2 de diciembre del 2016

C-255-2016

 

Licenciado

Víctor Julio Valverde Moya

Presidente de la Junta Directiva

Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional

(JUPEMA)

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio número JD-PRE-050-07-2015 de fecha 24 de julio del 2015, en el cual se nos plantea una consulta relacionada con el uso de los vehículos de la institución por parte de los miembros de la Junta Directiva.

 

La citada gestión consultiva, según se indica en el oficio de referencia, se presenta en cumplimiento del acuerdo N° 3 adoptado por la Junta Directiva en sesión ordinaria N° 76-2015, y se solicita a este órgano superior consultivo técnico-jurídico, emitir criterio respecto de la siguiente consulta en concreto:

 

“¿Existe viabilidad de utilizar los vehículos de la Institución, por parte de los miembros de la Junta Directiva para asistir a las sesiones de Junta Directiva?”

 

Teniendo a la vista la consulta de mérito, se observa que la pregunta nos remite hacia dos ejes temáticos distintos: el primero se refiere a la posibilidad de traslado de los miembros de la Junta Directiva de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA) invocando un trato preferencial para las personas adultas mayores que forman parte de la Junta; y el segundo se refiere a la posibilidad de utilización de los vehículos, como compensación por la asistencia a reuniones de comités y comisiones auxiliares.

 

 

Junto con el oficio indicado, se remite el criterio del asesor legal de la Junta Directiva, el Lic. Oscar Madrigal Jiménez, en el que se expone, entre otras cosas, lo siguiente:

 

a)      Respecto del primer eje temático, sea la posibilidad de utilización de los vehículos institucionales para el traslado de los directivos de JUPEMA que sean adultos mayores, indica: 

 

“Para el caso concreto, la Procuraduría en este nuevo dictamen que se solicita por parte de la Junta Directiva de JUPEMA, podría tener presente que los adultos mayores no tienen las mismas posibilidades de movilización o de transporte que el resto de la población, por lo cual la prohibición para que los vehículos institucionales puedan trasladarlos a sesiones de Junta Directiva, limita considerablemente el derecho de formar parte de órganos de dirección y el derecho a participar del progreso social del país. Es una limitación, evidentemente, odiosa”.

 

b)      Respecto del segundo eje temático, sea la posibilidad de utilización de los vehículos como compensación por asistencia a actividades no contempladas dentro del pago de dieta, como es el caso de las reuniones de comités y comisiones auxiliares, señala:

 

“Como se ha dicho anteriormente, el fundamento jurídico de la prohibición de usar los vehículos institucionales para el traslado a las sesiones de Junta Directiva, es que con el pago de la dieta se está reconociendo el pago del transporte del directivo a las sesiones. En otras palabras, que con el pago de la dieta, se están reconocimiento los gastos en que el directivo incurra en razón de traslados u otros menesteres. La Procuraduría ha dicho que el caso se asemeja al de los trabajadores de las instituciones a los cuales en el salario se les reconoce los gastos por transporte y traslado al centro laboral. Sin embargo, al director no se le reconoce la labor desempeñada en las comisiones y comités a que obligatoriamente tiene que asistir. En este caso no hay ninguna contraprestación por una labor que exige no solo el cumplir con determinadas labores y funciones, sino que asumir grandes responsabilidades. Tampoco es razonable aceptar que con el pago de la dieta a las sesiones de Junta Directiva, también se están reconociendo las labores en las comisiones, porque se trata de funciones distintas y más allá

del tiempo que determina el ordenamiento jurídico, que para nuestro caso no debe ser de más de tres horas. En otras palabras se está desconociendo el tiempo que se tiene que dedicar a funciones distintas a las propias de la Junta Directiva.

Una contraprestación a esas labores y funciones extraordinarias que desempeña el miembro de la Junta Directiva podría ser la posibilidad de la utilización de los vehículos de la Institución para que solo se les traslade de la residencia al lugar donde sesiona la Junta Directiva y viceversa. Eso sería justo y conforme con el derecho al reconocimiento de un emolumento (en especie) por las funciones que desempeña el director extra sesión de Junta Directiva”.

 

Previo a referirnos al fondo de la consulta planteada, nos permitimos ofrecer las disculpas del caso por el atraso sufrido en la emisión del presente dictamen, lo cual está motivado en la gran carga de trabajo que enfrenta este Despacho, principalmente en materia de atención de litigios en la vía judicial, que nos sujeta a plazos perentorios ineludibles.

 

I.- ANÁLISIS DE FONDO

 

 

1)      Sobre la naturaleza de la Junta Directiva de JUPEMA

 

De conformidad con lo establecido en el artículo número 97 de la Ley 7531, denominada “Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio”, se establece que la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA por sus siglas), es un ente público no estatal, con personería jurídica y patrimonio propio.

 

Asimismo, está sujeta a la ley, al ordenamiento jurídico administrativo público y, particularmente, a las ordenanzas, directrices y demás actos vinculantes emanados de la Superintendencia General de Pensiones.

 

En cuanto a los medios de financiamiento de la Junta, en la ley mencionada supra se establecen dos fuentes distintas: el fondo especial de administración (art.

