C-270-2015

23 de setiembre de 2015

Señor

Lutgardo Bolaños Gómez

Alcalde Municipal

Municipalidad de Aguirre

S.   D.

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta al oficio N° 220-ALC-2013, mediante el cual la entonces Alcaldesa a.i. Isabel León Mora, consultó a esta Procuraduría varios temas relacionados con la convención colectiva de trabajo de esa Municipalidad, que se encuentra en proceso de negociación, luego de que la anteriormente vigente fuera denunciada.

            La consulta expresa que: “La Municipalidad de Aguirre y el sindicato UTMA, el día  22 de marzo de 1995, suscribieron una convención colectiva la cual se ha ido prorrogando cada dos años, sin embargo esta administración con la autorización del Consejo Municipal, y según lo establece el artículo 64 (debió ser 58) del Código de Trabajo mediante oficio 039-ALC-2013 procedió a realizar la denuncia ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad, para que la misma fuera renegociada o bien darla por finalizada.”

Y luego agrega que:

“Actualmente esta Alcaldía se encuentra en conversaciones con el sindicato UTMA, con la finalidad de llegar a una posible negociación de la Convención Colectiva, sin embargo se presentan una serie de interrogantes que resultan trascendentales aclarar para continuar con ese proceso, los cuales se plantean de la siguiente manera:

.   ¿Continúa vigente la convención colectiva?

.   ¿Cuáles son las cláusulas Normativas y Convencionales (entiéndase “Obligacionales”)?

.  ¿Se encuentra esta Alcaldía en la obligación de negociar una nueva convención colectiva, una vez denunciada ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social?

.  ¿A cuáles funcionarios les aplica la Convención Colectiva?

.  Al negociar una nueva Convención Colectiva ¿Las cláusulas normativas que se encuentran dentro del contrato de trabajo continúan vigentes o se modifican?

            En cumplimiento del requisito dispuesto por el numeral 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría, se aporta el criterio de la Asesoría legal , contenido en el oficio 016-DLJ-2013 de 2 de julio de 2013.

De previo a referirnos a su gestión, se ofrecen disculpas por la tardanza en la respuesta, lo que ha obedecido a la gran cantidad de asuntos que se ha tenido que atender.

En relación con lo consultado, de seguido se procederá al análisis de cada uno de los interrogantes:

1.-   ¿Continúa vigente la convención colectiva?

            Con respecto a este primer punto, la correspondiente respuesta tiene relación con lo dispuesto por el numeral 58, inciso e) del Código de Trabajo. Y al respecto debe tenerse en consideración que dicho tema recientemente fue objeto de análisis por esta Procuraduría; concretamente en el dictamen C-379-14 de 4 de noviembre de 2014 donde, en lo que interesa, se estableció que:

“…si bien la regla en doctrina es que si el convenio es denunciado mientras se pacta uno nuevo no tendrán vigencia las cláusulas obligacionales, pero sí las de contenido normativo, salvo que se pacte lo contrario, lo cierto es que en nuestro medio la jurisprudencia laboral ha determinado que la denuncia de una convención colectiva no produce la aniquilación automática de los efectos de la convención colectiva, pues el ordinal 58 del Código de Trabajo faculta a las partes pactar una cosa distinta, incluso dentro del mismo instrumento colectivo, manteniendo su vigencia, aún en el supuesto de denuncia, durante el período en que las partes logren un nuevo acuerdo colectivo, en aplicación plena del principio de la autonomía colectiva que impera en esta materia (Resoluciones Nº s 2012-000905 de las 10:00 hrs. del 3 de octubre de 2012, 2012-001045 de las 14:20 hrs. del 21 de noviembre de 2012. En sentido similar la Nº 2001-00183 de las 10:30 hrs. del 22 de marzo de 2001, todas de la Sala Segunda); reconociéndose así excepcionalmente la denominada “Ultractividad del convenio vencido y denunciado”[1], si así lo dispusieran las partes legitimadas.” (Lo destacado no es del original).

            Como puede observarse, en virtud de la mencionada “ultractividad” de la convención colectiva, durante el tiempo requerido para la nueva negociación, se mantienen vigentes las condiciones económico-laborales contenidas en el texto anterior, hasta que se sustituya por el nuevo, siempre que las partes lo hayan convenido de esa manera.

2.- ¿Cuáles son las cláusulas Normativas y Convencionales (entiéndase “Obligacionales”)?

            Ese tema, relacionado con el contenido de la convención colectiva que regula también el citado artículo 58 del Código de Trabajo, lo tienen bien desarrollado y definido la jurisprudencia y doctrina especializadas en el campo del derecho laboral colectivo.

