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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 202
 
  Dictamen : 202 del 29/09/2016   

29 de setiembre del 2016


C-202-2016


 


Ingeniero


Carlos Villalta Villegas


Ministro


Ministerio de Obras Públicas y Transportes


S.D.


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio 20152142 suscrito por el otrora Ministro, Lic. Carlos Segnini Villalobos, en el cual se solicita un pronunciamiento de esta Procuraduría en cuanto a cuáles son los alcances del artículo 75 de la Ley de Construcciones, en lo que respecta a las instituciones del Estado que necesitan la autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes para construir edificios públicos, como requisito para estar exentos de la licencia municipal, y específicamente si los Poderes de la República requieren tal autorización.


 


Asimismo, se plantean algunas inquietudes en cuanto a la competencia de las Municipalidades en relación con la Ley de Planificación Urbana, de frente a la exención que otorga el artículo 75 de la Ley de Construcciones sobre la licencia municipal para el caso de los edificios públicos.


 


Previo a referirnos al fondo de la consulta planteada, nos permitimos ofrecer las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vía judicial, que nos sujeta a plazos perentorios ineludibles.


 


 


I.-        Cobertura del artículo 75 de la Ley de Construcciones


 


Este tema específico ciertamente ha sido objeto de múltiples pronunciamientos de esta Procuraduría General a lo largo de los años, por lo que se hace necesario, en primer término, recurrir y tener en cuenta una serie de importantes antecedentes sobre la materia, a fin de otorgar una respuesta integral a la consulta planteada.


Así, tenemos que mediante nuestro dictamen N° C-055-2013 del 1° de abril del 2013, se hicieron una serie de consideraciones sobre el tema, en los siguientes términos:


 


 


“II.  SOBRE LOS CRITERIOS DE ESTE ÓRGANO ASESOR EN ORDEN A LA EXONERACIÓN DE LA LICENCIA MUNICIPAL A FAVOR DEL ESTADO Y SUS INSTITUCIONES


 


El artículo 74 de la Ley de Construcciones N° 833 del 2 de noviembre de 1949, establece que “Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente”.


 


No obstante esa obligación establecida a manera de principio, la misma Ley de Construcciones establece que los edificios públicos construidos por el Estado, no se encuentran sujetos a la obligación de requerir licencia municipal, exoneración que se hace extensiva a las demás dependencias del Estado, bajo la condición de que las obras a construir sean supervisadas por el órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En ese sentido, establece el artículo 75 de dicha ley:


 


“Artículo 75.-


 


Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos (sic), por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construídos (sic) por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.”


 


Los alcances de dicha norma, han sido analizados en diversas ocasiones por este órgano asesor. De especial importancia resulta lo señalado en el dictamen C-341-2007 del 26 de setiembre de 2007, en el cual se indicó:


“El Estado no se encuentra sujeto a la obligación de requerir licencia municipal de construcción, y por ende, tampoco a la obligación de obtener un certificado de uso del suelo previo a efectuar una construcción.


 


El numeral 74 de la Ley de Construcciones (N.° 833 del 2 de noviembre de 1949), establece – como norma general – que toda obra de construcción, sea ésta permanente o provisional, requiere licencia de la Municipalidad dentro de cuyo territorio se proyecta levantar la edificación. Al respecto, el ordinal 74 en comentario dispone:


 


“Artículo 74.- Licencias. Toda obra relacionada con la construcción, que se ejecute en las poblaciones de la República, sea de carácter permanente o provisional, deberá ejecutarse con licencia de la Municipalidad correspondiente.”


 


Empero, la Ley de Construcciones igualmente establece que los edificios públicos construidos por el Estado no se encuentran sujetos a la obligación de requerir licencia municipal para efectos de sus edificaciones. Esta estipulación de no sujeción también alcanza a los entes descentralizados, bajo la condición de que las obras a construir sean supervisadas por el órgano competente del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. En este orden de ideas, el numeral 75 de dicha Ley claramente prescribe:


 


“Artículo 75.-


Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal. Tampoco la necesitan edificios construídos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.”


 


Ya este Órgano Asesor ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de esta disposición legal. Así, en el dictamen N° C-192-1995 del 5 de setiembre de 1995 señalamos:


 


“Del análisis de los artículos indicados, se desprenden dos aspectos de importancia: a) que la Ley de Planificación Urbana, establece una exención subjetiva a favor del Gobierno Central, de las instituciones autónomas y de las instituciones educativas y de asistencia médico-social en cuanto al pago del impuesto del 1% sobre el valor de las construcciones, y b) que la Ley de Construcciones exime a los edificios públicos construidos por el Gobierno de la República de la licencia municipal para el inicio de sus obras.”


 


Es decir, de conformidad con el numeral 75 de la Ley de Construcciones, el Estado no debe requerir licencia municipal para ejecutar las obras pertinentes a la construcción de sus edificios. Tal y como se ha subrayado en la opinión jurídica OJ-106-2002 del 24 de junio de 2002, se trata de una excepción subjetiva que opera única y exclusivamente a favor del Estado y sus instituciones. En lo conducente, el criterio de cita sostiene el siguiente razonamiento:


 


“Partiendo de lo establecido, tanto en el artículo 70 de la Ley N° 4240, como en los ya citados artículos 75 y 80 de la Ley de Construcciones, podemos arribar a la conclusión de que el legislador estableció una excepción subjetiva, única y exclusivamente, a favor del Estado y sus instituciones, en lo que respecta tanto a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción, como al pago del respectivo impuesto municipal del 1% sobre el valor de esas construcciones.” (Este criterio ha sido reiterado por el dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre de 2002)


 


Esta tesis ha sido también la adoptada por nuestros tribunales. En esta línea de argumentación, debe citarse la sentencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia N.° 261-2002 de las 15:21 horas del 21 de marzo de 2002, mediante la cual se desestimó una denuncia interpuesta por la Municipalidad de Desamparados contra la entonces Ministra de Justicia. La citada resolución señaló:


 


“Por último, en lo que atañe al problema de si debía requerirse permiso al ente cantonal mencionado para realizar los trabajos de construcción en el Centro de Atención Institucional El Buen Pastor, debe indicarse que nuevamente le asiste razón al Ministerio Público. Contrario a lo que señala el denunciante, el artículo 75 de la Ley de Construcciones es claro al establecer que los edificios públicos” (los cuales son definidos como aquellos construidos por el Gobierno de la República) no necesitan licencia municipal. Si se parte de lo que el artículo 9 de la Constitución define como “Gobierno de la República”, se llega a la conclusión de que dicho término abarca a los cuatro Poderes del Estado: el Ejecutivo, el Legislativo, el Judicial y el Electoral (en cuanto a este último, adviértase que la Ley Fundamental dispone en el artículo de comentario que el Tribunal Supremo de Elecciones ostenta “el rango e independencia” de los Poderes del Estado y le confiere atribuciones exclusivas, por lo que técnicamente es correcto hablar de un Poder Electoral). Así, si el Ministerio de Justicia y Gracia es un componente del Poder Ejecutivo (artículos 21 y 23 de la Ley General de la Administración Pública), es entonces claro que las obras que construya son atribuibles al Gobierno de la República y en ese sentido no requieren –por disposición inequívoca de ley- de permiso por parte de Municipalidad alguna. Por ello, la ausencia de autorización municipal denunciada tampoco es constitutiva de delito. Algo diferente sucede con la segunda oración del artículo 75 de la Ley de Construcciones, donde se dice que, en principio, las edificaciones construidas por entes públicos ajenos al Gobierno de la República (como lo serían las instituciones autónomas o las empresas públicas) requieren de permiso municipal, excepto cuando la construcción haya sido autorizada y supervisada en su desarrollo por la Dirección General de Obras Públicas (que es una dependencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes). Relacionándose los hechos denunciados con una edificación del Ministerio de Justicia y Gracia, no cabe aplicarle lo dispuesto en la segunda parte del artículo 75 de la Ley de Construcciones, sino lo que se establece en la primera, por lo que los trabajos en el establecimiento penitenciario El Buen Pastor no tenían por qué depender de un permiso por parte de la Municipalidad de Desamparados.” (Lo subrayado es del original)


 


De igual forma, en la sentencia N.° 376-99 de las 11:30 horas del 17 de noviembre de 1999, la Sección Segunda del Tribunal Contencioso Administrativo también enfatizó que los edificios construidos por el Gobierno de la República no requieren licencia del Ayuntamiento de San José, en los siguientes términos:


 


“IV.-


 


En lo concerniente al otro aspecto sometido a litigio y que se refiere al trámite de la licencia municipal establecida en el numeral 74 de la Ley de Construcción, la situación es distinta porque en el ordinal siguiente –75-, se establece que los edificios públicos, o sean los edificios construidos por el Gobierno de la República NO NECESITAN LICENCIA MUNICIPAL.” (La mayúscula pertenece al original)


 


Esta última sentencia fue confirmada por la sentencia N.° 823-F-2000 de las 16:00 horas del 1° de setiembre de 2000 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, la cual resolvió:


“Asimismo, se declara que el Poder Judicial está exento del pago del impuesto del 1% referido en el artículo 70 de la Ley de Planificación Urbana, así como de solicitar licencia municipal para efectuar construcción alguna en sus edificios. Se ordena a la Municipalidad de San José la devolución de cualquier suma cancelada por el Poder Judicial como consecuencia del cobro referido, junto con sus intereses, al tipo legal, a partir de la fecha en que se realizó el pago.”


 


Así las cosas, resulta irrefutable que de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico –y conforme la interpretación que le ha otorgado este Órgano Asesor y los Tribunales de Justicia– el Gobierno Central no se encuentra sujeto a la obligación de requerir licencia municipal para construir los edificios públicos. Exención que se extiende a los entes descentralizados siempre que las obras sean supervisadas por el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, a través de la dependencia competente.


 


Valga llamar la atención sobre el hecho de que esta exención legal responde al evidente interés superior que revisten las edificaciones del Estado, las cuales están destinadas al servicio público, y, por tal motivo, encuentra justificación el trato diferenciado que la norma les dispensa respecto de aquellas que pertenecen a los sujetos privados. (En igual sentido C-051-2008 del 19 de febrero de 2008) (La negrita no forma parte del original)


 


Del criterio anterior se desprende claramente que tanto este órgano asesor como los órganos judiciales, han interpretado que a partir de lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, ni el Estado ni los entes descentralizados necesitan licencia municipal para construir sus edificaciones, posición que se fundamenta en el interés público que revisten las instalaciones y su importancia para desarrollar los diferentes servicios públicos.(…)”


 


            Tal como queda suficientemente desarrollado en el dictamen de cita, tenemos que, de conformidad con lo establecido en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, cabe afirmar que el legislador estableció una excepción subjetiva en relación con las edificaciones públicas, en lo que respecta a la obligación de obtener una licencia municipal para efectuar obras de construcción.