107) y el fondo de capitalización (art. 18). La Junta Directiva, y las dietas que se pagan a sus miembros, están financiadas por el primero, el cual debe ser administrado con la máxima prudencia y frugalidad y cuyos destinos están expresamente definidos por la norma, en los siguientes términos:

 

“Artículo 107.- Fondo Especial de Administración: El Fondo Especial de Administración se destinará en forma exclusiva a lo siguiente:

a) Pagar las dietas de los miembros de la Junta Directiva, los salarios de su personal y, en general, sus gastos administrativos.  Para estos efectos, no podrá destinar más del tres por mil (3x1000), según el primer párrafo del artículo 106.

b) Cubrir las obligaciones de carácter financiero derivadas de los convenios que la Junta celebre con las entidades financieras y sociales del Magisterio Nacional.

c) Realizar préstamos directos a los pensionados, a fin de que satisfagan necesidades personales, de acuerdo con los reglamentos que se dicten para el efecto.

d) Realizar préstamos directos a los pensionados, para que financien actividades de pequeña empresa, según los reglamentos que se emitan para el efecto.

e) Realizar aportes de capital a la Corporación de Servicios Múltiples del Magisterio, para la creación de programas y proyectos destinados exclusivamente a los pensionados del Magisterio Nacional (…)”.

 

Respecto del fondo de administración de la JUPEMA, su naturaleza y usos, en nuestro dictamen número C-088-2008 del 27 de marzo del 2008, indicamos lo siguiente:

 

“En primer lugar, la Ley N° 7531 cambia el nombre del Fondo creado por la Ley N° 7268. Este cesa de denominarse “Fondo de Reserva”, para llamarse “Fondo Especial de Administración”. (…)

Con ese propósito, la Ley N° 7531 establece que este Fondo debe administrarse en forma separada al Fondo de Capitalización. En consecuencia, queda prohibido que los recursos existentes en el Fondo Especial de Administración sean utilizados para cubrir el importe de las pensiones u otro fin distinto de los previstos. Sin perjuicio de las facultades concedidas a la Junta en orden a otorgar préstamos reembolsables a los pensionados, o de realizar aportes de capital redituables a la Corporación de Servicios del Magisterio.(…)

El primero tiene por objeto cubrir las pensiones de todos los afiliados cubiertos por el Régimen de Capitalización, a saber, todas las personas que se desempeñen en el Magisterio Nacional y hayan sido nombradas por primera vez con posterioridad al 14 de julio de 1992 o hayan nacido el 1o. de agosto de 1965, o en fecha posterior.  Por el contrario, el Fondo de Administración busca financiar los gastos administrativos que genere la JUPEMA.(…)

Es de advertir, sin embargo, que la Ley N° 7531 consolida el régimen de financiamiento establecido por la Ley N° 7258. De acuerdo con la norma de cita, el Fondo Especial de Administración debe financiar toda la gestión de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, independientemente del régimen de jubilación de que se trate. El artículo 107, inciso a, de la Ley N° 7531 – arriba trascrito – no deja lugar a dudas: el Fondo Especial de Administración tiene por objeto cubrir las erogaciones que se deban hacer por pago de dietas de los miembros del Órgano Director de la JUPEMA, los salarios de su personal y cualquier otro gasto.”

 

De conformidad con lo expuesto, tenemos que la JUPEMA es un ente público, de tal suerte que se encuentra sujeta a normas generales que rigen para todo el Sector Público, las cuales tiene la obligación de respetar en el ámbito de la gestión regida por el derecho administrativo.

 

Las actuaciones de la Junta, de conformidad con esas disposiciones, deben encontrarse apegadas al bloque de legalidad y deben respetar las disposiciones de ley que las rijan. Bajo ese entendido, respecto del fondo especial de administración y las dietas que se pagan a los funcionarios, al tratarse de recursos con fines específicamente determinados en la norma, deben ser manejados con estricto apego a la legalidad, respetando las disposiciones preestablecidas para su utilización, limitándose exclusivamente a los gastos previstos de modo expreso y autorizados por ley.

2)      Posibilidad de brindar a los directivos de JUPEMA el servicio de traslado a su domicilio

 

Para efectos de abordar este tema, el punto fundamental de partida constituye el análisis de la naturaleza de las dietas que se le pagan al directivo, a fin de desentrañar cuáles gastos se compensan en esta retribución económica.

 

Esta Procuraduría ya ha tenido la oportunidad de abordar en anteriores ocasiones el tema de las dietas que se pagan a los funcionarios de las Juntas Directivas, respecto de lo cual se ha mantenido una posición clara y conteste respecto de los elementos que ésta comprende.  Así, en nuestro dictamen número C-165-2002, se indicó:

 

 “Al respecto, es preciso indicar que con el pago de la dieta se cumplen simultáneamente dos objetivos: por una parte, el de reintegrar al funcionario los gastos normales en que ha podido incurrir al desplazarse del lugar donde tiene su residencia o su trabajo, al lugar donde se ha de realizar la sesión; y por otra, el de retribuirle el servicio prestado como integrante del órgano respectivo. Por ello, si el funcionario no se presentó a la sesión correspondiente por cualquier causa, o si, habiéndose presentado, la sesión no se realizó, no es posible pagar la dieta, pues de hacerlo se estarían restituyendo gastos en los cuales no se ha incurrido, o remunerando servicios que no se han prestado”. (énfasis agregado)

 

            Los objetivos principales de las dietas que se pagan a los miembros de una Junta son el retribuir la participación en las actividades del órgano colegiado y cubrir los gastos normales en los cuales se incurra para el cumplimiento de las funciones, entre los cuales se encuentran comprendidos justamente los gastos de transporte para llegar hasta el lugar donde se realicen las sesiones.

Como se ha venido desarrollando en la línea jurisprudencial de éste órgano superior consultivo, no es posible permitir el uso de los vehículos administrativos para transportar a los funcionarios de una Junta Directiva desde su residencia al lugar donde se llevaran a cabo las sesiones, pues ello ya se encuentra retribuido y contemplado en los rubros que cubre la dieta.

