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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 214
 
  Dictamen : 214 del 25/10/2016   

C-214-2016


25 de octubre de 2016


 


 


Señora


Mauren Navas Orozco


Auditora Interna


Consejo Nacional de Personas con Discapacidad


 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio A.I. 368-2015 del 24 de noviembre de 2015, recibido en esta Procuraduría en esa misma fecha, mediante el cual consulta:


 


“(…) Si la estructura administrativa de la que habla el párrafo segundo de la Ley N°9303, debe ser definida a través del Reglamento a la Ley que emite el Poder Ejecutivo en los términos del artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política y Transitorio II de la Ley 9303; o bien a través del Reglamento Interior aprobado por la Junta Directiva del CONAPDIS según competencia definida en el numeral 8 inciso i) de la mencionada norma?


En caso de ser la Junta Directiva la competente para emitir dicha reglamentación, si esta puede delegar la elaboración del proyecto supra? (…)”


 


            Por tratarse de una misiva de la Auditoría Interna y a falta de asesoría, no se hace necesaria la remisión del criterio legal.


 


            Como bien lo indica la consultante, el artículo 1 crea el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad como un órgano de máxima desconcentración y establece que tendrá la estructura administrativa que se defina vía reglamento, para lo cual el artículo 8 relativo a la Junta Directiva en su inciso i) incorpora como una de sus funciones “(…) dictar los reglamentos internos necesarios para el adecuado funcionamiento de la institución (…)”


 


 


       I.            Sobre la potestad reglamentaria.-


 


            Respecto de la potestad reglamentaria, ha señalado este órgano asesor en su Dictamen C-77-2015 del 13 de abril de 2015:


 


“(…) La potestad reglamentaria es la competencia atribuida por el ordenamiento jurídico a la Administración para dictar normas jurídicas escritas subordinadas a la ley. En el caso del Poder Ejecutivo (Presidente de la República y respectivo Ministro), dicha competencia se encuentra prevista en el artículo 140, incisos 3) y 18), de la Constitución Política, (…)


 


(…) Sobre la potestad en comentario, la Sala Constitucional, en sentencia n.° 243-93 de las 15:45 horas del 19 de enero de 1993, señaló:


 


“PRIMERO: La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. (…).” Lo subrayado no es del original.


 


Ahora bien, cabe distinguir entre diversos tipos de reglamentos. En primer término están los reglamentos autónomos, que no requieren de una ley previa para su emisión y que pueden ser de dos tipos: de organización interna y de prestación de servicios, los cuales encuentran fundamento en la potestad de auto-organización de la Administración. En segundo lugar, están los denominados reglamentos ejecutivos, que desarrollan (aclaran o precisan), complementan y ejecutan la ley, dentro de los parámetros y límites fijados por la misma. Finalmente, están los reglamentos delegados.  Al respecto, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en el Considerando IX de la sentencia n.° 749-F-04, de las 9:30 horas del 10 de setiembre del 2004, en lo que interesa, indicó:


 


“La doctrina ius publicista señala varias clasificaciones de los reglamentos. Una de ellas, los agrupa en: 1) reglamentos autónomos, subdivididos, a su vez en: a) de organización y b) de servicio; 2) ejecutivos y 3) delegados. Los primeros, revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y promulgados (praeten legem). De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de regulación: la organización interna y servicios. Los primeros –de organización- son aquellos referidos a la organización interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente. Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte, los segundos –de servicio- se refieren a dos aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede regular diversos aspectos, v.gr., régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas, capacitación, entre otros). Por su parte, los reglamentos ejecutivos (secundum legem –de acuerdo con la ley-), desarrollan (aclaran o precisan), complementan y ejecutan la ley dentro de los parámetros y límites fijados por ésta. La ley puede dejar muchos o algunos aspectos de su aplicación en blanco, lo cual puede ser complementado mediante reglamento ejecutivo. Este tipo de reglamentación norma las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para posibilitar la ejecución de la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella fija. Por último, los reglamentos delegados son aquellos que, por autorización expresa de ley, se refieren a la materia reservada a la ley formal, o la derogan o modifican, como si fueran leyes emitidas por el Poder Legislativo. Pueden ser de dos clases: 1) los que cubren o tratan materias reservadas a ley; 2) los que dejan sin efecto y sustituyen una ley. En ambos casos, se requiere siempre de la autorización legal concreta, expresa y manifiesta, pero en el ordenamiento jurídico costarricense no están permitidos.(…)”


