OJ-78-2016

4 de julio de 2016

 

 

Señora

Flor Sánchez Rodríguez

Comisión Permanente  de Relaciones Internacionales

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, doy contestación al CRI-027-2016 de 27 de junio de 2016.

 

            En el memorial  CRI-027-2016 de 27 de junio de 2016   se nos comunica el  acuerdo de la Comisión Permanente de Relaciones Internacionales  a través del cual se somete a consulta de este Órgano Superior Consultivo, el  texto dictaminado – a través de dictamen unánime afirmativo – del proyecto de Ley N.° 19711 “Aprobación del protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech”

 

            Ahora bien, es importante, para efectos de determinar el alcance de la presente Opinión Jurídica, indicar que ya en el transcurso de noviembre del año 2015, la misma Comisión Permanente  había sometido a nuestra consulta este proyecto de Ley N.° 19711 antes de ser dictaminado por ella.

 

            En efecto, consta que por  memorial CRI-283-2015 de 9 de noviembre de  2015  se nos comunicó un primer acuerdo de la Comisión Permanente de Relaciones Internacionales de someter  a consulta el proyecto de Ley N.° 19711 “Aprobación del protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech”.       Luego, la consulta planteada por la Comisión Permanente de Relaciones Internacionales fue evacuada a través de la Opinión Jurídica OJ-27-2016 1 de abril de 2016.

 

            Así las cosas, es claro que lo que se somete a consulta en esta ocasión es el texto del proyecto de Ley tal y como fue dictaminado afirmativamente en Comisión.

 

            En este orden de ideas, cabe resaltar que revisado el dictamen unánime afirmativo – que tiene fecha 16 de junio de 2016 – se ha podido constatar que, excepto puntuales cambios, su texto sometido guarda identidad con el que fue objeto de consulta a través de la Opinión Jurídica OJ-27-2016.

 

            En consecuencia y por un principio de economía,  en esta ocasión, nos referiremos únicamente a los cambios puntuales que se han incorporado en el dictamen unánime afirmativo del proyecto de Ley.

 

            Por consiguiente, y en orden a atender la consulta planteada, se ha considerando referirnos a los siguientes puntos: a. En relación con los cambios en la forma de designar a las organizaciones asesoras del Consejo Nacional de Facilitación del Comercio, y b. En relación con  la creación de la  Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Facilitación del Comercio.

 

 

A.           RELACIÓN CON LOS CAMBIOS EN LA FORMA DE DESIGNAR A LAS ORGANIZACIONES ASESORAS DEL CONSEJO NACIONAL DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO

 

El artículo 23.2 del Protocolo de Enmienda del Acuerdo de Marrakech, que se ratificaría a través de la aprobación del presente proyecto de Ley N.° 19.711, impondría una obligación a Costa Rica de crear un Comité Nacional de Facilitación del Comercio. De acuerdo con la norma citada, este Comité tendría por función esencial la coordinación interna para para implementar las medidas de facilitación del comercio presentes en el Acuerdo. Se transcribe  el numeral 23.3 en comentario:

 

ARTÍCULO 23: DISPOSICIONES INSTITUCIONALES

2            Comité Nacional de Facilitación del Comercio

Cada Miembro establecerá y/o mantendrá un comité nacional de facilitación del comercio o designará un mecanismo existente para facilitar la coordinación interna y la aplicación de las disposiciones del presente Acuerdo.

 

Conviene insistir en que  de acuerdo con el artículo 23.2 del Protocolo, los Comités Nacionales de Facilitación del Comercio tienen por finalidad servir de plataformas de colaboración para agilizar los procedimientos comerciales y aplicar medidas de facilitación del comercio en el plano nacional.. (Ver; UNCTAD. Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo. Comités Nacionales de Felicitación de Comercio en el Mundo. 2014. P.26)

 

Además, siempre de conformidad con el Protocolo de Enmienda cuya aprobación se discute en el presente expediente legislativo, el  Comité Nacional también funcionaría como facilitador en relación con los acuerdos que adopte el Comité de Facilitación del Comercio de la Organización Mundial de Comercio, órgano cuya creación se  encuentra fundamentada en el artículo 23.1 del Protocolo.

 

De acuerdo con el artículo 2 del proyecto de Ley, el Comité Nacional de Facilitación de Comercio costarricense se denominaría Consejo Nacional de Facilitación del Comercio y sería configurado como un órgano colegiado de naturaleza estatal, adscrito del Ministerio de Comercio Exterior e integrado por  los viceministros de Comercio Exterior, Hacienda, Agricultura y Ganadería, Obras Públicas y Transportes, Salud, Seguridad Pública y Gobernación y Policía, quienes tendrían derecho a voz y voto.

 

Así es claro que, de acuerdo con el proyecto de Ley, el Consejo Nacional de Facilitación de Comercio es un órgano que quedaría integrado, y por tanto constituido, con la designación de los  viceministros de gobierno de las carteras enunciadas en su artículo 2. Se transcribe, en lo pertinente, la norma de interés:

 

Dicho Consejo estará conformado por los viceministros de Comercio Exterior, Hacienda, Agricultura y Ganadería, Obras Públicas y Transportes, Salud, Seguridad Pública y Gobernación y Policía, quienes tendrán derecho a voz y voto.  El Consejo será presidido por el viceministro de Comercio Exterior.  Los viceministros indicados, podrán concurrir a sus sesiones acompañados de los titulares de sus órganos adscritos, direcciones o dependencias pertinentes, quienes únicamente tendrán derecho a voz.