 

A mayor abundamiento, nótese que ello prácticamente aparejaría prestar un servicio que es más propio de un vehículo de uso discrecional que de un automóvil administrativo, lo cual no se encuentra legalmente previsto ni autorizado para el caso de los directivos.

 

Bajo ese entendido, permitir tal cosa contravendría las normas relativas al uso de los vehículos administrativos, que deben ser utilizados para coadyuvar en las funciones institucionales que desempeña el personal de la entidad.

 

En este contexto, conviene traer a colación nuestro reciente dictamen número C-118-2016 de fecha 25 de mayo del 2016, en el cual se aborda muy claramente el tema de las condiciones de uso de los vehículos, en los siguientes términos:

 

“II.- SOBRE LOS VEHÍCULOS DE USO ADMINISTRATIVO.

(…) En la especie, se consultan, fundamentalmente, las actividades que pueden realizarse con automotores destinados a labores administrativas y las limitaciones, impuestas por ley.

Ante tal cuestionamiento, cabe señalar que, el cardinal 239 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, numerada 9078, define, claramente que, los vehículos objetos de consulta deben destinarse, únicamente, a “servicios regulares de transporte para el desarrollo normal de las instituciones”.

A partir de la delimitación realizada por ley, deviene palmario, los automotores administrativos pueden utilizarse exclusivamente, para coadyuvar con el fin público, encomendado al Instituto Nacional de Aprendizaje (en adelante INA), dispuesto en el numeral 2 de la Ley  número 6868, intitulada Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), que dispone:   

“El Instituto Nacional de Aprendizaje tendrá como finalidad principal promover y desarrollar la capacitación y formación  profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las  condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense.

De suerte tal que, deberá el consultante contrastar las funciones que le han sido encomendadas y el uso que se pretende dar al vehículo de uso administrativo, para así determinar, si  cumple con el parámetro dispuesto en la norma que los regula. 

Más  claro aún, el ente debe justificar cómo las  actividades en las que utiliza el automotor dicho,  privilegian la capacitación, formación de trabajadores y  optimizan  la calidad de vida de los costarricenses prohijados, por el fin último impuesto al INA. 

 

Por ende, emplear vehículos de uso administrativo en funciones que no propugnen por el fin público supra citado, quebranta el bloque de juridicidad y por ende, es ilegal.

 

(…)

Consecuentemente, no existiendo motivo para variar el criterio, se mantiene lo indicado a la sazón, en el dictamen supra citado, reiterando que no resulta jurídicamente viable asignar permanentemente vehículos administrativos a funcionarios públicos determinados, independientemente de su cargo y por paridad de razón a Direcciones, Secciones o Departamentos institucionales.

III.-  SOBRE LOS AUTOMÓVILES UTILIZADOS  DISCRECIONALMENTE.

La temática planteada, refiere, primeramente, a la posibilidad jurídica que la Junta Directiva detente vehículo discrecional y por otra parte, a la utilización de estos.

Sobre el particular, la jurisprudencia administrativa ha sido conteste al señalar que la lista dispuesta en el canon 238 de la Ley 9078, es taxativa y en consecuencia, solo los funcionarios ahí reseñados, tendrán derecho al beneficio que nos ocupa.

Veamos:

 “…En relación al uso de vehículos discrecionales por parte de funcionarios públicos que no se encuentran dentro de los señalados en el numeral 238 de la Ley de Tránsito, este Órgano Asesor ha señalado que: “…sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados por el legislador, sin que sea posible extender analógicamente a otros supuestos (Ver dictámenes C-70-96 del 7 de mayo de 2006, C-227-2010 del 15 de noviembre de 2010).” (Dictamen C-006-2014 del 9 de enero del 2014)…

 

Así las cosas, siendo que el artículo 238 de la Ley de Tránsito de manera taxativa indica los funcionarios públicos así como los puestos que por imperio de ley podrían hacer uso de la figura de un vehículo discrecional o semidiscrecional, todo aquel funcionario o institución pública que no se encuentre enunciado dentro de la lista que contiene dicho numeral quedaría imposibilitado legalmente para utilizar un vehículo de forma discrecional o semidiscrecional...”

De allí que, se acudirá al ordinal 238 de la Ley 9078, con la finalidad de determinar, sí el cuerpo colegiado, se encuentra en este inmerso. Siendo que, apunta:

“Uso discrecional y semidiscrecional

 

Los vehículos de uso discrecional son los asignados al presidente de la República, el presidente de la Asamblea Legislativa, los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Tribunal Supremo de Elecciones, los vicepresidentes de la República, los ministros de Gobierno, los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, el contralor general de la República, el procurador general de la República, el fiscal general de la República y el defensor de los habitantes. Estos vehículos no cuentan con restricciones en cuanto a combustible, horario de operación ni recorrido, características que asumirá, bajo su estricto criterio, el funcionario responsable de la unidad.

 

Estos vehículos pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales.

 

Los vehículos de uso semidiscrecional serán asignados a los viceministros, el subcontralor general de la República, el procurador general adjunto de la República, el defensor adjunto de los habitantes, y el fiscal general adjunto de la República. Estos vehículos estarán sujetos a limitaciones de horario, uso de combustible y recorrido, pero pueden portar placas particulares y no tendrán marcas visibles que los distingan como vehículos oficiales. El uso de este tipo de vehículos deberá regularse conforme las disposiciones reglamentarias de cada institución.”

De la simple lectura de la norma en estudio, se sigue que las Juntas Directivas no se enumeran dentro de aquellos órganos que pueden disfrutar de vehículo institucional y, por ende, carecen de factibilidad legal para que se les conceda este o uno semi discrecional. Sin que sea viable tampoco equipar sus cargos con los que se establecen, taxativamente, en la primera.  

