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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 141
 
  Opinión Jurídica : 141 - J   del 17/11/2016   

17 de noviembre del 2016


 OJ-141-2016


 


Señora


Ericka Ugalde Camacho


Jefa de Área


Comisión Permanente de Gobierno y Administración


Asamblea Legislativa


 


Estimada Señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio N° CG-134-2016 del 03 de setiembre del 2016, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo Técnico-Jurídico, sobre el Proyecto de Ley No. 19.879 denominado “Autorización al Estado Central para donar un lote al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario”. 


 


Es preciso aclarar que el criterio que se expondrá es una mera opinión jurídica, carente de todo efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública.   En consecuencia, se emite como colaboración en la trascendente labor que realizan los señores y señoras diputadas (os), de tal manera que no se entrará a analizar la conveniencia u oportunidad del proyecto.


 


Texto del proyecto:


 


“Artículo 1.- Autorízase al Estado, cédula jurídica número dos-cero cero cero-cero cuatro cinco cinco dos dos (2-000-045522), para que done al Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA) cédula jurídica tres-cero cero siete-cero cuatro cinco nueve cuatro dos (3-007-045942), la finca número 137111-000 de conformidad con el plano de catastro número P-65829-87, todo lo anterior por medio de la Notaría del Estado.


 


Artículo 2.- Rige a partir de su publicación.”


 


 


1)      Antecedentes:


 


Según el estudio de los antecedentes, el tracto sucesivo y lo que publicita el Registro, la finca No. P-137111-000 se inscribió a nombre del Estado, por escritura pública No. 64 del 12 de octubre del 2004, otorgada ante la Notaría del Estado, en la cual la Compañía Palma Tica Sociedad Anónima segregó y donó tres lotes- entre ellos el de interés- al Estado, a solicitud del Ministro de Obras Públicas y Transportes.


Dicho traspaso tuvo sustento en los acuerdos dispuestos en la cláusula segunda del  “Convenio entre el Gobierno de la República y la Compañía Bananera de Costa Rica” de las doce horas del veinticinco de marzo de mil novecientos ochenta y cinco, y  en la cláusula cuarta del Finiquito firmado por las mismas partes a las diez horas del 18 de abril 1985.


 


La cláusula segunda del referido Convenio indicó “2.- Simultáneamente y de acuerdo con la cláusula tercera del contrato aprobado por Ley N 133 del 23 de julio de 1938, la Compañía entrega al Gobierno, sin costo alguno para el Estado, la línea principal del Ferrocarril del Sur (…)


 


Por tal razón,  en el asiento registral de la finca P-137111-000 se consignó como naturaleza: “Lote uno solar con un edificio y línea férrea para uso del Ministerio de Obras Públicas y Transportes”. (El resaltado es nuestro).


 


 


2.- Fondo de la consulta:


 


a)      Bienes demaniales (ferrocarriles):


 


La jurisprudencia de la Sala Constitucional ha distinguido los bienes demaniales como aquellos:


 


(…) que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público son llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas, que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres.  Es decir, afectados por su naturaleza y vocación.  En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa.  Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos de Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio.  Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad, el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa (…)” Resolución No. 5976-93 de las 15:42 horas del 16 de noviembre de 1993).


 


Ahora bien, dentro de esta categoría de bienes- demaniales- , se encuentran aquellos que, según dispone el  artículo 121, inciso 14 de la Constitución Política, en razón de la finalidad pública que prestan,  está expresamente prohibida su salida del dominio y control del Estado. 


 


Señala literalmente la norma, en lo de interés:


 


“Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:


(…)


14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.


 


No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:


a)      (…)


b)      (…)


c)      (…) Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales –éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado”.


 


Por ello, ha señalado esta Procuraduría, que una norma legal que permite la enajenación de un bien de uso actual o potencial de línea férrea resultaría inconstitucional, al menos, hasta que el bien que interesa no sea desafectado del uso ferrocarrilero.


 


            En lo de interés se arguyó en el dictamen No. C-207-99, del 15 de octubre de 1999:


“Esta especial protección que se le otorga a los ferrocarriles, ha sido resaltada por la propia Sala Constitucional:


" ... el artículo 121 inciso 14) contiene tres normas distintas, que deben ser claramente diferenciadas: a)...; c) La tercera, es una norma que se refiere específicamente a ciertos bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales en servicio) no incluidos en las tres categorías de la norma precedente. Si sobre estos bienes nada se dijera, los cubriría la norma de habilitación con que el inciso 14) comienza, como ya se ha visto. Pero la existencia de esta disposición específica implica un régimen jurídico propio para estos bienes, que limita el principio general de enajenación y aplicación a usos públicos de una manera rigurosa; tales bienes "no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado". La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión "directa o indirectamente", en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (en sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencias o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan teóricamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la expresión "ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado", expresión esta a la que también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma [...]" (voto Nº 3789-92, de las 12 hrs. del 27 de noviembre de 1992).


Del texto constitucional y el voto citados, se desprende claramente una prohibición absoluta para enajenar, arrendar o gravar los ferrocarriles, impidiéndose que salgan del dominio y control del Estado.