 


            Ahora bien, dados los términos de la consulta planteada, en esta ocasión se impone dilucidar en forma puntual el alcance de cada uno de los párrafos de la norma de cita, por lo que corresponde analizar detenidamente su cobertura, para efectos de arribar a un pronunciamiento determinante sobre ello.


En vista de lo anterior, nuevamente debemos traer a cita el texto de dicha norma, que muestra la siguiente redacción:


 


“Artículo 75.- Edificios Públicos. Los edificios públicos, o sean, los edificios construídos por el Gobierno de la República, no necesitan licencia Municipal.  Tampoco la necesitan edificios construídos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.”


 


Así, es necesario analizar separadamente cada una de las oraciones que se encuentran contenidas en la norma. La primera de ellas, es clara en disponer contundentemente que los edificios construidos por el Gobierno de la República no necesitan licencia municipal.


 


Respecto del alcance del ámbito relativo al Gobierno de la República, desde vieja data hemos sostenido reiteradamente que ello se refiere a los poderes del Estado, con base en la concepción que utiliza nuestra Carta Fundamental. Al respecto, hemos señalado:


 


“En ese orden de ideas, para poder determinar los alcances de la excepción prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, es necesario deslindar el concepto de "Gobierno", utilizado por el legislador en dicha norma, para posteriormente determinar lo que debemos entender por "dependencias del Estado".


 


    Grosso modo, la doctrina suele referirse al concepto de gobierno según la connotación se le dé, ya sea en sentido amplio, cuando se refiere al Estado representado en su conjunto, es decir, conformado por el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial, y los respectivos órganos que los constituyen, o bien en sentido estricto, cuando el concepto de Gobierno es utilizado como sinónimo del Poder Ejecutivo. (Al respecto, BADÍA (Juan Fernando). "Estructura Interna de la Constitución. Su Dinámica Política y Factores". Editorial Tirant Lo Blanc, Segunda Edición, Valencia, 1990).


 


    Ahora bien, por su parte, el constituyente decidió incorporar en el artículo 9 de nuestra Constitución Política el término "Gobierno" en un sentido amplio, pues establece, que el "Gobierno de la República" lo ejercen tres Poderes distintos e independientes, a saber: El Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial.


Se tiene entonces, que desde el punto de vista constitucional, al hablarse de Gobierno de la República, debemos entender que se habla del "estado- sujeto", entendido éste como aquel que se encuentra conformado por los tres Poderes de la República y, consecuentemente, por los respectivos órganos que los integran.


 


En ese sentido, debemos interpretar que cuando el legislador dispuso en el artículo 75 de la Ley de Construcciones, que tampoco necesitarán licencia municipal los "… edificios construidos por otras dependencias del Estado, siempre que sean autorizados y vigilados por la Dirección de Obras Públicas", hace referencia no a los órganos que conforman la estructura orgánica del Gobierno de la República, -puesto que los mismos, al ser parte de éste, sería ilógico que no se encontraran eximidos de la obligación de solicitar a la municipalidad la respectiva licencia de construcción- sino más bien debemos entender que se refiere a los entes descentralizados del Estado, que cuentan con una personalidad jurídica propia, que los hace sujetos de derecho, distintos del Gobierno de la República.” (Dictamen C-318-2002 del 27 de noviembre del 2002).


 


Así, en relación con la primera parte de la norma, resulta claro que los tres poderes del Estado (Legislativo, Judicial y Ejecutivo, sumando además al Tribunal Supremo de Elecciones, que tiene el mismo rango constitucional de Poder de la República) se encuentran legalmente eximidos de la obligación de obtener la licencia de construcción otorgada por las municipalidades, cuando se trate de la construcción de sus edificaciones.


 


Sobre esta dispensa, resulta a su vez conveniente mencionar que, en tanto el certificado de uso de suelo es un requisito que se necesita justamente para obtener dicha licencia, por paridad de razón, en vista de este eximente legal, los distintos Poderes del Estado no requieren la obtención de este certificado, el cual cobra sentido, como se dijo, únicamente en el marco del trámite para la obtención de la licencia, que, en estos casos, no se requiere, según venimos señalando.


 


Este aspecto puntual fue abordado ampliamente en nuestro dictamen C-341-2007 del 26 de setiembre del 2007, en el cual señalamos lo siguiente:


 


“Con el propósito de que las municipalidades puedan efectivamente controlar que las edificaciones que se realicen dentro de su territorio acaten las disposiciones municipales en materia de zonificación, la Ley limita la facultad de uso de los propietarios, de tal modo que este uso debe ajustarse al reglamento de zonificación municipal.  Para tal propósito, los propietarios deben obtener un certificado de uso de suelo que extenderá la municipalidad.  En esta materia se dispone:


“Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.


 


En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.


 


Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios.”


 


No obstante, es importante destacar que el certificado de uso del suelo solamente tiene efectos declarativos, toda vez que se limita a acreditar cuál es el uso del suelo permitido por el reglamento de zonificación. Es decir, mediante la emisión de un certificado de uso de suelo no se limita ni modifica una situación jurídica, verbigracia, la facultad del propietario de levantar una edificación en un terreno. Por el contrario, el certificado de uso del suelo constituye esencialmente un acto administrativo declarativo que sirve de base para que la Municipalidad –dentro del ejercicio de sus potestades legales– emita un acto que sí crea, modifica o extingue situaciones jurídicas, que es justamente el caso de los permisos o licencias de construcción.  A esta altura conviene citar en lo conducente nuestro dictamen N° C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001, cuando desarrolla las siguientes consideraciones:


 


“La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:


 


"Artículo 28.- Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.


En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.


 


Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios."


 


Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).


 


En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo.”


 


Asimismo, nuestro dictamen N° C-357-2003 del 13 de noviembre del 2003 señaló:


 


“Por su naturaleza declarativa, los certificados de uso del suelo no dan lugar, por sí mismos, a la adquisición de un derecho subjetivo ni consolidan, por sí mismos, situación jurídica alguna. Pero, además, y en razón de lo que declaran, no dan lugar a que se adquiera un derecho subjetivo o a que se consolide una situación jurídica, en razón de un derecho o situación jurídica preexistente. La certificación de uso del suelo es meramente descriptiva respecto de una situación fáctica determinada en relación con lo dispuesto normativamente, en razón de lo cual, por su medio, no se consolida una situación jurídica preexistente al acto certificante.


 


(...) en relación con los permisos de construcción no otorgados no hay aplicación retroactiva de la norma porque no se afectan derechos adquiridos ni situaciones jurídicas consolidadas.  


 


Lo anterior es así aunque se cuente con un certificado de uso del suelo como requisito para solicitar el permiso de construcción correspondiente. Como ya se señaló, el certificado de uso del suelo no da como resultado la consolidación de una situación jurídica ni, mucho menos, la adquisición de un derecho subjetivo.” (énfasis agregado)


 


El Tribunal Constitucional ha adoptado la misma tesis. En efecto, bajo esta línea de argumentación, su sentencia N.° 644-2005 de las 18:35 horas del 25 de enero de 2005 ha puntualizado que el certificado de uso del suelo produce efectos estrictamente declarativos. De ahí que la exigencia de un certificado de uso suelo conforme se conceptualice como requisito necesario para que la Municipalidad pueda extender una licencia de construcción. En lo pertinente, la sentencia de cita dispuso:


 


“Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas; específicamente, por medio de él la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente.   De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos –no el único- necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea derechos subjetivos.”(Lo subrayado es nuestro)


 


Una posición análoga ya había sido expuesta por la misma Sala Constitucional en su sentencia N° 4336-1999 de  las 14:24 horas del 4 de junio de 1999, resolución que señala lo siguiente:           


 


IV.- Certificados de uso del suelo.- Se alegan en el amparo los efectos jurídicos, en el tiempo, del certificado de uso del suelo. Este requisito, surge de los llamados reglamentos de zonificación, concebidos en el artículo 21 y desarrollados en los artículos 24 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. Concretamente, el artículo 28 señala que es prohibido aprovechar o dedicar terrenos, edificios o estructuras a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación vigente; por ello, los propietarios deben poseer un certificado municipal que acredite la conformidad de uso y no se concederán patentes para establecimientos comerciales o industriales, sin el certificado de uso correspondiente. La institución del certificado del uso del suelo, si bien no había sido usada en Costa Rica, no es innovación jurídica, sino un instrumento esencial en el Derecho Urbanístico. La doctrina ha señalado que los planes urbanísticos son actos de autoridad con los cuales se disciplina el suelo, de manera que inciden sobre los derechos privados (derecho de propiedad) predeterminando los modos de goce y de utilización del bien y así se infiere de lo que disponen los cinco primeros artículos del Reglamento de Zonificación del Uso del Suelo. La normativa supone, en función de la zonificación, que todo inmueble tiene una vocación urbanística que está declarada en el plan director y por lo mismo, el artículo 12 señala que todo interesado debe obtener previamente el certificado correspondiente en el que se haga constar el uso permitido, que tendrá una vigencia de un año natural desde el momento en que se expide, agregando el artículo 12.4 que en caso de no haber iniciado las obras en el año de vigencia, se deberá renovarse el permiso. Luego el artículo 13 señala: "El certificado indicará el uso y no se interpretará como un permiso definitivo para hacer uso, ocupación, ampliaciones, remodelaciones, construcción o fraccionamiento. El Alineamiento y el Certificado de Uso de suelo tendrán una vigencia de un año a partir de su emisión". El sentido de las normas citadas es evidente: la expedición del certificado del uso del suelo no puede asimilarse a una licencia de construcción, puesto que su valor se constriñe a definir la vocación del inmueble dentro del plan general vigente; y en caso de no utilizarse un permiso de construcción expedido legítimamente, dentro del año siguiente, implica su caducidad y el deber de renovarlo. Empero estas normas no tienen más valor, para el caso que ahora se conoce, que el señalado. En cambio sí es de trascendencia el párrafo transcrito del artículo 13, en relación con la respuesta de la Municipalidad de San José en su informe, la que ha afirmado que al no haberse renovado el certificado del uso del suelo, no se podía expedir la licencia comercial, como lo explica el artículo 15 del mismo Reglamento de Zonificación. A juicio de la Sala existe una errónea aplicación de las instituciones jurídicas en juego. El certificado de uso del suelo que se expide válidamente, no está sometido a validez temporal, mientras el Plan Director no sea modificado; es decir, un terreno con vocación residencial, la mantiene por todo el plazo que esté vigente el plan general de desarrollo urbano; el que puede ser comercial, igualmente, puesto que la zonificación no cesa en sus efectos anualmente. Si así fuera, se estaría afirmando que todo propietario en el Cantón, está obligado a obtener un certificado de uso del suelo cada año, para que se le notifique cuál es el uso que se le permite durante el año siguiente y así consecutivamente, pudiendo la Municipalidad variar ese uso del suelo, anualmente. Esta interpretación no solo atenta contra la esencia misma del Derecho Urbanístico, sino que elimina del todo el valor seguridad jurídica y deja en manos de la administración municipal, el definir, discrecionalmente, cuál es la vocación urbanística de cada inmueble. Por ello, estima la Sala, no es posible admitir el criterio de que solo el vencimiento del certificado del uso del suelo por el transcurso de un año, implique que una actividad autorizada se transforme, el año siguiente, en prohibida. Además, de elemental lógica, dos presupuestos: a) todas las propiedades construidas y ubicadas en el Cantón de San José, a la puesta en vigencia del Plan Director Urbano, tenían a esa fecha, el uso del suelo definido y confirmado por la sola existencia y por la expedición de las licencias de construcción, de manera que sus situaciones no pueden ser modificadas con la entrada en vigencia de esa normativa, si no media una compensación a cargo de la Municipalidad, por la lesión que implica darle efecto retroactivo al Plan Director; y b), en igual plano se encuentran todos los negocios comerciales que obtuvieron, en su oportunidad, las licencias para el ejercicio de actividades comerciales (patentes), salvo lo que luego se dirá.” (Lo subrayado es nuestro)