Tocante a la utilización de automotores designados discrecionales, en días, horas inhábiles y su resguardo, conviene, mencionar que, estos no fueron sujetos por el legislador a mayores limitaciones.

Empero, deben ponderarse, cuando menos 3 aristas, para acreditar que, el manejo dado, por el funcionario al vehículo discrecional, se ajusta a derecho. Primeramente, el cambio normativo que operó, en la materia en estudio, obedeció a la problemática  financiera que permea el país, aunado a lo anterior, está destinado a coadyuvar en las funciones propias del cargo y, por último,  tal uso debe privilegiar el deber de transparencia y probidad.

En esta línea, se ha decantado esta Procuraduría, al sostener:     

“... Del estudio del expediente legislativo N° 18.032 (mismo que dio origen a la Ley N° 9078) se desprende que con la nueva normativa sobre el tema, el legislador pretendió tener una ley acorde con la situación económica del país, implementando políticas y normas de austeridad y control del gasto públicos a partir de la limitación de los vehículos de uso discrecional. Precisamente, reducir el uso de vehículos discrecionales fue entendido por el legislador como una forma de disminuir el gasto público, tal y como se desprende de la discusión legislativa sostenida en la sesión ordinaria de la Comisión Especial nombrada a efectos del estudio del proyecto de ley… 

 

Asimismo, debemos señalar que esta Procuraduría ha interpretado en sus criterios, que sólo es posible entender autorizada la asignación de vehículos de uso discrecional a los funcionarios estricta y literalmente mencionados por el legislador, sin que sea posible extender analógicamente a otros supuestos (Ver dictámenes C-70-96 del 7 de mayo de 2006, C-227-2010 del 15 de noviembre de 2010)...

 

Es importante señalar que los vehículos de uso discrecional son vehículos públicos que carecen de restricciones para la utilización por parte de un determinado funcionario señalado por la ley en razón del cargo que ostenta y para el cumplimiento de las funciones propias del mismo, mientras que los vehículos de uso semidiscrecional también son para el uso de ciertos funcionarios dispuestos en la ley pero estos si cuentan con ciertas restricciones.

 

Ahora bien, frente a lo establecido por el artículo 240 de la Ley Nº 7331, el legislador optó por reducir los funcionarios autorizados para el uso de vehículo discrecionales, siendo que, del listado contenido en la anterior ley, los Viceministros, el Subcontralor General de la República, el Procurador General Adjunto, el Defensor Adjunto y el Fiscal General Adjunto quedaron sujetos al uso semidiscrecional del vehículo asignado, con las limitaciones de horario, recorrido y uso que la utilización de vehículos semidiscrecionales conlleva...”.

En este punto, importa retomar lo referente al deber de probidad y transparencia, en tanto, el interés público, debe ser el norte de todas las conductas desplegadas por los servidores. Tal y como lo dispone el artículo tercero de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, en su literalidad establece:

“Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.  Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.”

Consecuentemente con lo expuesto, no cabe duda que, podría ser contrario al deber de probidad, principio de transparencia y, por ende, al de legalidad, utilizar vehículos discrecionales en actividades que no coadyuven o faciliten las labores inherentes del puesto.

En consecuencia, compete a la entidad considerar en cada caso, si el manejo de los vehículos discrecionales refiere a necesidades propias del cargo y privilegia el principio de probidad, transparencia y legalidad.”

 

Las consideraciones vertidas en el dictamen recién transcrito refuerzan la posición que venimos desarrollando en el sentido de que no podría pretenderse el traslado de los directivos desde su domicilio al recinto donde se desarrollan las sesiones de la junta directiva, puesto que ello implicaría un servicio propio de un vehículo de carácter discrecional, al cual, por disposición de ley, estos directivos no tienen derecho.

 

Igualmente, tampoco podría brindarse esta prerrogativa haciendo uso de los vehículos de carácter administrativo, dado que, como vimos, tales automotores deben estar en función del cumplimiento directo de las labores que le corresponde atender a la entidad de que se trate, dentro del ámbito de su competencia. Así las cosas, las facilidades de traslado a un domicilio personal de un funcionario evidentemente no se encuentran dentro del cumplimiento directo del ejercicio de las diversas competencias que ostenta la JUPEMA.

 

Si a lo anterior le sumamos que, como quedó visto, el pago de la dieta ya cubre los gastos de transporte a los miembros de Junta Directiva desde su lugar de residencia al lugar donde se llevan a cabo las sesiones de junta, facilitar un vehículo institucional para brindar ese servicio significaría a la postre una doble retribución –por el mismo rubro– para el directivo, lo cual apareja un enriquecimiento incausado, contrario  a los principios de la sana administración de la Hacienda Pública que deben observarse.

 

 

3)      Alcances de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor en relación con los directivos de la JUPEMA

 

Por otra parte, en su oficio de consulta se nos plantea la posibilidad de variar los criterios sobre el tema del uso de vehículos institucionales, acudiendo a las disposiciones de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor (N° 7935) y su Reglamento, así como la Carta de San José Sobre los Derechos de las Persona Mayores de América Latina y el Caribe.

Así, se pretende o propone una interpretación dirigida a sostener que el contenido de esta Ley 7935 ha venido a modificar el régimen legal que hemos reseñado, con el concreto y puntual objetivo de que se permita beneficiar a los adultos mayores que fungen como directivos con el servicio de traslado a las sesiones de la junta directiva desde su residencia y viceversa.