 

Luego, es importante indicar que, en la literatura especializada, se ha reconocido la importancia de que los Comités Nacionales de Facilitación de Comercio tengan mecanismos de coordinación y articulación con el sector privado. Esto con el objeto de que las medidas de facilitación del comercio sean útiles y sostenibles. (Ver: ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS. Comités Nacionales de Facilitación del Comercio. Artículo 23.2 del Acuerdo de Facilitación de Comercio. Marzo, 2016. P. 12)

 

En este sentido el presente proyecto de Ley pretende, a efectos de alcanzar la deseada articulación con el sector privado, que el Consejo Nacional de Facilitación del Comercio cuente con la participación con voz, pero sin voto, de  un representante por el  sector exportador, otro  del sector importador y de otro del sector de transporte y logística nacionales, además de dos representantes del sector productivo. Igualmente, la el proyecto permitiría que determinadas circunstancias, el Consejo cuente además con el criterio de otras instituciones públicos u otras organizaciones privadas. Se transcribe en lo conducente, el artículo 2 del proyecto:

 

Artículo 2(…)

Asimismo, participarán en calidad de asesores de dicho Consejo con derecho a voz, el presidente o en su ausencia el vicepresidente de tres organizaciones que representen al sector exportador, al sector importador y al sector de transporte y logística nacionales; además de dos representantes del sector productivo.  La designación de estos cinco representantes se realizará de conformidad con el reglamento a esta ley.

Cuando las circunstancias lo ameriten, en razón de los temas a tratar, podrán ser invitados las sesiones del Consejo, representantes de otras entidades, instituciones, u organizaciones públicas o privadas, incluyendo municipalidades, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, el Ministerio de Ambiente y Energía y la Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica.(…)

 

      No obstante, conviene apuntar que estos representantes del sector privado no integrarían el Consejo Nacional de Facilitación de Comercio, pues se les admitiría en las sesiones de ese órgano colegiado únicamente en condición de asesores para coadyuvar mediante información relevante, y ejerciendo un derecho de voz, en las deliberaciones de los miembros integrantes del Consejo. Lo anterior es muy relevante pues, entonces, la vacancia de uno de los representantes del sector privado, no impediría la integración, y consecuente funcionamiento, del Consejo Nacional de Facilitación de Comercio.

 

Ahora bien, en el texto base del proyecto de Ley, se había previsto que la forma de designar a los representantes asesores del sector  privado, se regularía mediante reglamento ejecutivo, excepto en el caso de los representantes del sector productivo  cuya designación se atribuía, de forma expresa, a la Unión Costarricense de Cámaras y asociaciones del sector empresarial privado.

 

Luego, en el texto dictaminado, se propone, por el contrario, que se remita al reglamento ejecutivo, la regulación del procedimiento de designación de todos los representantes asesores del sector privado incluyendo los del sector productivo. Es decir que se eliminaría la atribución a la Unión Costarricense de Cámaras de poder designar, por si misma, a los dos representantes del sector productivo.

 

Por supuesto,  de suyo va que el Poder Ejecutivo no contaría con una discrecionalidad absoluta ni total  para regular el procedimiento a través del cual se designarían a los representantes asesores del sector privado, pues es claro que la finalidad del artículo 2 sería que los asesores designados tengan, en efecto, un carácter representativo respecto de su correspondiente sector, ya sea el exportador, importador, transporte o productivo.

 

Es decir que el procedimiento que llegue a regular el reglamento ejecutivo, debe ser conforme con un sistema de representatividad por lo cual  dicho mecanismo deberá respetar, dentro del marco y razonabilidad, el principio democrático y por tanto garantizar la participación más amplia posible de organizaciones y asociaciones de cada sector. En relación con el tema de la elección de representantes sectoriales, es importante citar la sentencia de la Sala Constitucional N°. 9214-2012 de 14:30 de 17 de julio de 2012:

 

“La legitimidad de los representantes y, por ende, la correcta conducción del Banco, según los fines asignados legalmente, deriva -como en el caso de todo régimen representativo que aspire a ser democrático- de la fiel representación de los trabajadores. Es decir, el sistema de representatividad es válido únicamente cuando refleja con fidelidad a los representados, imperativo derivado, como ya se dijo, del principio democrático.´

 

En todo caso, es importante anotar que la finalidad que busca el artículo 2 del proyecto a través de la figura del asesor representante, es que éste aporte  un criterio informado y autorizado sobre su respectivo sector al Consejo Nacional de Facilitación de Comercio, para lo cual es indudable que, entonces, deberían tener un carácter  representativo de su sector. 