Y puesto que dicha prohibición tiene un rango constitucional, alcanza inclusive al propio legislador, al menos hasta que el bien que interese no sea desafectado al uso ferrocarrilero.


(…)”


 


Estima la Procuraduría que dicha desafectación es posible tratándose de bienes que efectiva o potencialmente no están afectos a la explotación ferroviaria, desafectación que será expresa cuando el legislador proceda a desafectar el bien, o bajo el supuesto de que se trate de bienes muebles, cuando éstos no sean susceptibles de constituir efectiva o potencialmente parte de la explotación ferroviaria”.


 


Resulta importante adicionar a lo expuesto hasta aquí, que la prohibición constitucional del artículo 121 inciso 14,  que tienen las vías férreas y aquellos bienes de uso ferroviario para su enajenación, existe en tanto se encuentren en servicio, es decir, los que no estén en servicio no los alcanza el impedimento.


 


Así lo manifestó este Órgano Superior Consultivo en la Opinión Jurídica número 155-J del 18 de noviembre del 2004:


 


“Bajo ese presupuesto, cabría interpretar que los ferrocarriles y muelles no pueden enajenarse bajo ninguna condición, pues la posibilidad de desafectar bienes que no estén en servicio estaría reservada a los aeropuertos nacionales.


 


Sin embargo, de acuerdo a la voluntad que expresaron los miembros de la Asamblea Nacional Constituyente, aquella posibilidad también comprende a los muelles y ferrocarriles:    


         


“Alrededor de esta moción se suscitó un largo debate en el que participaron varios señores Representantes.  El Diputado Castro sugirió que se dijera “los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales mientras estén en servicio”…. los proponentes de la moción aceptaron las observaciones anteriores, modificándola en la forma propuesta” (Asamblea Nacional Constituyente, Acta No. 70, Tomo II página 50).


 


“El Diputado Chacón expresó: “hay ocasiones en que el Estado podría verse en la necesidad de deshacerse de un ferrocarril o muelle que no le está produciendo ningún servicio o utilidad “ (Asamblea Nacional Constituyente, Acta No. 70, Tomo II, página 150).  


 


Como se aprecia, los constituyentes contemplaron las tres categorías de bienes (ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales) para su desafectación o mutación demanial cuando ya no se encontraren en servicio.  No obstante, como vimos, la redacción gramatical resultó deficitaria al respecto.


 


(…)


 


Por otra parte, cabe aclarar que compete al Legislador definir, sujeto a control de constitucionalidad, cuando los bienes ferroviarios ya no se encuentran en servicio.  Para ello, si lo estimare necesario, puede requerir la información técnica de la entidad que los administra; e igualmente, utilizar como criterio interpretativo, que la suspensión temporal de la actividad en los términos del artículo 42, inciso c) de la Ley General de Ferrocarriles, No. 5066 del 30 de agosto de 1972, no daría lugar a la mutación del destino del bien o a su desafectación.  De oficio se hacen estas aclaraciones a la opinión jurídica OJ-108-2004 del 1° de setiembre del año en curso, y en el mismo sentido, se precisan los dictámenes C-016-97, C-101-97 y C-207-99”.


 


De todo lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:


 


1)      Si el bien a donar es de naturaleza real y registral “línea férrea” y además se encuentra en uso, de conformidad con el artículo 121 inciso 14 de la Carta Constitucional, no resulta jurídicamente procedente su enajenación y el  proyecto de ley es constitucionalmente inviable.


2)      Si se encuentra técnicamente comprobado, por las autoridades competentes legalmente para ello, que la vía férrea se encuentra en desuso y no existe interés potencial para ese fin, se requiere para su enajenación la desafectación del bien por el legislador y la indicación del nuevo uso: para la Red Frigorífica Nacional.       


   


 


b)     Aspectos de forma:


 


1)      Error en el plano catastrado:


 


Según la información de Catastro y del asiento registral de la finca, el número de plano catastrado correcto de la finca No. P-137111-000 es el P-707247-1987, con una medida de 14.850.27 metros cuadrados, lo cual deberá subsanarse en el proyecto.  


 


2)      El Ministerio que actualmente tiene en custodia el bien es el de Obras Públicas y Transportes.  Por lo que en principio, en el proyecto de ley  se debe autorizar al Estado-Ministerio de Obras Públicas y Transportes.


 


3)      Por la naturaleza del bien objeto del contrato se recomienda dar audiencia al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, conforme al artículo 2, inciso d), de la Ley 3155 del 05 de agosto de 1963,  que dispone como objetivos de ese Ministerio:


 


     “Regular, controlar y vigilar los transportes por ferrocarriles y tranvías.


 


4)      Se recomienda dar la audiencia debida al  Instituto Costarricense de Ferrocarriles, por establecer el artículo 36 de la Ley 7001 del 19 de setiembre de 1985, que forman parte del patrimonio de ese Instituto  todos los bienes inmuebles que estén o hayan estado destinados a actividades ferroviarias o conexas con éstas.   


 


               


                                                          Cordialmente,


 


 


 


                                                          MSc. Ana Milena Alvarado Marín


                                                          Procuradora- Notaria del Estado


 


 


 


 


 


 


 


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