 


De todo lo expuesto cabe concluir que el certificado de uso del suelo –como institución de Derecho Urbanístico– resulta exigible y cobra sentido en el tanto la Municipalidad deba otorgar una licencia de construcción, dado que está concebido como uno de los requisitos a valorar dentro del trámite que conlleva la obtención de dicha licencia.  Ergo, si en determinado caso –previsto por la Ley– se exime al Estado y sus instituciones de requerir licencia de la Municipalidad para construir un edificio público, no resulta lógico requerir a la entidad interesada la obtención de un certificado de uso del suelo.  Lo contrario implicaría el contrasentido de exigir un requisito propio de una potestad que, en este particular caso de excepción, el Gobierno Municipal no puede ejercer.


 


En el supuesto que nos ocupa, resulta claro que el artículo 75 de la Ley de Construcciones establece que las construcciones de edificios públicos no se encuentran sujetas a la potestad de control que la Ley otorga a las municipalidades en materia de zonificación urbana por vía de la licencia de construcción, y por ende, a todos los requisitos que apareja la obtención de tal licencia.”  


 


Ahora bien, pasando a la segunda frase que utiliza el artículo 75 de la Ley de Construcciones, tenemos que su texto dispone que, tratándose de la licencia municipal, “Tampoco la necesitan edificios construídos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas.” (el destacado es nuestro)


 


Sobre el alcance de esa concepción referida a “otras dependencias del Estado”, tenemos que esta Procuraduría se ha inclinado en varias ocasiones hacia una lectura en el sentido de que tales dependencias constituyen las entidades descentralizadas (ver nuestros dictámenes C-318-2002 del 27 de noviembre del 2002, C-127-2003 del 9 de mayo del 2003, C-341-2007 del 26 de setiembre del 2007, OJ-003-2012 del 10 de enero del 2012, C-055-2013 del 1° de abril del 2013).


 


Ahora bien, para efectos de tener presente en forma correcta el concepto de descentralización, valga remitirnos a las consideraciones vertidas en nuestro dictamen C-227-2010 del 15 de noviembre del 2010, que al respecto indica:


 


“La descentralización administrativa entraña un proceso de transferencia de competencias del Poder Central a otras personas jurídicas.  Estas personas que resultan beneficiadas con el proceso de descentralización son los entes públicos menores o entes descentralizados.  Como señalaba don Eduardo Ortiz Ortiz:


 


"(…) el elemento primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada". E, ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo, Publicaciones de la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica, 1971, p.6.


En consecuencia, si la atribución de competencia no se da a favor de una persona jurídica, no se está en presencia de una descentralización y el sujeto beneficiado no puede ser considerado un ente descentralizado. 


 


Ahora bien, la cualidad de persona jurídica del ordenamiento debe ser atribuida por éste, que también debe asignar la competencia descentralizada en forma última, definitiva y exclusiva.  De modo que cuando hablamos de descentralización, hablamos de persona jurídica pública. (…)


 


Dentro de los entes descentralizados, ocupan una situación especial los llamados entes autónomos.  Especialidad que deriva de la garantía establecida en los artículos 188 y 189 de la Constitución Política.  Conforme lo dispuesto en esos numerales, los entes autónomos no solo se ven atribuir la autonomía administrativa, que es el mínimo de autonomía requerida para el funcionamiento de un ente, sino también autonomía política sujeta a la ley.  Y para esa atribución se requiere no solo que el legislador cree la organización como persona jurídica pública e independiente sino que lo cree con mayoría calificada.”


 


Asimismo, el dictamen C-125-2003 de fecha 6 de mayo del 2003, recoge las siguientes consideraciones:


 


“La institución o entidad descentralizada es parte de la Administración Descentralizada. Conforme el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración Descentralizada está compuesta por los entes públicos distintos del Estado. Para que haya Administración Descentralizada, el ente debe tener una personalidad jurídica de derecho público y es necesario que esa personalidad jurídica no se resuma o integre en la del Estado (como sucede con las personificaciones presupuestarias). Por lo que los entes públicos con personalidad jurídica propia y de carácter pleno conforman la Administración Descentralizada, lo que implica que existe un fenómeno de descentralización administrativa:


 


"Descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto. El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento de la nueva competencia o de su transferencia desde el Estado, son los entes públicos menores. De este modo el elemento primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada.


 


La descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento.


 


La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial; y es a título exclusivo en razón del carácter excluyente y privativo que la competencia descentralizada presenta frente al Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la descentralización, del que derivan la otras notas esenciales de la misma, es el conferimiento de personalidad con competencia exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en virtud de una regla del ordenamiento ..." E, ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo (Textos minografiados, Universidad de Costa Rica, 1971, pp. 6-7).”


 


En el mismo sentido, y en forma muy reciente, mediante nuestro dictamen C-157-2016 de fecha 18 de julio del 2016, hemos indicado lo siguiente:


 


“En primer lugar, debemos señalar que las instituciones autónomas en general, y dentro de ellas los bancos del Estado, encuentran su regulación en los artículos 188 y 189 de la Constitución política, normas en las cuales se reconoce su independencia administrativa y su sujeción a la ley en materia de gobierno. En cuanto a los alcances de esta autonomía administrativa, hemos señalado que se trata de una autonomía de primer grado, con la cual cuenta todo ente descentralizado por esa sola condición, y que le permite a su titular desarrollar las competencias y atribuciones que le confiere la ley por sí mismo, sin intervención de otro ente. Ese grado de autonomía permite utilizar los recursos humanos, materiales, financieros y de cualquier otro tipo de la forma que estime más conveniente para cumplir los fines que se le han asignado, aunque puede sometérseles a un poder de dirección. El grado de autonomía es el más básico y elemental y todo ente público lo tiene cuando hay descentralización. Sobre este tema se indicó en el dictamen C-012-2016 del 19 de enero de 2016:


 


“En nuestro sistema atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el grado mayor de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188 transcrito, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es componente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de las entidades autónomas. Lo cual implica el reconocimiento de un poder de dirección sobre estos organismos”


 


Del criterio anterior, queda claro que tratándose de las instituciones autónomas reconocidas en los artículos 188 y 189 de la Constitución, el Poder Ejecutivo no tiene competencia para dar órdenes directas, pero sí cuenta con una potestad de dirección. Adicionalmente, dichas instituciones se encuentran sujetas a la ley. Ergo, la independencia administrativa de las instituciones autónomas en general y de los bancos del Estado en específico, no es suficiente para afirmar que se encuentran completamente desarticulados de las políticas generales del Poder Ejecutivo y tampoco que gocen de un régimen de inmunidad frente a la ley, pues se encuentran sometidas a ella en materia de gobierno.” (énfasis agregado)


 


Sobre los alcances de esa autonomía de que gozan las instituciones del sector descentralizado, también resulta preciso traer a colación algunas consideraciones que ha vertido la jurisprudencia de la Sala Constitucional, en el siguiente sentido:


 


I.- La inconformidad del recurrente radica en las limitaciones que el Poder Ejecutivo (en sentido estricto) y la Autoridad Presupuestaria han impuesto a la Junta de Administración Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica en materia de gasto, así como en el abandono parte de esta institución respecto de servicios y obras esenciales para el buen desempeño de sus funciones legales. (…)


 


Ahora bien, al analizar las normas cuestionadas, la Sala estima son contrarias al Derecho de la Constitución. Lo anterior por cuanto, ambos Decretos violan la autonomía administrativa de que goza la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica. En efecto, los decretos impugnados, lejos de estipular una directriz presupuestaria de contenido general para las instituciones descentralizadas, establecen una orden determinada para cada institución que cercena todo margen de discrecionalidad. Nótese que los Decretos cuestionados estipulan órdenes particulares para JAPDEVA –­el primero, al fijarle un límite concreto en el gasto presupuestario y efectivo; el segundo, al atribuirle a la Autoridad Presupuestaria la fijación de ese límite presupuestario– que desnaturalizan la noción de la potestad de dirección que ostenta el Poder Ejecutivo con la finalidad de planificar la gestión administrativa. Si bien el Decreto Ejecutivo #27528-H estipula los límites para varias instituciones o empresas públicas, ello no le da carácter general suficiente para que sea válido el ejercicio de la facultad de dirección. Lo anterior por cuanto, del Decreto Ejecutivo se desprende –claramente– una disposición concreta para cada una de las entidades, no así, una norma de orden general para todas las instituciones, o bien, para grupos de éstas. Por su parte, el Decreto Ejecutivo #27854-H constituye una directriz de contenido particular para JAPDEVA que se asimila a una orden, la cual –según se expuso en las sentencias transcritas– supone la existencia de una relación de jerarquía, la cual es inexistente entre el Poder Ejecutivo y una entidad descentralizada como es lo es la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, que goza de autonomía administrativa, según el artículo 1° de la Ley #5337, que reformó la Ley #3091, de 18 de febrero de 1963. En virtud de lo expuesto, al considerarse en esta sentencia que los Decretos Ejecutivos #27528-H, de 15 de diciembre de 1998 y #27854-H, de 28 de abril de 1999, violan el Derecho de la Constitución, debe declararse con lugar la acción.” (énfasis agregado) (sentencia 2001-12701 de las ocho horas con treinta y dos minutos del catorce de diciembre del dos mil uno).