 

Al respecto, lo primero que debe tomarse en cuenta es que, si bien es cierto la población adulta mayor -bajo ciertas circunstancias- requiere de un trato preferencial y el Estado tiene la obligación de protegerla, resguardar sus derechos y generarle oportunidades igualitarias de acceso al trabajo, ello no puede implicar que dicho trato especial pueda ser utilizado como fundamento para otorgar –con cargo a fondos o bienes públicos– privilegios que aparejan una infracción al bloque de legalidad.

 

Para efectos de analizar si puede entenderse –como se propone en el oficio de consulta– que el régimen legal fue modificado, procede entonces remitirnos a las disposiciones de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor. Las disposiciones que resultan pertinentes para efectos de nuestro análisis, son las siguientes:

 

“ARTÍCULO 1.- Objetivos

Los objetivos de la presente ley serán:

a) Garantizar a las personas adultas mayores igualdad de oportunidades y vida digna en todos los ámbitos.

b) Garantizar la participación activa de las personas adultas mayores en la formulación y aplicación de las políticas que las afecten.

c) Promover la permanencia de las personas adultas mayores en su núcleo familiar y comunitario.

d) Propiciar formas de organización y participación de las personas adultas mayores, que le permitan al país aprovechar la experiencia y el conocimiento de esta población.

e) Impulsar la atención integral e interinstitucional de las personas adultas mayores por parte de las entidades públicas y privadas, y velar por el funcionamiento adecuado de los programas y servicios, destinados a esta población.

f) Garantizar la protección y la seguridad social de las personas adultas mayores.

DERECHOS Y BENEFICIOS

CAPÍTULO I

DERECHOS

ARTÍCULO 3.- Derechos para mejorar la calidad de vida

Toda persona adulta mayor tendrá derecho a una mejor calidad de vida, mediante la creación y ejecución de programas que promuevan:

a) El acceso a la educación, en cualquiera de sus niveles, y a la preparación adecuada para la jubilación.

b) La participación en actividades recreativas, culturales y deportivas promovidas por las organizaciones, las asociaciones, las municipalidades y el Estado.

c) La vivienda digna, apta para sus necesidades, y que le garantice habitar en entornos seguros y adaptables.

d) El acceso al crédito que otorgan las entidades financieras públicas y privadas.

e) El acceso a un hogar sustituto u otras alternativas de atención, con el fin de que se vele por sus derechos e intereses, si se encuentra en riesgo social.

f) La atención hospitalaria inmediata, de emergencia, preventiva, clínica y de rehabilitación.

g) La pensión concedida oportunamente, que le ayude a satisfacer sus necesidades fundamentales, haya contribuido o no a un régimen de pensiones.

h) La asistencia social, en caso de desempleo, discapacidad o pérdida de sus medios de subsistencia.

i) La participación en el proceso productivo del país, de acuerdo con sus posibilidades, capacidades, condición, vocación y deseos.

j) La protección jurídica y psicosocial a las personas adultas mayores afectadas por la violencia física, sexual, psicológica y patrimonial.

k) El trato preferencial cuando efectúe gestiones administrativas en las entidades públicas y privadas.

l) La unión con otros miembros de su grupo etáreo, en la búsqueda de soluciones para sus problemas.

 

ARTÍCULO 4.- Derechos laborales

Las personas adultas mayores disfrutarán de los siguientes derechos laborales:

a) Ser seleccionadas para ocupar cualquier puesto, siempre que sus calidades y capacidades las califiquen para desempeñarlo. No podrán ser discriminadas por razón de su edad.

b) Contar con los horarios laborales y los planes vacacionales adecuados a sus necesidades, siempre que tal adecuación no perjudique la buena marcha de la entidad empleadora.

c) Disfrutar de los mismos derechos que los otros trabajadores. No serán explotadas física, mental ni económicamente.

ARTÍCULO 12.- Deberes del Estado

El Estado deberá garantizar las condiciones óptimas de salud, nutrición, vivienda, desarrollo integral y seguridad social a las personas adultas mayores. Asimismo, deberá asegurar a todos los trabajadores una preparación adecuada para la jubilación.

ARTÍCULO 31.- Oportunidades laborales

A todas las personas adultas mayores deberá brindárseles la oportunidad de realizar actividades que les generen recursos financieros.

Para lograrlo, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social deberá:

a) Propiciar la organización de las personas adultas mayores en grupos productivos de diferente orden.

b) Fomentar el desarrollo de programas de capacitación para que las personas adultas mayores adquieran conocimientos y destrezas, en el campo de la formulación y ejecución de proyectos productivos.

c) Asesorar a las personas adultas mayores para que puedan tener acceso a fuentes blandas de financiamiento. Se dará preferencia a las que otorgan cooperaciones financieras no reembolsables.

d) Organizar una bolsa de trabajo mediante la cual se identifiquen actividades laborales que puedan ser desempeñadas por las personas adultas mayores y orientarlas para que presenten ofertas de trabajo.

e) Impulsar programas de preparación para la jubilación en los centros de trabajo públicos y privados.” (énfasis suplido)

 

Como vemos, en el campo del desempeño laboral y/o profesional, la ley garantiza la igualdad de oportunidades para las personas mayores de 65 años, que se propicie su participación con el fin de aprovechar su experiencia y conocimientos, y se establece el derecho a ser seleccionadas para ocupar un puesto, disfrutando en éste de los mismos derechos que los demás trabajadores.

 

En primer término, nótese que estos objetivos de la ley devienen fielmente cumplidos con el nombramiento que la JUPEMA hace de personas adultas mayores en los cargos directivos, aprovechando la experiencia y conocimientos de tales personas, brindando esa oportunidad de acceso al cargo, en el cual, como la ley lo señala expresamente, tienen derecho a disfrutar de los mismos derechos que los demás trabajadores.

