OJ-146-2016

22 de noviembre de 2016

Señores

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimados señores:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, me refiero a su oficio CG-054-2015, en el que solicita el criterio de este órgano asesor, en relación con el proyecto “Creación del Distrito 8° Poás, del Cantón de Aserrí, de la Provincia de San José”, expediente n° 19521.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

            De previo a emitir nuestra opinión técnico-jurídica sobre el texto base del Proyecto de Ley, se hace notar que la Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública, en los términos del artículo 4 de la Ley Orgánica que dispone: "Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

            Pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, como una forma de colaboración en la importante labor que ejerce ese Poder de la República, este Despacho emite criterio mediante una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio.

            Conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, de suerte tal que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días dispuesto en dicho numeral.

    II.            RESUMEN DEL PROYECTO.

El proyecto pretende como bien lo dice su título, crear un nuevo distrito en el Cantón de Aserrí, ello según se indica, a solicitud de los mismos vecinos de la localidad, para lo cual de antemano define expresamente cuáles son los “caseríos” que lo conformarán.

 III.            SOBRE EL FONDO.-

Es la Ley N° 4366, Ley sobre División Territorial Administrativa, la que determina los requisitos para el establecimiento de un distrito y en lo que nos interesa, el artículo 14 indica:

“(…) CAPITULO IV.- De los Distritos

Artículo 14.- Los cantones se dividen en distritos.

El Poder Ejecutivo, asesorado por la Comisión Nacional de División Territorial, procederá cuanto antes a delimitar los distritos existentes, que aún no lo estén. Dicha delimitación deberá efectuarse, de manera especial, en aquellos casos en que la división ofrezca duda y para realizarla, se tomarán como base las situaciones de hecho, pero sin afectar límites cantonales o provinciales establecidos con anterioridad.

Los límites que fije el Ejecutivo a los distritos de un cantón, confinantes con distritos de otro cantón, no serán tenidos por definidos, mientras una ley no señale la línea divisoria entre los cantones. Los proyectos de ley referentes a esta materia, serán preparados por la Comisión Nacional de División Territorial, a petición del Poder Ejecutivo.

Como inicio del procedimiento de delimitación de los distritos, el Poder Ejecutivo solicitará al Instituto Geográfico Nacional, la determinación de aquellos distritos cuya línea divisoria se encuentra bien definida, a efecto de establecer la lista de aquéllos que no lo estén. El trámite incluirá obligadamente, una consulta a la municipalidad respectiva.

Los interesados en solicitar la creación de nuevos distritos, demostrarán que el territorio del distrito en proyecto, tiene una población mínima del diez por ciento de la población total del respectivo cantón y que el distrito o distritos que se desean desmembrar, también conservarán ese mismo porcentaje de población siempre que no sea menor de dos mil habitantes.

El Poder Ejecutivo declarará, por acuerdo, la creación de los distritos, indicando su cabecera, los poblados que los forman y sus límites detallados. Esos límites deberán seguir accidentes naturales del terreno, preferentemente, ríos, quebradas, caminos, divisorias de aguas, etc.

Interesa destacar, que la creación de un distrito requiere del cumplimiento de una serie de estudios que efectúa el Instituto Geográfico Nacional, ello aunado a la demostración del porcentaje de población tanto actual como residual, a fin de determinar si se cumple con el postulado del numeral 14, de lo cual se encuentra ayuno el proyecto.

En otro orden de ideas, resulta relevante hacer notar, que ha existido una controversia, respecto a si correspondía a la Asamblea Legislativa la potestad de crear distritos conforme al numeral 168 Constitucional; si podía por Ley establecer como competente al Poder Ejecutivo y si en este último caso, tal transferencia sería en forma exclusiva y excluyente o si bien ese cuerpo legislativo conserva también la potestad para crear distritos.

Ha considerado este órgano asesor, que el numeral 168 constitucional únicamente refiere a la creación de provincias y cantones, por lo la creación de un distrito no es materia reservada a la Asamblea Legislativa.

