C-236-2016

8 de noviembre de 2016

 

Señor

Fernando Alberto Muñoz Barrantes

Presidente

Junta Administrativa Camposanto San Antonio

 

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio de fecha 21 de setiembre de 2015, mediante el cual consulta:

 

“(…)1.- Somos un cementerio privado o un órgano municipal? A pesar de que la Municipalidad no invierte recursos de ninguna especie en el Camposanto, puede la Municipalidad tener injerencia directa y de qué tipo en nuestro camposanto?

2.-Pueden todos los usuarios del Camposanto conformar una persona jurídica para continuar con el manejo del mismo?

3.-Me permite el artículo110 de la Ley 6542, suscribir un contrato con una empresa privada para la instalación de un crematorio en el camposanto? En procura de un mejor servicio, donde existiría una ganancia que se volvería a invertir en el mismo camposanto?

4.-En caso de que su respuesta sea que somos un órgano municipal, quién está facultado para auditarnos, la Municipalidad de Desamparados?

5.-Cómo se debe proceder con los usuarios de bóvedas que pertenecen a una sociedad anónima y no han vuelto a pagar el mantenimiento ni se les ha podido localizar.

6.-Por desconocimiento y costumbre se ha utilizado entregar un título de posesión a los usuarios de camposanto, cuál es el procedimiento que se debe seguir con ellos para cambiar a un título de derecho de uso?

7.-Puede mi representada contratar a un profesional en topografía para que fraccione las propiedades en la cantidad de bóvedas existentes y así proceder a otorgar título de propiedad? (…)”

 

Se adjunta el criterio emitido por la Asesoría Legal de la Municipalidad en el que se concluye:

 

“(…) 1. Las Juntas Administrativas poseen personalidad jurídica instrumental, en virtud de ésta “personificación presupuestaria” y como tal se encuentran sujetas a un órgano superior.

2. Los cementerios son bienes de dominio público.

3. Entre tanto, no se demuestre lo contrario, la Junta Administrativa del Camposanto San Antonio de Desamparados, es un órgano de la Municipalidad, conforme lo establece el artículo 4 del Reglamento General de Cementerios.

4. De conformidad con el ordinal 261, siguientes y concordantes del Código Civil, los bienes de dominio público pertenecen a la Administración Pública y en consecuencia, esta se encuentra facultada para ejercer actos de protección del bien y de restitución del mismo en caso de ser necesario, al igual que cualquier otro propietario (…)”

 

 

       I.            Antecedentes normativos.-

 

Nuestro recuento de la normativa relativa a los cementerios, inicia con el Decreto Ley N°XXIV del 19 de julio de 1884, emitido por el entonces Presidente de la República Próspero Fernández, con el cual se secularizan los cementerios que hasta esa fecha se encontraban en manos de la Iglesia Católica.

 

Dicho decreto determina en lo que interesa:

 

“(…) Artículo 2.- la construcción y administración de ellos, estará a cargo de la autoridad política de cada lugar y bajo la inspección del Gobernador de la provincia respectiva.

 

Artículo 3.- los derechos de sepultura serán destinados a la conservación, aumento y mejora de los expresados cementerios.

 

Artículo 4.- Un reglamento especial determinará las bases de la administración, régimen y buen gobierno de ellos (…)”

Colección de Leyes y Disposiciones Legislativas y Administrativas, año 1884. Página 258 a 259.

 

El cambio en la administración de los cementerios se dio, por cuanto todos los “camposantos” se encontraban bajo la tutela de la Iglesia Católica, que se negó en su momento a que fueran enterrados quienes no compartieran su credo. Como se colige del texto del decreto, se trató de una legislación incipiente, que se vio complementada posteriormente por el acuerdo del 26 de julio de 1884, que consta en la misma Colección antes mencionada.

 

En tal acuerdo, se dispone que mientras se expide el reglamento especial de cementerios, conforme al decreto de 19 de julio:

“(…) 2.- Que los productos de los cementerios se dediquen a la mejora de ellos, y el sobrante, si lo hubiere, al respectivo hospital.