 

Ergo, se impone insistir en que si bien el proyecto remite al reglamento ejecutivo, la regulación del procedimiento para designar a los representantes asesores del sector privado, es evidente que dicha regulación debe respetar, dentro del marco y razonabilidad, el principio democrático y por tanto garantizar la participación más amplia posible de organizaciones y asociaciones de cada sector.

 

 

B.            EN RELACIÓN CON EL FINANCIAMIENTO DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DEL CONSEJO NACIONAL DE FACILITACIÓN DEL COMERCIO.

 

El párrafo final del artículo 2 del proyecto de Ley, crearía una Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Facilitación del Comercio. Esta Secretaría Técnica sería configurada  como órgano adscrito al Ministerio de Comercio Exterior. Esta Secretaría Técnica daría apoyo técnico y administrativo a ese órgano colegiado para el cumplimiento de sus funciones.

 

Luego, debemos indicar que en  el texto base del proyecto de Ley, se había establecido que el Ministerio de Comercio Exterior incluiría el financiamiento de la Secretaría Técnica en su propio presupuesto institucional.

 

En este sentido, debe advertirse que dicha provisión presupuestaria ha sido eliminada del texto dictaminado en Comisión.

 

Al respecto, conviene señalar que el concepto de adscripción no tiene un significado propio en el Derecho administrativo. Sobre este punto, citamos el dictamen C-136-2002 de 4 de junio de 2002:

 

En cuanto al concepto de adscripción, la Procuraduría en otras oportunidades ha manifestado al respecto que "desde el dictamen N. 055-87 de 10 de marzo de 1987 ha sido clara la posición de la Procuraduría en cuanto que el término "adscripción" no tiene un significado propio en el Derecho Administrativo. Lo que no ha impedido que sea utilizado para designar una determinada relación con una organización mayor, tanto si se refiere a los entes como a los órganos. Precisamente por eso, la adscripción debe ser establecida por el legislador, por lo que no puede derivar de una interpretación de los fines coincidentes del ente con respecto a otro ente." (El resaltado no es del original) (Dictamen de la Procuraduría C-174-2001 de 19 de junio de 2001).

 

      No obstante lo anterior es necesario admitir, como lo ha hecho la misma jurisprudencia administrativa citada, que es común en la técnica legislativa, utilizar el términos “adscripción” para designar una relación de pertenencia entre un órgano y una organización mayor, verbigracia una cartera ministerial. Es decir que el término adscripción puede ser utilizado para indicar que un determinado órgano forma parte de la estructura orgánica de un Ministerio o Institución en particular.

 

Ahora bien, analizado el párrafo final del artículo 2 del Proyecto de Ley, es nuestra conclusión que, en efecto, el término adscripción incorporado en esa disposición, tendría por finalidad prescribir que la Secretaría Técnica es un órgano que forma parte del Ministerio de Comercio Exterior. Esto en el tanto la Secretaría Técnica tendría funciones que son inherentes a las competencias del Ministerio de Comercio Exterior amén de que aquellas labores estarían vinculadas con las propias de un órgano del Ministerio de Comercio Exterior, sea el Consejo Nacional de Facilitación de Comercio. . (Ver artículo 2 de la Ley N.°  7638 de 30 de octubre de 1996)

 

Así las cosas, es claro que la Secretaría Técnica en tanto órgano del Ministerio de Comercio Exterior,  sería siempre un programa presupuestario más de dicha cartera, la cual deberá, entonces, dar el financiamiento necesario para garantizar su funcionamiento.

 

 

C.           CONCLUSION.

 

            Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-           Que el texto dictaminado establecería que  el Consejo Nacional de Facilitación del Comercio contaría  con la participación con voz, pero sin voto, de  un representante por el  sector exportador, otro  del sector importador y de otro del sector de transporte y logística nacionales, además de dos representantes del sector productivo. Igualmente, el proyecto permitiría que en determinadas circunstancias, el Consejo cuente además con el criterio de otras instituciones públicas u otras organizaciones privadas.

 

-           Que los representantes del sector privado no integrarían el Consejo Nacional de Facilitación de Comercio, pues se les admitiría en las sesiones de ese órgano colegiado únicamente en condición de asesores para coadyuvar mediante información relevante, y ejerciendo un derecho de voz, en las deliberaciones de los miembros integrantes del Consejo.

 

-           Que  la vacancia de uno de los representantes del sector privado no impediría la integración, y consecuente funcionamiento, del Consejo Nacional de Facilitación de Comercio.

 

-           Que si bien el proyecto remite al reglamento ejecutivo la regulación del procedimiento para designar a los representantes asesores del sector privado, es evidente que el procedimiento que se llegue a crear  deberá  respetar, dentro del marco y razonabilidad, el principio democrático y por tanto garantizar la participación más amplia posible de organizaciones y asociaciones de cada sector.

 

-           Que la Secretaría Técnica del Consejo Nacional de Facilitación de Comercio, en tanto órgano del Ministerio de Comercio Exterior,  sería siempre un programa presupuestario más de dicha cartera, la cual deberá, entonces, dar el financiamiento necesario para garantizar su funcionamiento.

 

Atentamente,

 

 

 

Jorge Oviedo Alvarez                                        

Procurador Adjunto    

 

 

 

JOA/ohm