En razón de ello ha venido sosteniendo, que en virtud del principio constitucional de inderogabilidad singular de la norma, la Asamblea Legislativa no podría en un caso concreto desaplicar la ley que había dictado (N°4366), por lo que al haber establecido como competente al Poder Ejecutivo, lo hacía de forma exclusiva y excluyente, sin que conservara para sí tal facultad. (En ese sentido, ver OJ-169-2001 del 15 de noviembre de 2001, OJ-107-2007 del 23 de octubre de 2007, OJ-116-2007 del 6 de noviembre de 2007; C-165-2013 del 26 de agosto de 2013).

            Producto de la acción de inconstitucionalidad interpuesta, en expediente N°12-17213-007-CO, la Sala Constitucional tuvo oportunidad de pronunciarse respecto de ese aspecto particular y concluyó:

“(…) Conforme lo anterior, el territorio nacional se divide en provincias, cantones y éstos se subdividen en distritos. Esta división administrativa subsiste sin perjuicio de la unidad e integridad del territorio nacional, consagradas en los artículos 5, 7 y 8 de la Constitución. Ahora bien, sobre el procedimiento de creación de provincias y cantones, se desprende que, conforme la norma anterior, es materia de reserva legal, es decir, competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa. Concretamente sobre la creación de Provincias se indica que debe tramitarse a través del mismo procedimiento que se debe sustanciar para la reforma parcial de la Constitución, y además, se debe convocar un plebiscito provincial (véase al respecto la resolución N.° 4091-1994 de las 3:12 horas del 9 de agosto de 1994). Sobre la creación de Cantones, la Constitución exige que el proyecto de Ley que constituya un nuevo cantón, deba ser aprobado por una mayoría calificada, a saber, votación de dos tercios de los miembros de la Asamblea (véase la resolución N.° 2009-1995 de las 10:30 horas del 21 de abril de 1995). Ahora bien, la norma Constitucional es omisa en cuanto al órgano competente y al procedimiento de creación de distritos. Cuando así sucede, debe interpretarse que la Constitución delegó tal determinación a la norma inmediata inferior, es decir, a la ley. En otras palabras, como la norma constitucional no estableció ni el órgano competente ni el procedimiento de creación de distritos, se entiende que ello debe ser precisado por la Asamblea Legislativa. En este sentido, tal como   lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, del tenor del artículo 168 debe entenderse implícitamente que la Constitución le ha otorgado a la Asamblea Legislativa un margen de configuración normativa para determinar la competencia y procedimientos que se deben seguir para la creación de nuevos distritos. Por ello, la Asamblea Legislativa puede determinar si retiene la competencia para crear distritos a través del procedimiento legislativo, o si por el contrario le otorga esa competencia al Poder Ejecutivo. En este entendido es que se aprueba la Ley sobre División Territorial Administrativa, N.° 4366 de 5 de agosto de 1969, estableciéndose concretamente en el artículo 14, la respuesta a la interrogante sobre la creación de distritos (…)

De dicha norma se infiere que, sin tratarse de una delegación permanente o excluyente pues la Asamblea Legislativa podría ella misma crear distritos, o modificar o derogar lo establecido  en dicha norma-, dicha ley le confirió la potestad de crear distritos al Poder Ejecutivo, estableciendo el procedimiento a seguir que incluye el apoyo de la Comisión Nacional de División Territorial, el Instituto Geográfico Nacional, la consulta a la Municipalidad respectiva, solicitud de los interesados y finalmente la declaración del distrito por medio de un acuerdo.(…)”

Sala Constitucional, Resolución N°12802-2013 del 25 de setiembre de 2013.-

En razón de lo anterior, y a pesar del criterio que ha vertido este órgano, en atención a lo expuesto por la Sala Constitucional, consideramos que la Asamblea Legislativa se encuentra facultada para crear nuevos distritos, ello siempre que cumpla a cabalidad con el presupuesto material contenido en el artículo 14 de la Ley N° 4366, así como en los demás numerales en la medida en que resultan atinentes.

Así las cosas, el proyecto en cuestión solo podría aprobarse si se cumple con los requerimientos esbozados en dicha Ley, y dado que a la fecha no se acredita que se haya procedido conforme a tal normativa, se configuran vicios de técnica legislativa que deben ser subsanados.

 IV.            CONCLUSIÓN.-

El proyecto de ley no presenta vicios de constitucionalidad pero sí de técnica legislativa, por lo que se recomienda subsanarlos. La aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa.

Atentamente,

Paula Azofeifa Chavarría

Procuradora.-