caso, están sometidos a la potestad de fiscalización prevista en el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

 

 

Atento se suscribe;

 

 

 

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto.

 

 

JOA