 

Así, la ley lo que garantiza es justamente el acceso y la igualdad en el desempeño del puesto para aquellas personas que tengan las capacidades requeridas, mas no el otorgamiento de privilegios o beneficios adicionales no contemplados en el ordenamiento jurídico para efectos del ejercicio de cargos públicos. De ahí que de las normas transcritas supra no pueda desprenderse la concesión de prebendas o reconocimientos patrimoniales adicionales en caso de que se ejerza un cargo directivo de esta naturaleza. Ergo, si el derecho tutelado es a gozar de los mismos derechos que los demás trabajadores, el tema del uso de vehículos debe regirse por los mismos cánones, sin que puedan brindarse beneficios adicionales no contemplados en el ordenamiento sobre la materia.

 

A mayor abundamiento, debe quedar muy claro que para que pueda entenderse que estamos ante una derogatoria o modificación tácita del ordenamiento –modificación que se le pretende atribuir a la Ley 7935 respecto del contenido del pago de las dietas y del uso de vehículos– ello debe fundarse en un análisis comparativo de dos cuerpos normativos, que permita sustentar y concluir que se ha regulado la misma materia, introduciendo una contradicción insalvable que da lugar a la reforma o derogatoria.

 

Sobre este puntual tema, hemos explicado en anteriores ocasiones, lo siguiente:

 

“Debemos recordar, que en nuestro ordenamiento jurídico, lo relativo a la derogación se encuentra regulado en el artículo 129 párrafo final de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil, los que respectivamente señalan:

“ARTICULO 129.- (…)

 

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución.”  

 

“ARTÍCULO 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.” (El resaltado es nuestro)

De igual forma, se ha reconocido que existen dos tipos de derogación: la expresa y la tácita. La primera se presenta cuando una ley posterior declara explícita y expresamente que la ley anterior quedará derogada, con indicación del texto en particular afectado o señalando si se trata de la totalidad de la norma respectiva, dejándola por tal motivo sin efecto alguno por cuanto “Lo característico de esta modalidad de derogación es, sin duda, que la disposición legal derogatoria persigue directa y expresamente la finalidad de producir el efecto derogatorio.” (Dictamen C-070-2002 del 8 de marzo de 2002).

         En cambio la derogación tácita, en términos generales, deviene cuando existe incompatibilidad o contradicción entre las disposiciones de una ley “nueva” con una “antigua”, por cuanto se ha dado la promulgación de dos normativas distintas sobre una misma materia, deberá prevalecer la que fuera recién promulgada, salvo claro está criterios de especialidad.

Nótese entonces que para que opere una derogatoria tácita como regla general, es indispensable el elemento temporal, donde la norma posterior deroga a la anterior por existir una contradicción entre ellas.” (énfasis agregado)  (Dictamen C-164-2016 del 4 de agosto del 2016)

En el caso que aquí nos ocupa, es evidente que no puede entenderse que se haya producido una derogatoria tácita de las disposiciones contenidas en la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres. Esto con el objetivo de sostener que –para el caso de los adultos mayores- puede darse un uso de los vehículos oficiales en forma distinta a las regulaciones contenidas en dicha normativa especial sobre la materia.

En efecto, tal como se desprende de las disposiciones de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor, en ningún momento esta normativa tuvo la finalidad de conceder beneficios o privilegios para aquellas personas que ocupen un cargo en alguna entidad pública, en lo relativo al uso de los vehículos institucionales. 

Así, no puede configurarse la existencia de una derogatoria tácita, pues, como quedó visto, para que ello opere deben existir dos normas incompatibles, una anterior y otra posterior, que regulen el mismo tema. En este caso, la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor no generó una incompatibilidad con lo dispuesto en la Ley de Tránsito, toda vez que el ámbito normativo de una y otra ley es diferente. Consecuentemente, no se advierte en modo alguno que la intención del legislador haya sido modificar el régimen de uso de vehículos oficiales o del pago de dietas para introducir un privilegio diferenciado a favor de personas adultas mayores que ocupen cargos directivos en un ente público.

Todo lo anterior es importante tomarlo en cuenta, dado que la aseveración de que se ha producido una posible derogatoria tácita o modificación normativa no puede hacerse en forma simplista, sino que debe encontrarse precedida de un análisis jurídico que desentrañe la incompatibilidad normativa en relación con una misma materia.

Así las cosas, las finalidades de esa normativa (Ley 7935) no tienen nada que ver con las normas de uso y control de los bienes públicos. Ergo, si algún puesto directivo es ocupado por un adulto mayor, ello no constituye per se una eximente del régimen de control de los bienes públicos, ni permite atribuir un contenido distinto a la dieta que se les paga por sus funciones.

 

Los miembros de la Junta Directiva perciben una dieta por el cumplimiento de sus funciones, remuneración que ya contempla los gastos relativos al transporte para asistir a las sesiones de la junta, de tal suerte que no existe la posibilidad de autorizar una doble compensación por ese rubro.

 

En todo caso, aún cuando se tratara de un adulto mayor que desempeñe un puesto de esta naturaleza, nótese que no estamos ante una situación que requiera brindar algún tipo de asistencia o atención preferencial, o en la que deba activarse algún mecanismo correctivo porque se coarte alguna posibilidad de participación, ni tampoco estamos ante un adulto mayor en posición de vulnerabilidad, riesgo, agresión, indefensión, etc., sino ante una persona que en pleno uso de sus facultades y con la capacidad física e intelectual para ello, se encuentra ejerciendo un alto cargo público, para el cual –reiteramos– la remuneración recibida ya abarca el rubro de transporte, siendo que la movilización al lugar en el que se lleven a cabo las sesiones está adecuadamente contemplada en la remuneración recibida, sea o no un adulto mayor la persona que está desempeñando el cargo y que requiera incurrir en los usuales gastos de transporte, como cualquier otro funcionario.