            Por tal razón, al encontrarnos ante una consulta en la que no tendría sentido detenerse en un  estudio muy elaborado sobre el tema, a manera de ilustración, nos referiremos  brevemente a la parte del análisis hecho por el ilustre tratadista Guillermo Cabanellas, quien sobre tales cláusulas expresa que: “La clasificación que formula la O.I.T., referente a la materia objeto de la convención colectiva, fija dos especies de cláusulas: a) Las que rigen condiciones de trabajo; b) las que regulan derechos y obligaciones de las partes”. Luego, como ejemplos de las primeras cita “…a la prestación, al salario, a las obligaciones y deberes de las partes, como a la extinción del vínculo laboral.”. Por su parte, como ejemplo de cláusulas obligacionales refiere a “…la obligación empresaria de contribuir con una cantidad fija a la entidad sindical, que normalmente se destina al cumplimiento de la obra social que ésta realiza, la cláusula es de tipo obligacional; porque las partes de la convención colectiva son, respectivamente, deudoras la una, la representación patronal, y acreedora la otra, la entidad sindical pactante de la aportación estipulada.” (Cabanellas, Guillermo, “Tratado de Derecho Laboral”, Editorial Heliasta  S.R.L., Tomo II, Volumen III, pag. 224 y siguientes).

A los anteriores ejemplos de cláusulas normativas, pueden agregarse aquellas que regulen las jornadas, descansos, vacaciones, licencias, capacitación profesional, régimen de despido; mientras que otras de carácter obligacional podrían ser las que definan los representantes sindicales en los lugares de trabajo, información y consulta para los trabajadores, “cartelera sindical” (entendida como La colocación de avisos de interés sindical en las instalaciones del patrono), licencias y permisos para los dirigentes sindicales, etc.

3.- ¿Se encuentra esta Alcaldía en la obligación de negociar una convención colectiva, una vez denunciada (la anterior) ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social?

            En relación con este interrogante, sin necesidad de mucha análisis, la respuesta resulta negativa, toda vez que por su propia naturaleza -se trata de una modalidad de contratación- la decisión definitiva de llegar a “pactar” las condiciones de trabajo y demás, depende en última instancia de que haya un acuerdo de voluntades de ambas partes; es decir, que no existe base jurídica para que una de ellas, en este caso la Municipalidad, pueda ser obligada a pactar una nueva convención colectiva en los términos que se lo proponga el sindicato.

            Cae agregar que el enfoque que ha hecho la doctrina más conocida sobre el tema, ha sido referido a la convención colectiva en el sector privado, dada la distinta situación, de todos conocida, en que se encuentra la negociación colectiva propia del sector público.

Con respecto a esta última, en lo que corresponde a las Municipalidades, interesa tener en consideración que a partir del fallo constitucional N° 4453-2000, y básicamente con su aclaración hecha mediante el N° 9690-2000, la celebración de convenciones colectivas en los municipios quedó debidamente autorizada, al establecerse en este último que : “…La Sala no ha declarado inconstitucional las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado, esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades…".

No obstante, debe advertirse que en el primero de esos fallos, se impuso una importante condición a esa modalidad especial de negociación, al establecer la Sala que allí “…repite y confirma su jurisprudencia en el sentido de que la autorización para negociar no puede ser irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, puesto que por esa vía, no pueden dispensarse o excepcionarse leyes, reglamentos o directrices gubernamentales vigentes, ni modificar o derogar leyes que otorgan o regulan competencias de los entes públicos,…”

En síntesis, y aunque se desconoce si el tema ha sido objeto de análisis dentro de esa modalidad especial de negociación, según se expuso con anterioridad, por el solo hecho de estar de por medio un acuerdo de voluntades, no existe sustento jurídico alguno para que un patrono municipal pueda verse obligado a acceder a todas o varias de las cláusulas propuestas por el respectivo sindicato para ser incorporadas en definitiva en una convención.

4.- A cuáles funcionarios les aplica la Convención Colectiva?

            De previo al respectivo análisis, ha de advertirse que este es uno de los temas más controversiales que se presentan con el instituto de la convención colectiva de trabajo en el sector público costarricense. De él se han ocupado, desde hace tiempo, tanto la jurisprudencia constitucional y laboral, como esta Procuraduría a través de diversos pronunciamientos.

            Ante los abundantes criterios existentes, y sin necesidad de entrar a un análisis pormenorizado del tema, consideramos que para la debida respuesta a este interrogante, resulta suficiente con remitirnos a un reciente fallo constitucional que se ocupó amplia y detenidamente del análisis del asunto, por lo que se convierte en un valioso exponente de la tesis imperante. A la vez también resulta relevante aprovechar la opinión vertida por la Procuraduría en esa ocasión -al rendir el informe de ley- pues allí podría decirse que se condensan los criterios prevalentes contenidos en nuestros pronunciamientos.