 


“III.- LOS BANCOS ESTATALES COMO INSTITUCIONES AUTÓNOMAS.  El artículo 189 de la Constitución Política dispone que los Bancos del Estado son instituciones autónomas, por lo que, de conformidad con el artículo 188 constitucional “...gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno”. (…)


 


De esa forma, para el caso costarricense, existe un modelo de descentralización administrativa en relación con los bancos estatales.  Tales entes gozan de un primer grado de autonomía –administrativa–, lo que les permite realizar sus competencias y atribuciones conferidas legalmente, por sí mismos sin estar sujetos a otros entes.  Es decir, poseen la potestad de auto-administrarse, esto es, de disponer sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estimen más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tienen asignados.


 


IV.-LA DIRECCIÓN INTERSUBJETIVA Y LOS BANCOS DEL ESTADO.  La dirección intersubjetiva o tutela administrativa es inherente a la autonomía administrativa.  Es decir, no puede existir autonomía administrativa sin tutela administrativa, puesto que, cada ente público menor se auto fijaría sus propios fines, objetivos y metas, lo cual generaría un caos administrativo, perdiéndose la unidad de mando y la coherencia del accionar administrativo.  Precisamente, para evitar esa dispersión administrativa, el constituyente derivado de 1968 reformó, parcialmente, el artículo 188 de la Constitución Política – Ley No. 4123 del 30 de mayo de 1968 -, ya que, ante de esa fecha la norma constitucional indicaba que “Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia en materia de gobierno y administración...”. A partir de 1968, en lo político o de gobierno, los entes públicos menores quedaron sujetos a lo que establezca la ley, restringiendo el concepto de autonomía.  Esta Tribunal Constitucional ha reiterado que la tutela administrativa no es incompatible con la autonomía administrativa.  Así, en el voto No. 3309-94, consideró, al analizar la relación entre autonomía administrativa y la potestad de dirección como manifestación concreta de la tutela administrativa, que los entes públicos menores tienen lo siguiente:


 


“A) la iniciativa de su gestión; esto es, no puede el Ejecutivo central ordenarles directamente actuar. La directriz podría regular que si el ente actúa, lo haga en determinada dirección, pero no obligar al ente a hacerlo o impedir que actúe. B) La autonomía para ejecutar sus tareas y dar cumplimiento a obligaciones legales, entre las cuales debe ser incluido el cumplimiento de directrices legalmente adoptadas por el Poder Ejecutivo. En este sentido, como se dijo, no es posible autorizar al Ejecutivo ni a ninguna otra dependencia administrativa que obligue a las instituciones autónomas a actuar condicionadas de tal modo que, sin su autorización, no pueda llevar a cabo sus funciones. Este es el concepto que recoge la Ley General de la Administración Pública al establecer la facultad de dirección del Poder Ejecutivo, admitiendo la posibilidad de sustituir o destituir a los funcionarios de la entidad autónoma en caso de incumplimiento de las directrices, cuando éstas se hayan desobedecido reiteradamente y luego de 3 conminaciones. (artículo 98.5) De allí que establecer la autorización o aprobación previa al ejercicio de su actuación administrativa particular o específica es inconstitucional. C) Queda también definido bajo el concepto de autonomía, la fijación de fines, metas y tipos de medios para cumplirlas. En este sentido la dirección del Poder Ejecutivo debe fijar las condiciones generales de actuación que excedan del ámbito singular de actuación de cada institución.” (énfasis agregado) (sentencia 2005-01806 de las ocho horas con treinta y cuatro minutos del veinticinco de febrero del dos mil cinco).


 


Las anteriores consideraciones jurídicas que hemos reseñado, imponen reexaminar cuál debe ser la interpretación correcta que en la actualidad debe atribuirse a esa segunda parte del artículo 75 de la Ley de Construcciones, teniendo presente el alcance del principio constitucional de autonomía de que gozan las entidades descentralizadas, y a la luz de lo que la jurisprudencia constitucional –que resulta vinculante erga omnes al amparo del artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional– ha señalado expresamente sobre el particular.


 


Recordemos, en primer término, que la Ley N° 833 de fecha 2 de noviembre de 1949 (Ley de Construcciones), fue promulgada poco antes de la entrada en vigor de nuestra actual Constitución Política (8 de noviembre de 1949). Ante ese panorama, es claro que la norma legal fue redactada y promulgada antes de la entrada en vigor de la Carta Fundamental, que vendría a consagrar la autonomía atribuida a los entes del sector descentralizado.  Ya existían para ese entonces varias de las más importantes entidades autónomas de nuestro país, algunas de muy reciente creación para ese momento (v. gr., el ICE, la CCSS, el PANI, la UCR, el INS); no obstante, estábamos entonces ante un desarrollo aún incipiente de lo que sería el nacimiento de una significativa cantidad de instituciones autónomas y semiautónomas que hoy existen en el Sector Público, y que fueron creadas en su mayoría en las décadas de los años sesentas y setentas (v. gr., JAPDEVA, ICAA, INVU, IFAM, entre muchas otras).


 


Asimismo, es dable pensar que, en su momento, la autorización y supervisión que –presuponemos- el legislador optó por  atribuirle a la Dirección General de Obras Públicas del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Hoy Dirección de Edificaciones Nacionales) sobre el sector descentralizado, estuvo  concebida en un momento histórico en que el Estado era de un tamaño y complejidad sensiblemente menor al que enfrentamos en la actualidad, en cuyo contexto el MOPT ejercía un papel preponderante y mucho más activo en materia de construcción de obra pública, de ahí que pudiera haberse estimado conveniente encargarle funciones de autorización y supervisión sobre obras públicas ejecutadas por parte de otras dependencias diversas a los Poderes del Estado.


 


Como vemos, a partir de un análisis del texto de la norma (artículo 75 de la Ley 833), resulta plausible una lectura que entienda –como hemos señalado en anteriores ocasiones– que en tanto su primera frase comprende a los Poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral), pues la segunda oración necesariamente debe quedar referida entonces a las instituciones del sector descentralizado. Ello por cuanto de interpretarse que se trata de alguna otra dependencia menor del Poder Ejecutivo (por ejemplo, algún órgano desconcentrado), tal separación de conceptos en sendas oraciones quedaría desprovista de sentido, toda vez que todo órgano desconcentrado de cualquiera de los Poderes del Estado, ya estaría comprendido en la primera parte de la norma. Además, para el momento histórico de su promulgación, el esquema de la Administración Pública no se encontraba atomizado por los múltiples órganos desconcentrados que existen en la actualidad.


 


Ahora bien, una vez dicho lo anterior, el paso siguiente consiste en detenerse a analizar cuál debe ser su lectura correcta a la luz de los alcances del principio de autonomía administrativa de que gozan las entidades descentralizadas, a fin de determinar si efectivamente una institución de ese sector podría tener que someterse –al momento de levantar una edificación de su propiedad– a la autorización y supervisión de una dependencia del Poder Ejecutivo, que en la actualidad correspondería a la Dirección de Edificaciones Nacionales del MOPT.


 


Tómese en cuenta que la autorización se define como un permiso, el cual consiste en el consentimiento para hacer (Cabanellas de Torres, Guillermo; DICCIONARIO JURÍDICO ELEMENTAL, 19ª. Ed., Buenos Aires: Editorial Heliasta, 2008, p.p.43, 290). Bajo esta perspectiva, la autorización de que habla el ya citado numeral 75 de la Ley de Construcciones en su segunda frase, aparejaría necesariamente un acto previo por parte de una dependencia del Poder Ejecutivo, que le confiera el permiso a un ente descentralizado para tomar una decisión sobre la ejecución de una obra de construcción, es decir, sobre el uso de recursos materiales y la planificación de una decisión netamente administrativa.


 


Sin embargo, como ya quedó visto a partir de todos los antecedentes referidos al alcance de la autonomía administrativa de que gozan los entes descentralizados, y sobre todo tomando en cuenta los precedentes de la Sala Constitucional que resultan de acatamiento obligatorio, es claro que imponer una autorización –que es previa– conferida por el Poder Ejecutivo, al ejercicio de una actuación administrativa de un ente descentralizado, resultaría contrario al esquema constitucional que fue concebido en orden al ejercicio de sus competencias por parte de las instituciones autónomas, dado que éstas tiene la facultad de actuar administrativamente por sí mismas, sin estar sujetas a otros entes, de ahí que puedan planificar y construir sus edificaciones sin estar sujetos a una revisión y autorización previa emanada de una Dirección –departamento– de un Ministerio perteneciente al Poder Ejecutivo, pues gozan de esa facultad de auto-administrarse con independencia del Gobierno Central.


 


Atendiendo a estos razonamientos, estimamos que cabe efectuar una lectura y aplicación de la norma apegada al principio de autonomía que cobija a los entes del sector descentralizado. En ese sentido, y en tanto la frase normativa que estamos analizando indica que la licencia municipal “Tampoco la necesitan edificios construídos por otras dependencias del Estado, siempre que sea autorizados y vigilados por la Dirección General de Obras Públicas”, habría de entender que en tanto las entidades descentralizadas no tienen obligación legal –ni constitucional- de someterse a una intromisión administrativa por parte del Poder Ejecutivo, pues pueden apartarse de tal autorización emanada de la hoy Dirección de Edificaciones Nacionales, incluso porque el texto de la norma permite hacer una lectura permisiva en ese sentido.


 


En todo caso, no debe olvidarse que –como bien lo menciona el criterio legal que se adjunta a la consulta–, en la actualidad, en materia constructiva existen varios mecanismos orientados a la verificación de ajuste de las edificaciones a las disposiciones sobre la materia.  Asimismo, que todo proyecto cuenta con profesional responsable de la obra (desde el proyecto hasta su fiscalización), velándose por la observancia de todas las disposiciones técnicas y legales aplicables a cada tipo de construcción, sumándole a ello la función esencial en el resguardo del debido ejercicio de la profesión, que cumple el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos.