 

 

4)      Sobre la posibilidad de utilización de vehículos institucionales para asistir a actividades distintas a las sesiones de la Junta Directiva

 

            El segundo punto consultado hace referencia a la eventual utilización de los vehículos de uso administrativo por parte de los directivos para su traslado a actividades adicionales a la participación en las sesiones de junta directiva. Al respecto, la consulta planteada señala lo siguiente:

 

“Por otra parte, para completar el análisis de la viabilidad del uso de los vehículos de JUPEMA por parte de los miembros de la Junta Directiva para trasladarse de la residencia al lugar de sesiones, debe tenerse presente que las labores de los directores no se limita a la participación en las sesiones de Junta Directiva sino que se debe participar en las reuniones de más de 7 comisiones auxiliares del Órgano Colegiado, sobre las cuales no se paga dieta. En consecuencia, la participación en las reuniones de comisiones no es retribuida por ningún tipo de emolumento, lo que constituye un aporte del cual la Institución se beneficia. Las actividades oficiales de los directores (as) desarrolladas en JUPEMA representa una dedicación casi que exclusiva a la Institución; el tiempo que se dedica a funciones distintas a la asistencia a las sesiones de Junta Directiva es muy superior y no recibe una contraprestación dineraria, por lo que estas labores deberían ser al menos compensadas por el derecho al traslado de la residencia a las sesiones”. (El subrayado es agregado).

 

            Sobre este aspecto, se torna necesario hacer varias precisiones. En primer término, si la participación en comisiones auxiliares es parte de las funciones ordinarias que deben cumplir los miembros de la Junta Directiva, se entiende que ello constituye una responsabilidad propia del cargo, que, como tal, igualmente debe entenderse como compensada por el pago que se percibe a título de dietas.

 

En efecto, si bien en términos genéricos se ha venido señalando que el pago de dietas remunera la asistencia a las sesiones de la junta directiva, ello es porque usualmente la integralidad de las funciones –al menos de carácter presencial– se cumple mediante la participación en dichas sesiones. 

 

Sin embargo, ello no obsta para que, ex officio, el directivo tenga a su vez que cumplir con alguna otra función o tarea adicional a la regular asistencia a las sesiones de la junta, como podría ser la participación en algún tipo de comité o comisión.

 

Por lo anterior, en buena técnica jurídica –a menos que se funde en algún argumento debidamente sustentado- no sería correcto afirmar que la participación en comisiones auxiliares no está retribuida, puesto que, como vimos, si ello es parte de las funciones del cargo, el pago de la dieta ya la estaría cubriendo para tales efectos.

 

Así, para que fuera posible otorgar algún tipo de remuneración adicional a los directivos de JUPEMA por su asistencia a reuniones de comités auxiliares, tendría que existir una norma legal que así lo autorice, pues de lo contrario, se entiende como una labor propia del cargo que debe suponerse compensada económicamente con el monto fijado para el pago de dietas. 

 

Por otra parte, resulta conveniente ahondar en las consideraciones que ya adelantamos líneas atrás, en cuanto al uso de los vehículos administrativos, a fin de reiterar que de acuerdo al bloque de legalidad, no es posible utilizar los vehículos para estar trasladando a los directivos hacia su lugar de residencia o desde ella hacia alguna sede de trabajo, sea para las reuniones de junta directiva ni tampoco para alguna otra actividad adicional relativa a los comités que se mencionan en la consulta.

 

Lo anterior, por cuanto –insistimos- debe tenerse presente que la naturaleza de los vehículos de uso administrativo permite que éstos sean utilizados únicamente para coadyuvar en las actividades necesarias para el desarrollo normal de las instituciones. 

 

Ahora bien, justamente bajo ese entendido, si algún directivo se encuentra en la sede de la institución y necesita trasladarse a alguna reunión o actividad similar, en tal caso sí es posible utilizar un vehículo oficial para tales efectos. Lo anterior siempre y cuando las actividades a las que asista estén estrictamente contempladas como parte del ejercicio de su cargo.

 

Nótese que en este último supuesto el vehículo estaría siendo utilizado como lo podría hacer legalmente cualquier otro funcionario de JUPEMA, pues sería para efectuar un traslado oficial por motivos de trabajo, no para viajar hacia la casa de habitación o desde ella, lo cual es muy distinto, y solo resulta posible en el caso de los vehículos de uso discrecional, que sí pueden ser utilizados libremente para el traslado del funcionario a su casa de habitación.

 

En efecto, como ya mencionamos supra, la utilización de los vehículos institucionales se rige por las disposiciones de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres (Ley N° 7331), que determina, en su artículo 239, los tres tipos de vehículos oficiales, a saber: de uso discrecional, de uso administrativo general y vehículos de uso de la Fuerza Pública y de los servicios de seguridad.

 

            En el supuesto de la presente consulta, se hace referencia a los vehículos de uso administrativo, cuya definición se encuentran en el artículo 241:

 

“ARTÍCULO 241.- Uso administrativo. Estos vehículos son los destinados para los servicios regulares de transporte, para el desarrollo normal de las instituciones o ministerios y deben estar sometidos a regulaciones especiales”.