            Para facilitar la comprensión del tema, sí resulta necesario tener en consideración que para la determinación de quiénes quedan cubiertos por las convenciones colectivas y quiénes no, resulta relevante la definición de los servidores “que participan de la gestión pública de la Administración”, según lo dispuesto al respecto por los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública. Ello por cuanto de la calificación que se haga como “servidores públicos” o no, es que podrá determinarse el personal de una institución que puede quedar protegido por el instrumento convencional.

            El fallo constitucional de interés es el N° 2013-014499 de dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del treinta de octubre del dos mil trece. Allí, entre otras consideraciones importantes sobre el tema, la Sala estableció que:

“…la posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración (los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común), ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453”

            Y también agregó que:

“En conclusión, las convenciones colectivas no están del todo prohibidas en el sector público, sino que están permitidas únicamente en el caso de los trabajadores que no desempeñan gestión pública, es decir, aquellos cobijados en los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública. Siendo, la determinación en cada caso concreto de cuáles trabajadores están cobijados en dichas normas, una cuestión ajena a esta jurisdicción constitucional y que corresponde a los operadores del derecho. (Considerando V)

            Igualmente interesa lo establecido en el Considerando VI de dicho fallo, en cuanto expresó que:

“Conforme se desprende del considerando anterior, al igual que el resto del sector público, las convenciones colectivas están permitidas excepcionalmente en las Municipalidades, únicamente se admiten para los trabajadores que no participan de la gestión pública…No así para el resto de empleados municipales, cobijados bajo un régimen de empleo público, y que por ello, sí participan de la gestión pública, pues a ellos les está vedada la posibilidad de pactar negociaciones colectivas. Así entonces, al disponer las Convenciones Colectivas de 1998 y 1981 en la Municipalidad de Heredia en su artículo 2, que son aplicables  “para todas las personas que en el momento de entrar en vigor laboren para la Municipalidad, para los que en un futuro laboren para la Municipalidad”, devienen en inconstitucionales en el tanto se entienda que se aplican a todos los empleados municipales en general, y no únicamente a aquellos que no participan de la gestión pública”

            Luego, conforme se dijo antes, el criterio de esta Procuraduría expuesto ante la Sala (y compartido por ella) sobre el personal que puede quedar cubierto por las convenciones colectivas, se sustentó en sus dictámenes. Y del contenido de dicho informe rendido en esa oportunidad, resulta relevante lo siguiente:

“Si bien el Tribunal Constitucional ha admitido la existencia de convenciones colectivas en los grupos de empleados que no realizan gestión pública, es lo cierto que el concepto de “gestión pública”, no ha sido definido como tal por ese Órgano Jurisdiccional. Por el contrario, la Sala Constitucional ha señalado expresamente que la definición de quién realiza gestión pública, es un asunto que debe ser determinado por la propia Administración Pública, y eventualmente, por el Juez ordinario al resolver los casos concretos. A partir de los lineamientos señalados por el Tribunal Constitucional en las resoluciones anteriores, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor se ha avocado a la tarea de definir, en los casos concretos, los grupos de empleados que podrían estar cubiertos por una convención colectiva y aquellos que, en razón de realizar gestión pública, no estarían en esta condición. A partir de lo expuesto, debemos concluir que las convenciones colectivas no resultan de aplicación a los funcionarios públicos que en el ejercicio de la competencia que les ha sido designada por la ley, ejercen la función administrativa a través de conductas que inciden en las relaciones jurídico administrativas con los administrados o sus propios funcionarios para crear, modificar o extinguir dichas relaciones. En sentido contrario, si la actividad del empleado público no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir relaciones administrativas, no se está ante una verdadera gestión administrativa, y por lo tanto, estos empleados sí podrían suscribir convenciones colectivas.”. (Nota: tal criterio se sustentó básicamente en los dictámenes de esta Procuraduría C-371-2008 de 13 de octubre de 2008 y C-21-2010 de 25 de enero de 2010).

            De conformidad con lo anterior, en criterio de este Órgano Consultivo, dentro de la dificultad que encierra el tema, el personal municipal que puede quedar cubierto por los beneficios contenidos en una convención colectiva, en principio, son solo los servidores que no participan de la gestión pública de la Administración, en los términos antes expuestos.      

Cabe luego hacer referencia, a manera de ilustración, a dictámenes de esta Procuraduría que se han ocupado del tema de los funcionarios que deben entenderse excluidos de la cobertura de las convenciones colectivas

Un claro exponente del tema, concretamente dentro del ámbito municipal, es  el dictamen C-029-2004 de 26 de enero de 2004. Allí, en lo que interesa, se expresó que: “En síntesis, en el ámbito municipal deben considerarse excluidos de la aplicación de la convención colectiva las siguientes categorías de funcionarios:    1) los que se cataloguen así en el propio instrumento; 2) los que estén afectos a alguna incompatibilidad para quedar protegidos por la convención, entre ellos: a) quienes representen directa o indirectamente al patrono, b) quienes influyan de manera determinante en las decisiones que adopte la Administración (asesores legales y funcionarios de confianza) y, c) quienes tengan a su cargo labores de fiscalización superior.”