(…) 3. Que las Juntas de Caridad de las cabeceras de provincia o comarca administren directamente los cementerios de las mismas cabeceras; y por medio de los Jefes Políticos, o dónde no los hubiere, por medio de personas elegidas al efecto, administren también todos los cementerios de su respectiva provincia o comarca.

(…) 8.- Que en la provincia o comarca donde no hubiere Junta de Caridad organizada, el Gobernador, de acuerdo con la Municipalidad correspondiente, proceda a organizarla, nombrando cinco vecinos notables que la compongan.”

 

Fue en 1931, con la emisión del Decreto Ejecutivo N°17 del 5 de setiembre, denominado Reglamento General de Cementerios, que por primera vez se codifican los lineamientos respecto de esta actividad.

 

Ese cuerpo normativo sujeta “los cementerios que en adelante se establezcan, así como los actualmente existentes” a sus disposiciones (artículo 1), y reitera el carácter secular que de esos inmuebles se había producido mediante Ley N°24 del 19 de julio de 1884.

 

En relación con la administración de los cementerios el Decreto N°17 indicaba:

 

“(…) Artículo 3.- en todo distrito, tanto urbano como rural, siempre que las condiciones económicas lo permitan, la Municipalidad o la Junta de Caridad respectiva, deben establecer un cementerio y procurar los medios adecuados para la traslación de los cadáveres. (…)

 

Artículo 4.- La vigilancia, cuidado y conservación del cementerio estarán a cargo de la Junta de Caridad del lugar, uno de cuyos vocales estarán especialmente encargado de vigilar por el estricto cumplimiento de las disposiciones de este Reglamento. En los lugares en donde no haya Junta de Caridad, la Junta de Caridad del cantón respectivo, o en su defecto la Municipalidad, nombrará una Junta Administrativa del Cementerio, compuesta de tres miembros escogidos entre los vecinos que mayormente se interesen por el progreso de la localidad. Estos cargos son honoríficos y durarán un año, pudiendo ser reelegidos los que los desempeñen indefinidamente.

 

Artículo 5.- Para atender a los gastos que demande el cumplimiento de sus obligaciones, la Junta queda facultada para percibir los derechos de sepultura y el producto del arrendamiento de los lotes de acuerdo con las tarifas que fije. De la inversión de estos fondos dará cuenta anualmente a la Junta de Caridad o a la Municipalidad de la cual dependa. (…)”

 

            Como se puede observar, si bien se amplían los lineamientos iniciales, el Reglamento conserva su esencia en cuanto a los órganos implicados en la administración de los cementerios, así como en el uso de los recursos que ingresen por los servicios brindados.

 

            Mediante Decreto N°33 del 20 de julio de 1934, se emiten algunas disposiciones relativas al dominio, pero se mantiene incólume la regulación de la administración del cementerio, hasta que se emite el Decreto N°6111-SPPS del 6 de julio de 1976, que reforma el artículo 4 del Reglamento en cuestión y que en lo que interesa establece:

 

“(…) La vigilancia, cuidado y conservación del cementerio estará a cargo de la Junta de Protección Social del lugar la que se encargará de velar por el estricto cumplimiento de la disposiciones de este Reglamento.

Cuando no existiere Junta de Protección Social o la que hubiere esa disuelta por cualquier causa, el Ministerio de Salud o en su defecto la Municipalidad respectiva, podrán nombrar una Junta Administradora del Cementerio. Esta Junta tendrá a su cargo la administración del Cementerio, así como de los bienes y fondos que para esos efectos tuviere la extinta Junta de Protección Social.