Ahora bien, al decantarnos por esta interpretación, surge el tema de si persiste o no alguna obligación –frente a las municipalidades– a la que puedan quedar sometidas las entidades autónomas al momento de levantar las edificaciones de su propiedad, como por ejemplo, las contenidas en los planes reguladores, lo cual pasamos a tratar en el siguiente apartado.


 


II.-       Obtención de la licencia municipal de construcción por parte de las instituciones autónomas.  Los intereses nacionales se superponen al ejercicio de las competencias municipales.


 


            De conformidad con lo indicado líneas atrás, y partiendo de que las entidades del sector descentralizado no habrían de recurrir a una autorización por parte de la Dirección de Edificaciones Nacionales prevista en el artículo 75 de la Ley de Construcciones –en respeto de su autonomía administrativa-, estimamos que resulta determinante identificar de qué tipo de obra se trata el proyecto de construcción, porque de ello estaría dependiendo si la municipalidad eventualmente puede intervenir en su ejecución.


 


            Lo anterior, porque a partir de las regulaciones que las entidades descentralizadas tienen previstas en sus leyes orgánicas, y sobre todo los lineamientos que sobre el tema ha fijado la jurisprudencia constitucional, resulta preciso advertir que la obtención de la licencia de construcción conferida por los gobiernos locales no podría convertirse en un obstáculo para el ejercicio de competencias que revisten un interés nacional y –por ende- superior a los intereses locales que las municipalidades resguardan, en este caso primordialmente a través de la emisión de los planes reguladores para el cantón de que se trate.


 


Esta Procuraduría General no desconoce la existencia de resoluciones dictadas por la Sala Constitucional en las cuales se rescata la importancia de las competencias municipales en materia de urbanismo (v. gr., sentencia 4587-2010 de las 15:21 horas del 26 de abril del 2006). Aún más, en nuestros propios dictámenes hemos desarrollado la naturaleza e importancia de los planes reguladores y de la observancia de las competencias que en materia de urbanismo ejercen las municipalidades del país (sobre este punto, ver el amplio análisis que se vierte en el dictamen C-317-2014 del 3 de octubre del 2014, el cual mencionaremos más adelante).


 


No obstante, resulta preciso resaltar que aún una sentencia favorecedora de las competencias locales –como lo es la mencionada resolución 4587-2010-, termina decantándose por reconocer que existen intereses nacionales de rango superior que pueden superponerse a los intereses locales en caso de generarse un conflicto con las disposiciones de orden municipal, de tal suerte que deben prevalecer sobre las normas dictadas por el gobierno local de que se trate.


 


Por ello, estimamos que haciendo un análisis detenido de esas consideraciones que ha vertido la Sala Constitucional, por ejemplo, en dicha sentencia 4587-2010, ligándolas con los razonamientos expuestos en algunas otras sentencias, se mantiene y sigue resultando plenamente válida la posición de esta Procuraduría General en orden al grado superior que ostentan los intereses de carácter nacional –perseguidos ya sea por los poderes del Estado o bien por alguna entidad descentralizada– al momento de la ejecución de obras públicas.


 


Lo anterior, sobre todo cuando igualmente hemos señalado con toda claridad que, para lograr esa justa armonía en el concierto de actividades públicas desarrolladas por múltiples actores en la Administración, debe observarse el deber de coordinación que corre entre las diversas entidades, en estos casos, con respecto a la municipalidad de que se trate, según donde vaya a ser levantada la construcción correspondiente.


 


Es preciso apuntar que la misma Sala Constitucional ha señalado que los permisos municipales no deben ser solicitados cuando se trate del ejercicio de una competencia nacional de un ente público. Específicamente en la sentencia N° 1661-2006 de las 16:49 horas del 14 de febrero de 2006, afirmó:


 


“V.-En cuanto a los permisos municipales es menester indicar que aún cuando las instituciones que administran intereses nacionales -como el ICE- están llamadas a colaborar con las que velan por los intereses locales -como las municipalidades-, y a considerar sus propuestas e iniciativas razonables y justificadas; las entidades nacionales no tienen por qué requerir permisos municipales para la realización de las obras y proyectos que desarrollen en cumplimiento de sus fines. Entenderlo de otro modo, podría conducir a la división del Estado entendido como una unidad, mismo que se encuentra constitucionalmente consolidado. Lo anterior haya fundamento en nuestra Carta Fundamental -artículo 188-, la cual reconoce autonomía propia a las entidades descentralizadas del Estado, para la gestión de los intereses y servicios públicos que les están encomendados, unas veces por la propia Constitución y otras por la ley. Si bien es cierto, de conformidad con el numeral 5 del Código Municipal, las instituciones que administran intereses nacionales, están llamadas a atender su deber de información, coordinación y cooperación, con las distintas corporaciones municipales del país, ese deber nunca podría considerarse como una limitante o barrera a la actividad de las entidades de carácter nacional para el desarrollo de sus actividades especializadas”. (La negrita no forma parte del original)


 


Así, como ya ha sostenido en otras ocasiones la jurisprudencia administrativa vertida por esta Procuraduría General (dictamen C-274-2015 del 24 de setiembre del 2015 y OJ-003-2012 del 10 de enero del 2012), en sustitución de la licencia municipal, existe un deber general de los órganos y entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones, lo cual implica que las entidades deberán comunicar las obras que proyecten ejecutar. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 6 y 7 del Código Municipal.


 


Y es que –tal como quedó explicado– ello obedece a que existen intereses públicos superiores, de naturaleza general, que se superponen a los diferentes intereses o criterios locales que puedan defender las municipalidades.  En efecto, una obra de interés nacional, que viene a implementar el ejercicio de las competencias de la Administración, y que responde, por ejemplo, a un proyecto que tiende al cumplimiento de un fin público superior, ostenta una categoría prevalente en relación con los diferentes intereses regionales que puedan existir, y por ello las municipalidades no podrían obstaculizar la ejecución de obras de carácter supralocal.


 


  Con ocasión de una consulta atinente a proyectos de instalación de antenas para la prestación del servicio de telefonía celular, tuvimos la oportunidad de analizar el tema de la ejecución de proyectos de entidad superior, en orden a las competencias que ejercen los municipios en relación con el otorgamiento de las licencias de construcción. 


 


  Así, en nuestro dictamen C-184-2014 del 3 de junio del 2014,  se vierten una serie de importantes consideraciones que resulta de provecho también retomar aquí, pues si bien en esa ocasión se analizaron regulaciones especiales de la materia de telecomunicaciones, también se desarrollan una serie de razonamientos que abonan la tesis que ahí estamos sosteniendo. Señala el citado dictamen, lo siguiente:


 


“En cuanto a la posibilidad de desaplicar el Reglamento General de Licencias Municipales en Telecomunicaciones emitido por la municipalidad consultante, el cual regula la colocación de antenas en el cantón, es necesario empezar indicando que la regulación de las telecomunicaciones es materia de competencia nacional, y por ende, también de interés nacional. Esa competencia abarca lo relativo a la infraestructura, incluyendo la colocación de torres y antenas de comunicación. (…)


 


Conforme lo dispuesto en el artículo citado, el establecimiento o instalación de las redes de telecomunicaciones, incluso, cualquiera de sus elementos, es una actividad de interés público, de tal suerte que su regulación es estatal y no exclusivamente local.


La normativa y la planificación de las torres y de las antenas es de interés público, lo cual se explica debido a la naturaleza de los servicios y de los bienes jurídicos que son objeto de la regulación, tales como la salud, el medio ambiente, el derecho al buen funcionamiento de las redes, el derecho a la prestación del servicio, etc.    (…)


Así, puede apreciarse que las municipalidades no pueden superponer sus potestades locales a la regulación estatal, sean aquellas derivadas de la planificación urbana, como por ejemplo, mediante un plan regulador, o mediante un reglamento general de licencias municipales.


Otra expresión de la importancia que adquieren las competencias estatales en este campo se refleja en que el uso o explotación de esos bienes demaniales se configura fundamental y primariamente en virtud del otorgamiento de una concesión o permiso por parte del Poder Ejecutivo o de una autorización por SUTEL, es decir, ese título habilitante emana no a partir de un acto administrativo local (municipal), sino que per se la habilitación para la operación de una red y la prestación del servicio viene conferida a partir de una voluntad administrativa supralocal, y no exclusivamente por una licencia municipal en los términos del artículo 79 del Código Municipal.


El dictamen de esta Procuraduría General N° C-039-2012 indicó que la regulación de las telecomunicaciones es competencia del Estado, de modo que las políticas dirigidas a su concreción no pueden fundarse en un poder local:


(…) Es el Estado costarricense como un todo el que debe crear los mecanismos para posibilitar ese acceso universal y disminuir la brecha digital. Por consiguiente, el establecimiento de políticas y regulaciones dirigidas a su concreción no puede fundarse en un poder local, aun cuando ciertamente las Administraciones Locales están llamadas a participar en el logro de esos objetivos, sea estableciendo mecanismos que permitan a los munícipes acceder a servicios de telecomunicación, como el acceso a internet, beneficiándolos de las telecomunicaciones mediante servicios como la videovigilancia en los lugares públicos, sin dejar de considerar la aplicación de la electrónica como medio de acercar al munícipe a la actuación administrativa. Pero ese interés local no sustituye ni puede prevalecer sobre el interés nacional en la materia. Por el contrario, las acciones que adopten las municipalidades  deberán sujetarse a las políticas estatales. Máxime que considerar que existe un interés local que justifica la competencia de las municipalidades para regular autónomamente las telecomunicaciones, bien podría constituirse en un mecanismo para ampliar la brecha digital, en detrimento de las personas más necesitadas.” (El destacado no corresponde al original).


 


Bajo esos términos, si bien es cierto las municipalidades poseen autonomía y capacidad jurídica plena para ejecutar actos con la finalidad de cumplir sus fines, sus actuaciones no pueden ser de tal naturaleza que obstaculicen las políticas estatales, sino que, por el contrario, deben respetar aquellas y propiciar una actuación administrativa coordinada, congruente, colaboradora y eficaz.