            Y también resulta de interés citar el dictamen, N° C-164-2008 de 14 de mayo del 2008. Allí, dentro de los funcionarios excluidos se citó a los trabajadores o empleados de confianza; a los que ocupan cargos de alto nivel de dirección y de muy elevada responsabilidad; a los alcaldes municipales, gerentes y subgerentes, directores y subdirectores, auditores y subauditores, asesores; a los empleados que participen en las negociaciones como representantes patronales o cumplen con una función  vinculada  con éstos; igualmente, a los funcionarios que ejerzan cargos de dirección, jefatura o de administración.   

A la vez, resulta ilustrativa la referencia que allí se hizo al caso concreto de funcionarios municipales, al expresarse que:

“Al amparo de esos lineamientos generales, es menester observar el carácter de las funciones que tanto el Director Administrativo-Financiero como el de Ingeniería Operativa, tienen a cargo en la Municipalidad para la cual prestan su servicio,… //Como se ha podido observar del Manual Descriptivo de Puestos existente en esa entidad pública corporativa, al caracterizarse las funciones de los puestos en cuestión, dentro de las actuaciones que involucran el planeamiento, coordinación, dirección, supervisión y control administrativos financieros e ingeniería civil operativa de la Municipalidad de Goicoechea, en pro de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), ello se configura dentro del concepto amplio de “gestión pública…// Como claramente se desprende del pronunciamiento de cita, siendo que una de las labores fundamentales del Director o Asesor Jurídico es la de asesorar y orientar a los altos jerarcas de la Institución en el campo del Derecho de la función pública en general, incluyendo en la aprobación, interpretación y hasta en el otorgamiento de beneficios y derechos que podrían derivarse en una Convención Colectiva, recae en él toda la confianza, responsabilidad  y seguridad jurídica para tomar las decisiones administrativas pertinentes; por lo que en ese sentido, existiría una evidente incompatibilidad de intereses entre los suyos propios y los de la Institución, en el eventual caso de incluirse como beneficiario en un instrumento colectivo como el de análisis”

Resta agregar en este punto, que esta Procuraduría rindió un informe similar en la acción de inconstitucionalidad que se tramitó en el expediente N° 13-000093-0007-CO, relativa a la impugnación de varias cláusulas de la convención colectiva de la Municipalidad de Aserrí, y que se resolvió mediante el  fallo N° 8213-2013.

5.- Al negociar una nueva convención colectiva ¿Las cláusulas normativas que se encuentran dentro del contrato de trabajo continúan vigentes o se modifican?

            Con respecto a este último interrogante, lo primero que debe tenerse en consideración es que de conformidad con las corrientes del derecho laboral colectivo que prevalecen actualmente, hablar de cláusulas normativas “que se encuentran dentro del contrato” (entendemos que el consultante se refiere a lo que se ha denominado cláusulas “incorporadas” al contrato individual), no es técnicamente correcto.

Lo anterior quedó debidamente establecido en la acertada cita que se hiciera, en el criterio legal que se acompaña a la consulta, de la Casación N° 716 de 10 horas del 24 de agosto de 2005 (Considerando IV), en donde la Sala Segunda fue contundente al sostener que:

“Por último, opina (el actor) que la cláusula que contempla la estabilidad laboral es de tipo normativo (no obligacional), por lo cual tiene vida propia, exista o no la norma que le dio origen, porque se incorpora como tal al contrato de trabajo, constituyendo un derecho adquirido no suprimible.   Ninguno de esos argumentos es atendible.  ...  Por otro lado, la teoría de la incorporación que se menciona en el recurso se encuentra hoy ampliamente superada, por las razones que, con apoyo en la doctrina, pasamos a exponer:…La Sala se inclina por la teoría de la autonomía colectiva, por ajustarse más a las corrientes flexibilizadoras que caracterizan a esta época, amén de que sin duda tiene la virtud de estimular la negociación colectiva.”  (Lo destacado no es del original).

            Por consiguiente, al prevalecer actualmente la tesis de la llamada “autonomía colectiva”, las cláusulas normativas de la convención colectiva anterior, perfectamente pueden ser modificadas por otras -incluso en condiciones laborales menos favorables para los servidores-; y sin que para exigir la aplicación de las anteriores pueda hacerse valer la existencia de derechos adquiridos al amparo de cláusulas normativas que, en virtud de teorías ya superadas, se entendía que “se incorporaban” a los contratos individuales de trabajo (ya en calidad de cláusulas contractuales, no de convencionales).

            Queda en los anteriores términos contestada la consulta formulada.

            Lo saluda, atentamente,

Ricardo Vargas Vásquez

Procurador Asesor