 


            Como puede apreciar el lector, existe una clara diferencia entre los reglamentos que vienen a ejecutar la ley, que son finalmente los que se emiten el Presidente de la República y el Ministro del Ramo y aquellos que nacen a la vida jurídica con el fin de normar el quehacer institucional y determinar la forma en que se brindará el servicio, siendo el elemento diferenciador fundamental, que los primeros inciden en la esfera del administrado mientras que los segundos lo hacen solo en el ámbito interno de la organización


 


            Se parte de este elemento fundamental, para definir qué tipo de reglamentación puede emitir el CONAPDIS para determinar la estructura organizativa de la institución.


 


 


    II.            De CONAPDIS en particular.-


 


            El tema en consulta ya ha sido abordado en Dictamen C-158-2016 del 21 de julio del año en curso:


 


“(…) De esta forma, es claro que el Legislador ha concebido al Consejo Nacional de Personas con Discapacidad como un órgano especializado  promotor, y coordinador de políticas públicas y proyectos destinados a procurar las necesidades de la población con discapacidad, amén de ser el encargado de asesorar en materia legal a todas las personas con discapacidad en aras de garantizar de forma efectiva los derechos fundamentales de esta población.  (Sobre el alcance de las funciones del Consejo ver la Opinión Jurídica OJ-41-2013 de 6 de agosto de 2013)


Ahora bien, es importante acotar que en algunos supuestos, el Legislador,  a la par de las competencias esenciales del órgano desconcentrado, le  otorga a éste competencias también de carácter administrativo que le permitan auto organizarse para el cumplimiento, precisamente, de sus funciones esenciales. (Al respecto, puede verse los dictámenes C-214-2004 de 2 de julio de 2004 y C-265-2015 de 21 de setiembre de 2015)


En el caso del Consejo Nacional de Personas con Discapacidad, el artículo 8.1 le ha otorgado a su Junta Directiva la potestad de dictar los reglamentos internos necesarios para el adecuado funcionamiento de la institución y de la propia Junta Directiva. Es decir el Consejo Nacional de Personas con Discapacidad tiene una competencia desconcentrada para, a través de su Junta Directiva, darse la organización necesaria para el buen ejercicio de sus funciones desconcentradas. En este tema específico, es importante el dictamen C-265-2015 de 21 de setiembre de 2015:


Ahora bien, la Junta Directiva del CONAPDIS es el superior jerárquico del Consejo. En ausencia de una asignación de competencias por el legislador, corresponde a la Junta Directiva decidir cómo se asignan las competencias dentro del Consejo, lo que puede hacer por vía reglamentaria. En efecto, compete a la Junta Directiva del CONAPDIS no solo el dictar las políticas institucionales en materia de discapacidad sino también ejercer la potestad reglamentaria para el adecuado funcionamiento del Consejo. (…)”


 


            De lo anterior se colige, que efectivamente puede la Junta Directiva en ejercicio de sus funciones y conforme al numeral 8.i, determinar la estructura administrativa que resulte conveniente para el efectivo cumplimiento del fin público que le ha sido dado por Ley, sin que para ello requiera la emisión del Reglamento Ejecutivo.


 


            Puesto que la Junta Directiva es un órgano colegiado, conforme al artículo 90.e de la Ley General de la Administración Pública, no puede delegar sus funciones, sino la instrucción de las mismas únicamente en su secretario(a). Al respecto puede consultar el Dictamen C-308-2014 del 24 de setiembre de 2014.


 


 


 III.            Conclusión.-


 


La Junta Directiva del Consejo Nacional de la Persona con Discapacidad, se encuentra facultada para emitir un reglamento autónomo mediante el cual establezca la estructura necesaria para el cumplimiento del fin público que se le ha asignado, conforme al numeral 8.i de la Ley N°9303.


 


Tal función no puede ser delegada, por disposición expresa del numeral 90.e de la Ley General de la Administración Pública, en tanto órgano colegiado y deliberativo que requiere de tal proceso para conformar la voluntad administrativa.


 


 


            Atentamente,


 


 


 


Paula Azofeifa Chavarría


Procuradora.-