Dicha Junta estará compuesta de cinco miembros escogidos entre los vecinos que mayormente se interesen  por el progreso de la localidad. Estos cargos serán desempeñados ad-honórem y los miembros durarán en sus funciones un año, pudiendo ser reelectos (…)”

 

            Como parte importante del recuento de normativa relacionada, no puede dejar de mencionarse la Ley de Presupuesto n°6542 del 22 de diciembre de 1980, por cuanto en su artículo 110 indica:

 

“(…) Se reconoce personería jurídica a las juntas administrativas de los cementerios, nombradas de acuerdo con los artículos 4º y 5º del Decreto Ejecutivo Nº 17, del 5 de setiembre de 1976. En consecuencia, dichas juntas quedan facultadas para percibir e invertir los fondos, a que se refieren tales artículos, sin perjuicio de la cuenta anual que deben dar a la junta de protección social local o a la respectiva municipalidad.

Cada municipalidad, que haya recibido fondos de la junta administrativa, deberá reintegrar a ésta el saldo correspondiente. (…)”

 

            El Reglamento fue nuevamente reformado, por Decreto Ejecutivo n° 22183-S, del 6 de mayo de 1993, debido principalmente a la conciencia sobre la falta de actualización de la normativa y los cambios que los años subsiguientes trajeron, en razón de ello, se introdujo un nuevo lineamiento respecto de la administración:

 

“(...) Artículo 8º-. La vigilancia, conservación y administración del cementerio bienes y fondos, estará a cargo de la Junta de Protección Social del lugar, quien velará por el estricto cumplimiento del presente Reglamento.

 

Artículo 9°.— Donde no exista Junta de Protección Social o ésta hubiere sido disuelta, regirá una Junta Administradora de nombramiento de la Municipalidad respectiva con las atribuciones y exigencias que establece el artículo anterior para las Juntas de Protección Social y hasta tanto ésta, no sea integrada de nuevo.

 

Artículo 10.— La Junta que aluden los numerales 8° y 9° anteriores, estará integrada por cinco miembros. Estos serán vecinos con no menos de tres años de vivir en el lugar y que hayan mostrado mayor interés de servicio a la comunidad. Durarán en funciones un año. Pudiendo ser reelegidos y desempeñarán el cargo ad honorem. (…)”

 

            A partir de la emisión del Decreto Ejecutivo N°32833 del 3 de agosto de 2005, se eliminan los anteriores lineamientos y se consigna:

 

“(…) Artículo 4º-La planificación, dirección, vigilancia y conservación del cementerio, estará a cargo de una junta administradora, la que velará por el cumplimiento del presente reglamento.

 

(…) Artículo 55.-Todos los cementerios nacionales se considerarán patrimonio público, sujetos a sus leyes y reglamentos, inalienables, secularizados y no podrán ser suprimidos sino por razones de orden público, previo criterio técnico y autorización del Ministerio.(…)”

 

            Fue por reforma efectuada al artículo 4 del mismo Decreto Ejecutivo, de fecha 18 de junio de 2007, que el texto del numeral se empezó a leer de la siguiente forma:

 

“(…) Artículo 4º-La planificación, dirección, vigilancia y conservación del cementerio estará a cargo de una Junta Administradora, la que velará por el cumplimiento del presente reglamento. De no llegarse a integrar la Junta Administradora correspondiente por falta de colaboración de la ciudadanía, la Administración Municipal correspondiente, podrá asumir la prestación del servicio (…)”

 

           

    II.            Pronunciamientos de PGR.-

 

Sobre el régimen jurídico de los cementerios, este órgano ha señalado en su dictamen C-254-2000 del 11 de octubre del año 2000:

 

“(…) En el caso específico que nos ocupa, si bien desde 1884, con la ya citada ley de secularización de los cementerios, se encargó la administración de esos bienes a las autoridades políticas de cada lugar, no se dispuso ahí, ni en ninguna norma de rango legal posterior, la afectación de los cementerios al dominio público. Ello, a pesar de que se trata de bienes que, evidentemente, se destinan de manera permanente a un uso de utilidad general.

La situación apuntada nos conduce a cuestionarnos si es posible admitir que exista dominio público sin afectación formal por vía legislativa. Al respecto es preciso hacer notar que el citado artículo 261 del Código Civil cataloga como bienes demaniales no sólo los que por ley están destinados de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, sino, además, aquellos de que todos pueden aprovecharse, por estar entregados al uso público.