 


Bajo esa línea de razonamiento, en caso de que un operador o proveedor posea un título habilitante que le garantiza una cobertura nacional, podrá operar la red o prestar el servicio en todo el territorio, sin que disposiciones de orden local puedan ir en detrimento de la prestación efectiva del servicio.  (…)


 


Incluso el tema de la relevancia nacional de la infraestructura de las telecomunicaciones, dado su interés público, fue abordado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia mediante la sentencia № 15763-2011 de 9:46 horas de 16 de noviembre de 2011, en la cual se indicó lo siguiente:


 


“V. Importancia, Interés Público y Vocación Nacional de la Infraestructura de las Telecomunicaciones en el Ordenamiento Constitucional e InfraConstitucional. A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, (…) Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado (…)” (El destacado no corresponde al original). 


 


El interés nacional, entendido como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados, prevalece sobre el interés local, y desde esa perspectiva,  la ley tiene una vocación de planificación a nivel nacional –y no solo local– sobre el tema de las telecomunicaciones.


 


Bajo esa tesitura, la autonomía municipal no permite abstraerse de la declaratoria de interés nacional de la materia de telecomunicaciones, y por ende, no puede tampoco imponer su propia orientación contrariando la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público.


 


En abono a todo lo anterior, igualmente valga acotar que ya el Tribunal Contencioso Administrativo tuvo la oportunidad de referirse puntualmente a este tema, desarrollando una serie de valiosas consideraciones en esta misma línea de razonamiento. Así, en lo conducente, mediante sentencia N° 80-2013 de las 3:45 horas del 30 de mayo del 2013, la Sección VI del citado Tribunal señaló lo siguiente:


“IV.- Sobre el desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicaciones: ¿un asunto local o nacional? Tanto en la contestación de la demanda y su ampliación como durante las conclusiones rendidas durante la audiencia única, parte de la línea argumentativa que ha sostenido la Municipalidad de Curridabat se fundamenta en que el Reglamento adoptado lo fue en el ejercicio de las competencias municipales en materia de ordenamiento urbano –que son de índole eminentemente local, y que encuentran sustento en los artículos 169 de la Constitución Política y el numeral 14 de la Ley de Planificación Urbana, conforme a los cuales la municipalidad es el ente rector en materia de desarrollo urbanístico. Como aspecto previo, ha de señalarse que ya este Tribunal se ha pronunciado sobre el desarrollo de la infraestructura de nacional de telecomunicaciones, estableciendo que el tema excede el interés local y se convierte en uno público y nacional, criterio que comparten estos juzgadores. Así, en sentencia No. 086-2012-VI, dictada a las 16 horas del 21 de mayo de 2012, se indicó: "(...) Ciertamente, la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, N° 7593 de 9 de agosto de 1996, no deja duda al establecer: “Artículo 74.- Declaratoria de interés público. Considérase una actividad de interés público el establecimiento, la instalación, la ampliación, la renovación y la operación de las redes públicas de telecomunicaciones o de cualquiera de sus elementos. (...)” En razón de lo anterior, es el propio Estado (por medio del Ministerio correspondiente) el que asume la rectoría del Sector de Telecomunicaciones y se encarga de elaborar las políticas propias del Sector, así como el Plan Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones (artículo 39 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, N° 8660 de 8 de agosto de 2008), a efecto de establecer los objetivos y metas que el país pretende alcanzar en esta materia y con base en los cuales se determina la necesidad y factibilidad de las redes públicas de telecomunicaciones y de nuevos servicios en esta área, conforme al artículo 12 de la Ley General de Telecomunicaciones, N° 8642 del 4 de junio del 2008. Por su parte, la jurisprudencia reciente de la Sala Constitucional (concretamente, la sentencia N° 15763-2011 de las 9:46 horas del 16 de noviembre del 2011) también ha dejado en claro la jerarquía e interés público preponderante que posee el desarrollo de esa infraestructura nacional de telecomunicaciones, poniendo de relieve que los intereses locales tutelados por las municipalidades correspondientes no pueden venir a entorpecer indebidamente ese progreso. Lo anterior en el marco de los compromisos asumidos por el país como integrante de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), así como de diversas declaraciones que en el ámbito internacional destacan la importancia de la creación, mejora y desarrollo de la infraestructura en telecomunicaciones como factor clave para el desarrollo social y económico. Es así que la Sala advirtió: “En definitiva, la construcción, desarrollo, mejoramiento y ampliación de una infraestructura sólida y robusta de telecomunicaciones ha sido enunciada en diversos instrumentos del Derecho Internacional Público como un compromiso y una obligación indeclinable de los Estados nacionales, que no puede estar al arbitrio de los gobiernos locales territoriales internos, por cuanto, podría generar asimetrías, con la consiguiente falta de normalización y de un desarrollo nacional de las telecomunicaciones que provoca serios perjuicios para que los habitantes pueden gozar de los beneficios de la sociedad de la información y de las nuevas tecnologías de la información y del conocimiento. (...) A partir de un análisis sistemático del ordenamiento jurídico constitucional e infraconstitucional vigente, es factible concluir que la infraestructura, en materia de telecomunicaciones, tiene una relevancia que excede la esfera de lo local o cantonal, asumiendo un claro interés público y, desde luego, erigiéndose como una cuestión que atañe a la órbita de lo nacional con, incluso, proyecciones en el terreno del Derecho Internacional Público al suponer su desarrollo el cumplimiento de una serie de obligaciones internacionales asumidas previamente por el Estado costarricense. (...) [Consecuencia] de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, expresamente, por el legislador nacional a través de una ley que manifiesta la voluntad general (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política). (...) Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de ‘localizar’ el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente. (...) [El] sector de las telecomunicaciones tiene un carácter transversal y, por ende, nacional, por cuanto, incluye a todo el universo de los entes públicos, incluidos, los descentralizados territorialmente como las municipalidades. Es así, como los ayuntamientos no pueden sustraerse de tal sector. (...) Por último, el carácter evidentemente nacional de las telecomunicaciones y sus diversos componentes, queda de manifiesto, cuando el artículo 40 de la Ley precitada regula el ‘Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones’, (...) Se trata, entonces, de un plan que, por disposición expresa de ley, vincula u obliga, entre otros, a los entes municipales y que les conmina a contar con una infraestructura de telecomunicaciones, robusta, moderna, óptima, adecuada y desarrollada para disfrutar de los beneficios de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El logro de esta meta u objetivo, se verá, necesariamente, frustrado si cada corporación territorial, en un tema de clara vocación nacional, pretende establecer su propia orientación y requerimientos, por sobre la legislación nacional y los instrumentos del Derecho Internacional Público que obligan a todos los entes que conforman el Estado en sentido amplio.” (El subrayado y los paréntesis no son del original.) No obstante y particularmente del último fragmento de la cita anterior, entiende este Tribunal que la Sala Constitucional en ningún momento pretende desconocer la vigencia y aplicabilidad de las normas legales que, a su vez, establecen el conjunto de competencias y atribuciones municipales en materia de ordenamiento urbano. En efecto, de acuerdo con los artículos 169 constitucional, 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana y 13 inciso o) del Código Municipal, es competencia exclusiva de los entes municipales el control y la fiscalización del ordenamiento territorial a nivel local. Lo que hace la Sala, más bien, es negar la posibilidad de que las municipalidades pretendan exceder ese marco legal –que es tan imperativo como el que regula el tema de las telecomunicaciones– para establecer exigencias individuales ilegítimas en esta materia, desbordando dicho marco, al punto de estorbar el desarrollo de la infraestructura nacional (por ejemplo, introduciendo restricciones de zonificación carentes de sustento técnico o jurídico, así como requisitos técnicos desproporcionados u opuestos a los establecidos en las políticas de ámbito nacional adoptadas por el Poder Ejecutivo y la Superintendencia de Telecomunicaciones, SUTEL). Lejos de negar las competencias municipales en materia de planificación urbana, el fallo constitucional de cita analiza (en su considerando VI) la promulgación que, a partir del año 2010, han hecho varias corporaciones territoriales de reglamentos –más o menos uniformes– sobre otorgamiento de licencias municipales en materia de telecomunicaciones (tal como el que rige en el cantón central de San José), sin cuestionarlos. Por el contrario, dice la Sala: “Bajo esta inteligencia las municipalidades deben otorgar los certificados de uso de suelo para la construcción e instalación de infraestructura de telecomunicaciones en cualquier área de zonificación del cantón, por lo que no se requiere que el Plan Regulador o el Reglamento de Zonificación preexistentes –en caso de existir– sean reformados, modificados o adicionados para regular una zona específica para ubicar la infraestructura de telecomunicaciones. Para la ubicación de la infraestructura basta cumplir con los requisitos técnicos y de emplazamiento fijados por la legislación nacional y los reglamentos del Poder Ejecutivo o municipales específicos.” (El énfasis es añadido.) Y, en lo tocante tanto a dichos certificados de uso de suelo como al otorgamiento de licencias constructivas, agrega: “En punto a la licencia de construcción para la instalación, ampliación o modificación de una torre o antena de telecomunicaciones, la Ley de Planificación Urbana (artículo 29) y los Reglamentos municipales ya citados condicionan su otorgamiento a contar con un certificado de uso de suelo y el cumplimiento de otros requisitos de carácter formal y técnico. (...) En mérito de todo lo expuesto, este Tribunal Constitucional concluye que el otorgamiento de una licencia municipal de construcción de una torre o antena de telecomunicaciones o el otorgamiento de un certificado de uso de suelo de acuerdo con la zonificación existente, no suponen una modificación o reforma del Plan Regulador o de la zonificación establecida en los reglamentos de desarrollo urbano que forman parte del primero. Dado que el carácter estratégico y primordial de las telecomunicaciones para el desarrollo social y económico, su declarado interés público nacional y la normativa habilitan a las corporaciones municipales para otorgar certificados de uso de suelo y, con fundamento en éstos y otros requisitos, licencias de construcción de infraestructura de telecomunicaciones, sin necesidad de modificar o reformar los Planes Reguladores y Reglamentos municipales previos que forman parte del primero.” (El subrayado es nuestro.) De manera que la jurisprudencia constitucional de comentario, lejos de crear un divorcio entre las exigencias de ámbito nacional en materia de construcción y mantenimiento de las redes de telecomunicaciones –de una parte– y la necesidad de acatar los controles establecidos en el ámbito local para fines de ordenamiento urbano –de otra– viene a sentar pautas dentro de las cuales es posible congeniar ambas categorías de intereses, siempre que se tenga claro que cualquier regulación que emitan las corporaciones municipales debe subordinarse a lo dispuesto a nivel nacional. Ello equivale a decir que las municipalidades pueden reglamentar la instalación de la infraestructura de telecomunicaciones en su respectivo cantón (incluyendo lo relativo a los postes y/o torres que son de interés en el sub examine), en tanto y en cuanto que esa reglamentación no contravenga las pautas de ámbito nacional.- (el resaltado no corresponde al original). Este Tribunal reafirma el anterior criterio y recalca que en materia de telecomunicaciones hay intrínseco un evidente interés público que permite concluir que la infraestructura que se desarrolle excede la esfera de lo local o cantonal, para convertirse en un asunto nacional con proyecciones, incluso hacia el ámbito internacional. No olvidemos que el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública (en adelante LGAP) señala expresamente que el interés público está por encima del interés de la propia Administración, cuando entren en conflicto. Lo anterior de ninguna manera implica desconocer las competencias constitucionales y legales del gobierno local en materia de planificación urbana; las que deben ejercerse en cumplimiento del Principio de Legalidad en su vertiente positiva y que además, son necesarias a efectos de controlar y fiscalizar debidamente los distintos aspectos urbanísticos que se presentan diariamente en los cantones.”