 

            Como hemos venido señalando, el tema de los vehículos administrativos ya ha sido previamente analizado por esta Procuraduría, indicándose que su uso debe limitarse a aquellas funciones propias de la institución o ministerio (véase opinión jurídica N° OJ-036-2001 del 17 de abril del 2001). Asimismo, se han analizado los motivos que justifican la necesidad de dar un racional y adecuado uso a estos vehículos, limitando hasta donde sea posible la eventualidad de que se produzca un abuso en este campo.   Al respecto, en nuestra opinión jurídica N° OJ-076-1996 del 5 de diciembre de 1996, señalamos lo siguiente:

“Debe indicarse que dicha normativa se dicta por parte del Poder Legislativo con una expresa intención de regular una serie de abusos que se producían, de previo a su dictado, por parte de algunos funcionarios públicos a quienes se les concedía la posibilidad de contar indiscriminadamente con vehículos de uso discrecional.

Se extraen del expediente legislativo, los siguientes párrafos:

"(...) las razones que justifican este Proyecto de ley son las siguientes:

1- Los vehículos que tiene el estado (sic) costarricense son para realizar eficientemente sus labores.

2-Que dichos vehículos son comprados con los dineros de todos los costarricenses.

3-Que se han cometido gran cantidad de abusos por parte de las altas autoridades en el uso de los vehículos.

4-Que el pueblo costarricense ha comprobado en muchas ocasiones, el uso de vehículos oficiales en actividades de recreo por parte de los funcionarios públicos en unión de sus familiares y amistades.

5-Que la situación del país, no permite que el rubro de mantenimiento de vehículos sea alto porque se incluye el mantenimiento de los mismos los fines de semana y días feriados, para que sean utilizados en actividades personales. Además, en algunos casos, el pago de jornadas extraordinarias a funcionarios asignados en labores discrecionales.

6-Que muchos vehículos son utilizados para actividades políticas en tiempos de campaña electoral.

7-Que se han asignado a familiares de altos funcionarios vehículos con su respectivo chofer para uso meramente personal, incluso sacrificando muchas veces la utilización de dichos vehículos para programas importantes dentro de la institución.

(…) Coincidiendo con el deseo de limitar el Gasto Público, proponemos un uso racional y adecuado en la flotilla de vehículos que tiene el Estado costarricense." (El subrayado no es del original).

(…) Como se vio, el principal motivo que hizo necesaria la regulación legal en comentario, fue la necesidad de ajustar los recursos escasos con los cuales cuenta la Administración Pública para satisfacer las necesidades sociales, es decir racionalizar el gasto público. Por ello fue necesario limitar el uso abusivo que de previo al dictado de esta normativa se estaba dando en detrimento del más razonable aprovechamiento de los recursos.

La norma reitera que los vehículos de uso administrativo sólo pueden ser utilizados para fines institucionales y no personales”.

 

En suma, tenemos que la utilización que se haga de los vehículos de uso administrativo debe estar estrictamente relacionada con las labores propias del puesto, o con motivo y en razón de un encargo directamente asignado por el ente. Bajo esa óptica, es necesario aclarar que sí resultaría posible que un directivo pueda tener la facilidad de trasladarse en un vehículo institucional si, estando en la sede de JUPEMA, requiere acudir a cualquier otro lugar para desempeñar labores relacionadas con su participación en algún comité o comisión de la junta directiva de JUPEMA.

 

Valga acotar que, a diferencia del razonamiento que expone la consulta de mérito, ello no configuraría una compensación adicional a la dieta, sino simplemente estaríamos ante la utilización de esos bienes para el cumplimiento de las actividades, competencias y fines institucionales, como lo puede hacer igualmente cualquier otro servidor de la entidad, dado que ese es justamente el objetivo de este tipo de vehículos.

 

 

II.- CONCLUSIONES

 

1.      La Junta de Pensiones del Magisterio Nacional (JUPEMA) se encuentra sujeta a las normas generales sobre la Hacienda Pública que rigen para todo el Sector Público.

 

2.      Las dietas que se pagan a los miembros de las juntas directivas retribuyen económicamente la participación en las actividades del órgano colegiado y también se entienden cubiertos los gastos de transporte para llegar hasta el lugar donde se realizan las sesiones.

 

3.      No es posible facilitar los vehículos administrativos para trasladar a los miembros de junta desde su residencia al lugar donde se llevan a cabo las sesiones, pues ese costo ya está cubierto con el pago de las dietas. Además, porque ese uso no está legalmente permitido para este tipo de vehículos.

 

4.      Los mandatos de la Ley Integral para la Persona Adulta Mayor devienen fielmente cumplidos con el nombramiento que la JUPEMA hace de personas adultas mayores en los cargos directivos, pues esta Ley lo que garantiza es justamente el acceso y la igualdad en el desempeño del puesto, mas no el otorgamiento de privilegios o beneficios adicionales no contemplados en el ordenamiento jurídico para efectos del ejercicio de cargos públicos. Por ello, de esa normativa no puede desprenderse la concesión de reconocimientos patrimoniales adicionales en caso de que se ejerza un cargo directivo de esta naturaleza. Ergo, el uso de vehículos oficiales debe regirse por los mismos cánones aplicables a todos los demás funcionarios públicos.

 

5.      La Ley Integral para la Persona Adulta Mayor no generó una incompatibilidad con lo dispuesto en la Ley de Tránsito, toda vez que el ámbito normativo de una y otra ley es diferente.  Por ende, no cabe entender producida una reforma o derogatoria tácita de las restricciones concernientes al uso de uso de vehículos institucionales.

 

6.      Resultaría posible que un directivo pueda tener la facilidad de trasladarse en un vehículo institucional si, estando en la sede de JUPEMA, requiere acudir a cualquier otro lugar para desempeñar labores relacionadas con su participación en algún comité o comisión de la junta directiva.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora