OJ-132-2016                                                                                               

28 de octubre del 2016

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada Señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio N° CG-143-2016 del 04 de octubre del 2016, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico, sobre el Proyecto de Ley N° 19.878  denominado “Autorización al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario para donar un lote a la Asociación Cruz Roja Costarricense”   .

Es preciso aclarar que el criterio que se expondrá es una mera opinión jurídica, carente de todo efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública.   En consecuencia, se emite como colaboración en la trascendente labor que realizan los señores y señoras diputadas (os), de tal manera que no se entrará a analizar la conveniencia u oportunidad del proyecto.

I.                   Resumen del Proyecto de Ley

El proyecto de ley consta de dos artículos:

En el primero se autoriza al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA), para donar a la Asociación Cruz Roja Costarricense un lote inscrito a folio real matrícula H-183838-000, plano catastrado H-0439926-1997.

El segundo artículo establece que el lote donado será destinado exclusivamente a un centro de operación para la atención de emergencias en la comunidad de Horquetas de Sarapiquí.  Advirtiéndose que en caso de que varíe el uso original del inmueble o se disuelva la persona jurídica beneficiaria, el terreno volverá al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario. 

II.                Análisis del Proyecto

a)      De la finca objeto de la donación

Del estudio de los antecedentes de la finca, del tracto sucesivo y de lo que publicita el Registro, se precisa que el inmueble de interés fue inscrito a nombre del Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) como resultado de una compra-venta a un particular, mediante escritura pública otorgada el 17 de noviembre de 1997, inscrita a las citas: 449-6861 el 22 de abril del 2002.

Se señala en la escritura pública que  la compra fue autorizada por el Consejo Directivo del PIMA para instalar un centro de acopio – inferimos- de productos agrícolas; sin embargo, en el asiento registral quedó como naturaleza “terreno para construir”.  

Según la exposición de motivos, el inmueble se encuentra arrendado a la Asociación Cruz Roja Costarricense, en virtud de la situación geográfica que aquél presenta, que facilita el acceso a rutas nacionales, por lo que se deduce que actualmente el inmueble no se está utilizando como centro de acopio de productos agrícolas.  

De lo anterior, se denota que estamos en presencia de un bien de naturaleza patrimonial, al que le resultan aplicables disposiciones de Derecho Público, en particular para efectos de su enajenación y gravamen. Por consiguiente, se requiere de norma legal que autorice al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario a donarlo, de manera que el proyecto de estudio resulta justificado.

b)     Condiciones de la donación:

Como se señaló antes, el artículo segundo establece como condiciones o limitaciones a la donación el uso exclusivo del inmueble para un centro de operación para la atención de emergencias, por lo que, en caso de que se varíe el uso del mismo, o se disuelva la Asociación Cruz Roja Costarricense, la propiedad volverá a pertenecer al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario.

Al respecto, viene al caso señalar que el artículo 1396 del Código Civil prohíbe la estipulación de cláusulas de reversión en las que, ante el incumplimiento de una condición o plazo, los bienes retornen al donante. Señala al respecto: “No puede hacerse donación con cláusulas de reversión o de sustitución”.  

No obstante la existencia de esa norma legal, que rige primordialmente las relaciones contractuales privadas, en tratándose de fondos públicos, definición en la que están comprendidos los bienes públicos, conforme al artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (No. 7428 de 07 de setiembre de 1994),  queda a discreción del  legislador establecer cláusulas de reversión como la indicada, a fin de que, en caso de disolución del ente privado (donatario), o se varíe el uso del mismo, el bien retorne a la entidad pública donante; ello, naturalmente, con ocasión de la especial tutela que revisten los fondos públicos.

Lo anterior asegura por otra parte, que de no cumplirse o continuarse con el fin altruista que motivó la donación del bien, éste no pase a intereses particulares en detrimento de los de la colectividad. 

Tómese en cuenta la especial regulación que establece nuestro ordenamiento jurídico al tratarse de fondos privados de origen público,  de lo cual ya este Despacho se ha referido en su jurisprudencia administrativa. Verbigracia, en el  dictamen C-204-2008 del 13 de junio del 2008, se expuso:

“Al respecto, debe tomarse en cuenta que con la promulgación de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Nº7428 de 04 de noviembre de 1994, se estableció que "Todo otorgamiento de beneficios patrimoniales, gratuito o sin contraprestación alguna, y toda liberación de obligaciones, por los componentes de la Hacienda Pública, a favor de un sujeto privado, deberán darse por ley o de acuerdo con una ley, (…)." (Ver artículo 5 de su Ley Orgánica).

Lo anterior, significa que los recursos de origen público destinados a sujetos privados, se constituyen como "fondos privados de origen público", conforme se desprende de los artículos 5 y 6 de la Ley Nº7428. Así, este órgano consultivo ha manifestado que "…el origen público de los fondos impregna su utilización futura aun y cuando los recursos hayan sido trasladados a sujetos de derecho privado y pasen a formar parte del patrimonio de la entidad privada, razón por la cual calificarían como recursos privados de origen público." (Ver Opiniones Jurídicas NºOJ-042-2001 DE 20 de abril de 2001, OJ-052-2001 de 08 de mayo de 2001)

En ese sentido, los aportes o beneficios patrimoniales --gratuitos o sin contraprestación alguna-- que las entidades públicas transfieran a los sujetos privados, tienen que manifestarse en el presupuesto, ya que tales recursos forman parte de la Hacienda Pública, y una vez que éstos ingresen al patrimonio de la entidad privada se constituyen como "fondos privados de origen público", por lo que deben someterse al régimen respectivo.”

En similar sentido, se manifestó este Órgano Técnico Consultivo en la opinión jurídica 011-2013 del 08 de marzo del 2013:

“Finalmente, conviene señalar que por aplicación de los artículos 5 y 6 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, los bienes que se transfieran a las Asociaciones de Desarrollo Comunal en ejercicio de la habilitación del artículo 19 LCD, deben mantenerse vinculados al destino legal que, en su momento, haya justificado su traspaso por parte de las Municipalidades. En este tema, es menester transcribir el dictamen C-204-2008 de 13 de junio de 2008:

(…)

A manera de conclusión, se señala que los beneficios transferidos por entidades públicas a las asociaciones de desarrollo comunal, tienen una naturaleza “sui géneris”, son de naturaleza privada, pero su origen y fin público hacen que sigan formando parte de la Hacienda Pública. Así las cosas, estos fondos privados de origen público están sujetos a un régimen normativo especial que busca asegurar el empleo de los beneficios en cumplimiento del destino legal para el que fueron entregados; destino legal que si se desvía, obliga a emprender las acciones necesarias para restituir el valor de lo beneficiado a la Hacienda Pública.”

c)      Recomendaciones al Proyecto:

1)      En cuanto a la identificación del terreno objeto del contrato, se sugiere indicar que se dona la finca y eliminar de la redacción el término “lote”.

2)      En virtud de que el Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (donante), creado por la Ley No. 6142 del 25 de noviembre de 1977, no está exonerado del pago de impuesto de traspaso ni de timbres y derechos de inscripción en el Registro, si a bien lo tiene el legislador, se recomienda su exoneración. 

Por todo lo expuesto hasta aquí, el proyecto no presenta vicios de constitucionalidad.   

Atentamente,

MSc. Ana Milena Alvarado Marín

Notaria del Estado

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