 


Resulta conveniente anotar que, contra esa sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo que se transcribe en el dictamen que venimos de citar, la Municipalidad de Curridabat presentó un recurso de casación ante la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el mes de julio del 2013, recurso que al día de hoy aún se encuentra en estudio, pendiente de resolver.


 


Este tema fue abordado en nuestro dictamen número C-317-2014 del 3 de octubre del 2014, el cual analizó este tema, para aclarar que a pesar de las precisiones que ha hecho el Tribunal Constitucional, su jurisprudencia finalmente se ha decantado –como venimos mencionando– por la prevalencia del interés público superior (nacional) sobre las disposiciones de orden local.  Expone dicho pronunciamiento, las siguientes consideraciones:


 


“B. Obligatoriedad de los planes reguladores para el sector público: intereses nacionales podrían modificar las disposiciones urbanas en un determinado cantón


 


Habiendo expuesto algunas generalidades de los planes reguladores y reconocido su carácter normativo, es evidente que éstos son de acatamiento obligatorio, tanto para los sujetos particulares como para los sujetos públicos. Para el caso de las instituciones públicas que según el artículo 75 de la Ley de Construcciones no están obligadas a obtener la licencia de construcción, la Sala Constitucional[1] ha dicho:


 


“En el caso que nos ocupa, la discrepancia sobreviene cuando el Estado a través del artículo 75 de la Ley de Construcciones, No. 833 del 4 de noviembre de 1949, se exime de licencias municipales, o las de otras dependencias del Estado, con la condición de que sean autorizados y vigilados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, razón por la cual se dispuso ampliar la sede del IAFA sin respetar las disposiciones contenidas en el Plan Regulador del Cantón de Montes de Oca. La cuestión a determinar es si se puede actuar sin atender la normativa local por el hecho de tratarse de construcciones del Estado, aun cuando las regulaciones municipales se promulgan con fundamento en un plan de ordenamiento urbano ideado por el legislador, con un claro interés en la protección del ambiente, natural y urbano.


 


(…)


 


…En nuestro criterio, el artículo 75 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949, no prevalece sobre la Ley de Planificación Urbana, por cuanto el legislador dota decisivamente a las municipalidades de los poderes para garantizar, defender y preservar un orden social y urbanístico en sus respectivas jurisdicciones territoriales, especialmente si cuenta con Plan Regulador. El numeral 77 de la Ley de Planificación Urbana permite interpretar que la Ley de Construcciones sufrió modificaciones en su intensidad jurídica frente a otras normas legales, para continuar prevaleciendo –de esa manera- sobre las disposiciones que otorgan competencias al planeamiento urbano de las Municipalidades.


 


El artículo 77 establece:


 


«Esta ley es de orden público y adiciona, reforma o deroga en lo conducente, y sólo en lo que se le opongan, las siguientes leyes: […]; No. 833 de 4 de noviembre de 1949; […]; y las demás anteriores que extienden sus efectos al campo del urbanismo.»


 


Consecuencia de lo anterior, por voluntad del legislador la Ley de Planificación Urbana se constituye en una disposición de orden público, por un lado, y consecuentemente fortalece el rango normativo de las disposiciones de un Plan Regulador, por el otro.


 


(…)


 


La jurisprudencia de la Sala ha fortalecido las competencias municipalidades (sic) dado que la normativa urbanística resulta vinculante en todos sus extremos al ser promulgada conforme a los artículos 15 y siguientes de la Ley de Planificación Urbana. La ley otorga competencias muy claras, para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro la circunscripción municipal, incluso con potestades policiales, de manera que resulta necesario contar con autorizaciones y licencias municipales para determinadas actividades. Aprobar un Plan Regulador requiere de un procedimiento agravado, con los objetivos señalados en la ley, con procedimientos establecidos, que promuevan la participación y consulta de diversas instituciones, población involucrada, cumplimiento de estudios de impacto ambiental y de otros requisitos legales, para poder adquirir su vigencia y eficacia. En el criterio de la Sala, una vez superados esos requisitos, surge una normativa que debe recibir un tratamiento equivalente a la legislación común, con una permanencia prolongada y circunscrita a una jurisdicción territorial. El fundamento está en la defensa del ambiente que vincula al Estado como un todo, de manera que si los Planes Reguladores se constituyen en el instrumento municipal para planificar, controlar y regular las actividades dentro de una circunscripción territorial, sería un contrasentido que las instituciones públicas del Estado desconozcan esas normas urbanas, dada su obligación de respetar todo el bloque de legalidad. Conforme a la Ley de Construcciones, el Estado o sus instituciones públicas pueden levantar construcciones autorizadas y vigiladas por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pero como se indicó, la observancia de la normativa vigente, no puede quedar eximida, máxime si la actividad a ejecutar no es compatible con las normas del ordenamiento urbanístico.” [2]


 


Y más concretamente acerca de la obligatoriedad de las normas del reglamento de zonificación de los planes reguladores, continuó indicando:


 


“El Estado debe sujetarse al ordenamiento jurídico como lo exige el principio de legalidad, incluida la observancia de la legislación urbana, que es un sistema integrado a un sistema mayor de ordenación territorial, que garantiza un equilibrio con el ambiente para los seres humanos. Sus instrumentos se traducen en los planes de ordenación urbanísticos, compuestos por el de zonificación que determinan el uso de la tierra, el de fraccionamiento y urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos, el Mapa Oficial, de Renovación Urbana y el de Construcciones; todos ellos orientados a brindar estabilidad, permanencia y orden a la convivencia urbana, el Estado como persona jurídica no está exenta de su aplicación. En el presente asunto, se alega que el terreno sobre el cual se inicia la construcción pertenece al IAFA, como sede del órgano desconcentrado del Ministerio de Salud; sin embargo, existe una lesión concreta a la autonomía de la Municipalidad de Montes de Oca, que representa intereses tangibles, claramente definidos como reglas jurídicas, que se constituyen a partir de una ley de orden público, de modo que el Estado no podría ubicar en una zona residencial edificaciones o servicios que desnaturalizarían el destino previamente establecido para ese espacio territorial. Una actuación en tal sentido invade competencias ajenas del Poder Ejecutivo, de tal manera que impide a la Municipalidad, velar por sus intereses locales en una circunscripción territorial. Basado en lo anterior, sostiene esta Sala que el Poder Ejecutivo no está exento de solicitar la certificación de uso de suelo, con el propósito de que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes coordine (artículo 6 del Código Municipal), autorice y vigile el desarrollo de las edificaciones públicas, dado que los artículos 77 y 28 de la Ley de Planificación Urbana, modifican al artículo 75 de la Ley de Construcciones, de tal manera que «… cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.» debe ser atendido por el Estado mismo y sus instituciones.”[3]


 


No obstante, en ese mismo voto el Tribunal Constitucional indicó que la aplicación estricta de los planes reguladores puede excepcionarse cuando esté de por medio un interés público nacional que prevalezca sobre el interés local:


 


“En algunos casos podrá prevalecer intereses nacionales, en otros no, de modo que será necesario demostrar que las obras que se levantan están debidamente fundamentadas en intereses nacionales que eventualmente podrían modificar las disposiciones urbanas en una determinada localidad municipal, al no ajustarse al tipo de uso de suelo permitido en esa localidad. El dilema radica en determinar la prelación de intereses, entre «los intereses y servicios locales» de una corporación municipal que conforme a la ley puede promulgar estrategias (dentro de un plan nacional) de desarrollo urbano local versus «los intereses nacionales» que el Estado debe satisfacer. El interés local no está restringido a un único grupo de vecinos inmediatos al lugar de la actividad constructiva, sino a la totalidad de vecinos de un determinado cantón, porque debe entenderse que ciertos tipos de desarrollo pueden ser incompatibles con el tipo de uso de suelo, por molestias que puedan generar por la afluencia continua de personas, e incluso por una mayor demanda de servicios municipales. La afectación al ambiente urbano puede ocurrir en tales casos, por lo que se requeriría de un interés preeminente, debidamente demostrado para superarlo. Reconoce esta Sala que el tratamiento de menores de edad adictos a los estupefacientes, tiene un claro interés estatal y nacional por ser un centro –único en el país- que brinda apoyo a sus pacientes y familiares, cuya inversión resulta importante desde un punto de vista de recursos económicos y humanos. Sin embargo, lo que se discute en el amparo es la forma en que se amplió la construcción de las instalaciones del IAFA, es claro que previo a todo ello, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes debió coordinar con la Municipalidad de Montes de Oca para efectuar el desarrollo en ese lugar, dado que existían intereses vecinales regulados por la Ley de Planificación Urbana y manifestados materialmente en el ordenamiento urbano del cantón. El artículo 6 del Código Municipal dispone que «Las municipalidades y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.» De lo anterior concluye esta Sala, que el conflicto normativo que se presenta entre la Ley de Planificación Urbana y los Planes Reguladores, con la Ley de Construcciones debía resolverse con observancia del numeral supra trascrito, que obliga a la coordinación institucional, para establecer una red interrelacionada de competencias estatales.


 


(…)


 


Si bien, como se expuso en los considerandos anteriores, la Sala indicó que el Estado debe ser respetuoso del ordenamiento jurídico y por ende debe acatar lo dispuesto en el plan regulador de la Municipalidad de Montes de Oca, en el caso concreto, está de por medio el interés superior del menor, situación que torna delicado el presente asunto.


 


Es importante indicar que excepcionalmente y al estar por encima el interés superior del menor es que no se aplica al caso concreto, lo preceptuado en el plan regulador de la Municipalidad de Montes de Oca, pues es necesario hacer la aclaración por cuanto si las instituciones del Estado no acatan la disposiciones del plan regulador existente, lejos de planificar el desarrollo local y asegurar el bienestar de la población, se convertiría en una peligrosa arma para justificar el desorden urbano y la eventual consolidación en el tiempo de conductas antijurídicas; perdiéndose los objetivos primarios buscados por la Ley de Planificación Urbana, con las posibles consecuencias perjudiciales desde el punto de vista social, ambiental y económico que ello conllevaría.” (Se añade el énfasis).”


 


            Como vemos, en el eventual caso de que pudiera entrarse en conflicto con las disposiciones del plan regulador municipal, si está de por medio un interés público superior que trasciende los intereses meramente locales, éstos deben necesariamente ceder ante la importancia de los fines públicos de mayor entidad que se persigue, por ejemplo, con un proyecto que atiende intereses nacionales. Tal situación, como es obvio, debe ser analizada en cada caso concreto.


 


Ahora, también es importante tener en cuenta que la Sala Constitucional ha vertido una serie de criterios en los cuales hace ver que –como regla de principio– deben respetarse las disposiciones locales ordenadoras del desarrollo de infraestructura, derivadas de la Ley de Planificación Urbana, que norma los planes reguladores, mediante los cuales se diseña una determinada planificación del desarrollo urbano local, y se establece el uso de suelo que puede tener cada área del cantón.


 


Así, a pesar de la posición diferenciada y de privilegio –por intereses nacionales– que pueden revestir algunas obras públicas, esto no debe entrañar el riesgo de incurrir en un desorden tal que se desnaturalicen en forma grave los objetivos ordenadores que persigue la Ley de Planificación Urbana, si ello conlleva consecuencias injustificadamente dañosas para la comunidad.


           


En efecto, propiamente con respecto al deber de coordinación que venimos mencionando, nos permitimos traer a colación algunas consideraciones desarrolladas por nuestra opinión jurídica número OJ-003-2012 del 10 de enero del 2012, que sobre el particular señala:


 


“Sobre este tema, la Sala Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos. Así quedó en evidencia, en la sentencia 14906-2006 de las 14:52 horas del 10 de octubre de 2006, en la cual indicó:


 “V.  Las Municipalidades. El artículo 169 de la Constitución Política otorgó a las municipalidades atribuciones para administrar los intereses y servicios locales. Sin embargo, como indicó la Sala desde la sentencia No. 1997-6469, la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado. De manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia Municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses "locales", se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluyó, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otras palabras, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto. No pueden subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local.” 


 


En esa misma línea, la Sala señaló en la sentencia  13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007 lo siguiente:


 


“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía.”


 


De lo anterior podemos concluir que la autonomía municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos y entes del Estado dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades. Por tratarse de un concepto jurídico indeterminado, deberá analizarse en cada caso concreto si una competencia determinada queda englobada o no dentro de dicho concepto.


En el caso específico de la prestación de los servicios de salud, ya analizamos en el apartado anterior que se trata de una competencia nacional asignada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social. De ahí que la prestación del servicio no puede quedar limitada dentro del concepto de lo “local”, respecto a lo cual la municipalidad cuenta con autonomía. Por el contrario, se trata de una competencia nacional, asignada constitucionalmente a un ente específico como es la Caja Costarricense de Seguro Social.


 


De lo anterior, deriva que el poder de auto organización de la Caja incluye la forma en que estructurará la prestación de los servicios de salud, así como la determinación de los lugares donde deberán ubicarse los centros de atención, de acuerdo a las demandas de los usuarios y en garantía del acceso universal que debe buscar como fin asignado por el Constituyente. Para esto lógicamente deberá acudir a los criterios técnicos correspondientes, y por lo tanto no se trata de una decisión antojadiza.


 


(…)


 


En todo caso, aun cuando no exista un deber de los entes del Estado de solicitar la licencia municipal, no puede olvidarse lo dispuesto en los numerales 6 y 7 del Código Municipal que establecen:


“Artículo 6. — La municipalidad y los demás órganos y entes de la Administración Pública deberán coordinar sus acciones. Para tal efecto deberán comunicar, con la debida anticipación, las obras que proyecten ejecutar.


 


Artículo 7. —Mediante convenio con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, la municipalidad podrá llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.


 


(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, N° 8801 del 28 de abril de 2010)


 


De los artículos indicados, se desprende que en sustitución de la licencia municipal, se establece un deber general de las municipalidades y los entes de la Administración Pública de coordinar sus acciones. Esta coordinación implica que las entidades deberán comunicarse las obras que proyecten ejecutar.


 


De modo que la coordinación deviene en un deber para las Administraciones estatales y locales y resulta más necesario cuando se trata del ejercicio de actividades que normalmente estarían sujetas al poder de la municipalidad, como es el caso de las construcciones.


La prestación del servicio de salud no es un servicio estrictamente local, por lo que no puede considerarse cubierto por la autonomía municipal reconocida en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política. Sin embargo, como dicha atribución nacional puede confluir en una determinada circunscripción territorial de un cantón, tanto la Municipalidad como la Caja Costarricense de Seguro Social deben coordinar sus acciones.”


 


            Como corolario de todo lo anterior, y atendiendo justamente a la inquietud plasmada en la consulta en orden a la aparente o eventual contradicción que pudiera suscitarse con respecto a las sentencias dictadas por la Sala Constitucional, es nuestro criterio que, según ha quedado expuesto, se perfilan suficientes antecedentes emanados de la jurisprudencia constitucional que respaldan el criterio de esta Procuraduría en el sentido de que si bien resulta clara la competencia que ejercen las municipalidades en materia de urbanismo, mediante instrumentos como el plan regulador y los permisos de construcción, existe una serie de competencias que, por ser de interés nacional, trascienden los intereses locales, y por ende las instituciones de gobierno o las autónomas pueden y deben ejercer sus funciones sin que los gobiernos locales pueden obstruir o intervenir en dichas actividades.


 


Claro está, lo anterior sobre la base de un saludable y conveniente deber de coordinación interinstitucional, que le permita a la municipalidad de que se trate estar debidamente informada sobre las obras que serán ejecutadas dentro de su jurisdicción.


           


Precisamente en relación con la importancia que ostentan las normas de urbanismo plasmadas en los planes reguladores municipales, es importante hacer ver que las instituciones públicas que necesiten levantar obras de construcción en determinado cantón, deben procurar –en la medida de lo posible– respetar los lineamientos  de dichos planes, a fin de no causar algún tipo de daño irrazonable o injustificado que los vecinos no tengan el deber de soportar.


 


Así, en un ejercicio de su potestad discrecional, debe buscarse la elección –entre las diversas posibilidades que puedan presentarse– de aquella opción que se ajuste de la mejor forma –idealmente, en forma íntegra– al plan regulador municipal. Ello con la finalidad de ejercer esas competencias de interés nacional en armonía con las disposiciones locales diseñadas por las autoridades del cantón de que se trate, pues partimos de que las mismas han sido diseñadas con la finalidad de proteger en la mejor forma el interés de los vecinos del lugar.


 


Para terminar, es importante llamar la atención sobre el hecho de que todas las consideraciones esbozadas en cuanto a la eventual excepción para no acogerse a las regulaciones de carácter municipal parten de la premisa de que la obra a construir concierne a un interés nacional y supralocal, que se superpone justificadamente a cualquier interés de un municipio.


 


A contrario sensu, si estuviéramos en el eventual caso de que una determinada construcción obedece a un servicio administrativo más simple (v. gr., una bodega), cuyo funcionamiento o utilización no tiene relación directa con los ciudadanos usuarios, con el servicio a brindar, o con las competencias sustantivas de la entidad autónoma de que se trate –por lo que no se identifica un interés de carácter nacional–, pues entonces no estaría presente el elemento que justifica apartarse de los requerimientos usuales previstos para la obtención de la licencia municipal, y, en esa medida, habría que dar cumplimiento a tales formalidades.


 


 


III.-     Conclusiones


 


1.-        De conformidad con el artículo 75 de la Ley de Construcciones, los Poderes del Estado (Legislativo, Judicial, Ejecutivo y TSE) se encuentran legalmente eximidos de la obligación de obtener la licencia de construcción otorgada por las municipalidades, cuando se trate de la construcción de sus edificaciones. Tampoco están legalmente sometidos a ninguna autorización ni vigilancia por parte de la Dirección de Edificaciones Nacionales del MOPT.


 


2.-        En cuanto a la segunda frase del citado artículo 75, referida a “otras dependencias del Estado”, esta Procuraduría ha interpretado que se refiere a las entidades descentralizadas.


 


3.-        A partir de un reexamen de la norma apegado a los alcances del principio constitucional de autonomía, en tanto las entidades descentralizadas no tienen obligación legal –ni constitucional- de someterse a una intromisión administrativa por parte del Poder Ejecutivo, pueden apartarse de tal autorización emanada de la Dirección de Edificaciones Nacionales, incluso porque el texto de la norma permite hacer una lectura permisiva en ese sentido.


 


4.-        La regla de principio es que deben respetarse las disposiciones locales ordenadoras del desarrollo de infraestructura, derivadas de la Ley de Planificación Urbana y los planes reguladores dictados por los gobiernos locales.


 


5.-        Se perfilan suficientes antecedentes emanados de la jurisprudencia constitucional que respaldan el criterio de esta Procuraduría en el sentido de que si bien resulta clara la competencia que ejercen las municipalidades en materia de urbanismo (mediante instrumentos como el plan regulador y los permisos de construcción), existe una serie de competencias que, por ser de interés nacional, trascienden los intereses locales, y por ende las instituciones de gobierno o las autónomas pueden y deben ejercer sus funciones sin que los gobiernos locales pueden obstruir o intervenir en dichas actividades.


 


6.-        Por consiguiente, en el eventual caso de que una obra de construcción pudiera entrar en conflicto con las disposiciones del plan regulador municipal, si está de por medio un interés público superior que trasciende los intereses meramente locales, éstos deben necesariamente ceder ante la importancia de los fines públicos de mayor entidad que se persigue, por ejemplo, con un proyecto que atiende intereses nacionales. Tal situación, como es obvio, debe ser analizada en cada caso concreto.


 


7.-        Lo anterior, sobre la base de un saludable y conveniente deber de coordinación interinstitucional, que le permita a la municipalidad de que se trate estar debidamente informada sobre las obras que serán ejecutadas dentro de su jurisdicción.


            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,


 


 


 


 


                                                                                   Andrea Calderón Gassmann


                                                                         Procuradora


 


ACG/gcga