La Sala Constitucional ha admitido que los bienes destinados permanentemente a usos de utilidad general –aunque no exista afectación formal– constituyan bienes demaniales. Así por ejemplo, en su resolución n.° 2562-91 de las 9:35 horas del 29 de noviembre de 1991, indicó:

"Los bienes adquiridos por el Estado o las Juntas de Educación o administrativas para dedicarlos a la educación pública, son por propia naturaleza, bienes de dominio público y sometidos a un régimen especial, en razón de los fines que deben cumplir".

Posteriormente, en su resolución n.° 5879-94 de las 10:00 horas del 7 de octubre de 1994, también expresó:

"Toda construcción de locales destinados en forma permanente a un uso de utilidad general, impone que esos bienes sean considerados como demaniales, como por ejemplo en el caso de los locales comerciales en mercados municipales o en este caso, de los construidos en las terminales para el servicio de autobuses. Lo normal en este caso es que el Gobierno Local construya las instalaciones y las de en arriendo a los particulares; el vínculo que surge de esta relación no constituye un simple alquiler, en los términos del derecho común. Para el particular constituye una forma de uso y aprovechamiento de una cosa pública que queda regulada por el derecho público."

De conformidad con lo anterior, es posible afirmar que existen bienes demaniales "por naturaleza", representados por aquellas cosas que se destinan, de modo permanente, a un uso de utilidad general. Esa afirmación encuentra respaldo en los precedentes jurisprudenciales transcritos, los cuales, son vinculantes erga omnes, según lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional.

En el caso de los cementerios municipales, aunque ninguna norma legal (o de rango superior a la ley) lo haya señalado expresamente, es claro que se trata de bienes destinados permanentemente a un uso de utilidad general, por lo que constituyen bienes de dominio público.

Al pronunciarse sobre la naturaleza de los cementerios, el Tribunal Contencioso Administrativo, en su sentencia n.° 144 del 22 de abril de 1999, indicó:

"… el régimen jurídico de los cementerios se ubica en el Derecho Público y el camposanto se considera como un bien demanial, lo que impide a los ciudadanos ejercer sobre ellos actos de posesión o pretender los derechos que de ella se derivan, quedando a salvo, claro está, las relaciones que se establecen con los propietarios, concesionarios o arrendadores de las sepulturas, monumentos y mausoleos que se erigen en el cementerio, las cuales estarían regidas, por el régimen apropiado a su condición".

Por su parte, el Reglamento General de Cementerios ya citado, en su artículo 57, dispone que los cementerios deben considerarse patrimonio público. Tal disposición, aunque no es de rango legal, forma parte del ordenamiento jurídico vigente y refuerza la naturaleza demanial de los cementerios (…)”

 

En relación con la Administración de los cementerios, es el dictamen C-161-1991 del 15 de octubre de 1991, el que aclara las dudas que generó la reforma efectuada mediante Ley N°6542, Ley de Presupuesto ya citada líneas atrás:

 

La duda fundamental aparece cuando se promulga la Ley No. 6542, que como sabemos es una Ley de Presupuesto, en la norma número 110 dispone que "...Se reconoce personería jurídica a las Juntas Administrativas de los Cementerios, nombradas de acuerdo con los artículos 4 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 17 del 5 de setiembre de 1976. En consecuencia, dichas juntas quedan facultadas para percibir e invertir los fondos, a que se refieren tales artículos, sin perjuicio de la cuenta anual que deben dar a la Junta de Protección Social local o a la respectiva Municipalidad. Cada Municipalidad que haya recibido fondos de la Junta Administrativa, deberá reintegrar a ésta el Saldo correspondiente".

Sobre el particular me permito expresarle lo siguiente: En principio debemos apuntar la ciertamente confusa creación de un órgano de la corporación municipal que a su vez tiene personalidad jurídica propia. Es claro que la Junta Administradora de Cementerios de Goicoechea así como cualquier otra junta de esa naturaleza es un órgano de la Municipalidad pues cumple una función de ésta. En efecto, de la reforma introducida mediante Decreto Ejecutivo No. 6111-SPPS de 5 de setiembre de 1976, queda evidenciada la sujeción directa de la Junta Administrativa de Cementerios a la Municipalidad, toda vez que se señala que la vigilancia, cuidado y conservación del cementerio deberá estar a cargo de la Junta de Protección Social del lugar, pero que en el supuesto hipotético de que no existiere esa Junta de Protección Social, deberá ser el Ministerio de Salud o la Municipalidad los que nombren la Junta Administradora del Cementerio. Es aquí cuando se puede determinar que quien crea o hace nacer a la vida jurídica el órgano administrador de cementerios es el Estado a la Municipalidad. Son ellos los que crean ese órgano municipal.

(…) adviértase que no se le transfiere más capacidad de actuar que la que se refiere a su actividad financiera, han quedado facultadas para percibir e invertir los fondos (cosa que igual ocurría con el artículo 4 del Decreto que reformó el Reglamento General de Cementerios), pero inmediatamente la norma atípica le sujeta al control o rendición anual de cuentas o a la Junta de Protección Social o a la Municipalidad correspondiente. No se le otorga autonomía normativa, no se le diseña un marco organizacional o autonómico (reglamentos internos -intera corpori-), no se le permite desarrollar su actividad electiva fuera de la potestad municipal que sigue vigente, no se le faculta para dictar reglamentación de servicio de arrendamiento de bóveda y nichos, permanece vigente el Reglamento General de Cementerios. En fin únicamente se le permite tener un funcionamiento financiero más fluido, y se otorga personería jurídica, con el objeto de que su actuar externo en lo económico no requiera de la participación inmediata o directa (simultánea) de la municipalidad, pues luego del ejercicio correspondiente si deben rendirse cuentas ante la Municipalidad respectiva.

 

            En ese mismo pronunciamiento, se hace alusión al permiso de uso que se concede a las personas sobre un bien de dominio público como lo es el cementerio:

 

“(…) deviene relevante, como punto de partida, indicar que ante la demanialidad de los cementerios públicos, el término arrendamiento no es el más adecuado, técnicamente, para definir la relación administrativa que se suscita entre la Junta de reiterada cita en este criterio y las personas que utilizan un espacio físico en el campo santo.

Téngase presente que tratándose de bienes de dominio público la posibilidad de utilizarlo se obtiene únicamente mediante el otorgamiento de concesión o permiso de uso.

(…) Tenemos entonces que, pese a la gran controversia jurídica que ha desencadenado la naturaleza del ius sepulcri, existe paz doctrinal y jurisprudencial en torno a que “…el titular de una sepultura…tiene sobre ella un derecho administrativo, caracterizado por la precaridad…”[6].

(…) En este sentido (…) la jurisprudencia patria ha sostenido:

 “…el permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa. Por lo anterior, la precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad de que la Administración, en cualquier momento, lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública o por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública…” [8]

Consecuentemente lo expuesto, no cabe duda que los sujetos que pueden utilizar espacios en los cementerios públicos, detentan un permiso de uso denominado especial privativo en precario.

 Véase que el “… Uso “especial” es aquel que únicamente pueden realizar aquellas personas que hayan adquirido la respectiva facultad conforme al ordenamiento jurídico. No es un uso “general” de la colectividad…sino un uso “privativo”, “exclusivo”, que ejercen personas determinadas… Entre los diversos usos “especiales” del dominio público que pueden mencionarse:

 (…) Ergo, el permiso concedido a las personas para utilizar espacios en el campo santo, no solo es precario y en consecuencia revocable en cualquier momento, respetando siempre el debido proceso, ya tal revocación no puede ser intempestiva, sino que además se les otorga de forma exclusiva, es decir ningún otro sujeto puede utilizar ese sitio.

En igual sentido, al conllevar el permiso el dominio útil de la cosa, no cabe duda que conlleva la posibilidad de construir las tumbas necesarias para cumplir con tal fin.

Por revestir vital importancia se insiste, si bien es cierto el permiso de uso es revocable, lo es también que tal revocabilidad no puede ser intempestiva, debe estar precedida del debido proceso y justificarse en la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien,  existiendo un conflicto entre el fin del bien y el permiso otorgado. Por lo que, no es jurídicamente posible revocar un permiso sin que confluyan las condiciones dichas.

(…) Téngase presente que al encontrarnos ante bienes demaniales, la Administración Pública conserva la propiedad del bien, cediendo al particular, de forma precaria, la utilización del mismo. 

 

 

 III.            Conclusión.-

 

De la normativa y jurisprudencia administrativa expuesta se desprende, que el Cementerio de San Antonio de Desamparados no es de naturaleza privada sino pública, al ser un bien destinado al uso de la colectividad, ello resulta conteste con lo que señala el mismo apoderado de la Asociación, en tanto la representación que ostenta deviene de lo consignado en el artículo 110 de la Ley de Presupuesto N°6542, que le da la personería para la administración del camposanto, por lo cual sus integrantes han sido debidamente juramentados por la Corporación Municipal año tras año.

 

No existe indicio alguno del que se pueda desprender que tal cementerio sea de naturaleza privada, se trata de un camposanto de larga data, dispuesto para atender las necesidades de los vecinos de la localidad y por ende, conforme a los pronunciamientos de la Sala Constitucional, con naturaleza y vocación pública.

 

Según estipula la normativa vigente, la Asociación que lo administra se constituye en un órgano municipal, sin embargo ello no significa que la Municipalidad tenga una injerencia directa en sus decisiones, sino que le competen las labores que la misma entidad ha señalado en su oficio, es decir, realiza los nombramientos de los miembros y certifica la personería de la Asociación. En este sentido, también le corresponde emitir los reglamentos relativos al uso de ese espacio, en tanto como ha señalado la Procuraduría anteriormente, su personería lo es para la administración de los recursos, pero no ostenta autonomía normativa.

 

Tampoco es deber de la Municipalidad invertir recursos en el cementerio, en tanto la capacidad jurídica que le ha sido concedida a la Asociación, lo es para que sea ella la administradora de los recursos que ingresan producto del cánon que cancelan quienes hacen uso del mismo y que debe ser utilizado para el mantenimiento y mejora del camposanto.

 

Por las razones expuestas en el acápite anterior, no es legalmente posible dotar de naturaleza privada a ese cementerio, en tanto el mismo nació con vocación pública y ha sido reivindicada tal naturaleza no solo por la Sala Constitucional, sino por el artículo 55 del Decreto Ejecutivo N°32833 del 3 de agosto de 2005.

 

Así, corresponde a esa Junta Directiva disponer las mejoras en el servicio que considere pertinentes y los recursos que se obtengan deberán ser reinvertidos en las mismas funciones y necesidades del lugar, de lo cual se deberá rendir cuentas a la Municipalidad respectiva.

 

Respecto de la naturaleza del derecho que ostenta quien tiene una bóveda o nicho en un cementerio, se ha reiterado que nos encontramos ante un derecho de uso, de carácter precario, que puede ser revocado, ya sea por interés del Estado debidamente fundamentado o bien por incumplimiento de los requisitos que exige la normativa, siempre que ello no se efectúe de manera arbitraria y se respete el debido proceso.

 

Para tales efectos, es recomendable la emisión de un reglamento, en los términos en que establece el artículo 8 del Decreto Ejecutivo N°32833, a fin de que el procedimiento a seguir esté definido y se determinen en él los mecanismos con que procederá esa Junta a efectos de notificar a los interesados, mismo que deberá emitir la Municipalidad respectiva.

 

Por todo lo expuesto, no puede esa Junta bajo ninguna circunstancia otorgar título de propiedad a los usuarios, en tanto no existe más que un derecho de uso concedido en precario.

 

 

            Atentamente,

 

 

Paula Azofeifa Chavarría

Procuradora.-