OJ-95-2016

23 de agosto, 2016

 

Sr. Mario Redondo Poveda

Asamblea Legislativa

Fracción Alianza Demócrata Cristiana

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio DMRP-249-16 de 10 de agosto de 2016.

 

Mediante memorial DMRP-249-16 de 10 de agosto de 2016 se nos comunica que en la Comisión de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa se encuentra en trámite y discusión, el proyecto de Ley 19.312 “Ley de Salario Mínimo Vital”. Luego, se nos indica que el objetivo de este proyecto de Ley es garantizar el pleno cumplimiento del artículo 57 de la Constitución Política y que, en este sentido, el proyecto de Ley incorporaría una forma de calcular el denominado salario mínimo vital pues se exigiría que su determinación incorpore nueve factores  (gastos de alimentación, de alquiler, servicio de agua, servicio de electricidad, gastos de telefonía, gastos de prendas de vestir, gastos de recreación y cultura,  y gastos por concepto de salud). Asimismo, se nos informa que  el proyecto de Ley le daría al Instituto Nacional de Estadística y Censo la competencia para fijar mensualmente el costo de la canasta básica alimentaria.

 

De seguido, en su oficio DMRP-249-16 de 10 de agosto de 2016 se nos señala que como parte de la discusión se ha hecho una revisión de los criterios expuestos por la Procuraduría General en relación con la posibilidad del Legislador de establecer la forma en que debe determinarse el salario mínimo.

 

            Luego, se apunta que en el dictamen C-64-1992, la Procuraduría General habría señalado que el Legislador, en virtud de la competencia que el artículo 57 constitucional le otorga al Consejo Nacional de Salarios, no puede asumir la posición de un técnico en la fijación salarial. Esta posición, en criterio del consultante, sería consistente con lo dicho en la Opinión Jurídica OJ-116-2007 de 6 de noviembre de 2007 en el sentido de que el Legislador puede legislar en cualquier materia excepto en aquellas, en que la Constitución atribuya, en forma exclusiva, a otras fuentes normativas.

 

            Ahora bien, para el consultante, el criterio adoptado en el dictamen C-64-1992, en principio, es contradictorio lo expuesto por la misma Procuraduría General en el informe de constitucionalidad presentado al expediente N.° 09-6671-007-CO, que se tramitó ante la Sala Constitucional, y en el cual se habría explicado que la Asamblea Legislativa tiene la potestad para dictar normas legales que aseguren el derecho al salario mínimo de los trabajadores del sector privado.

 

            En consecuencia, el consultante requiere el criterio de la Procuraduría General en relación con los siguientes puntos:

 

-      Que se determine el alcance de la competencia e independencia técnica del Consejo Nacional de Salarios,

-      Que se indique si la Asamblea Legislativa puede, a través de una Ley ordinaria, establecerle al Consejo Nacional de Salarios cuáles los factores o componentes que se deben tener en consideración para establecer el salario mínimo de Ley

-      Que se indique si la Asamblea Legislativa puede, a través de una Ley ordinaria, establecer un tope mínimo al salario mínimo que sea vinculante para el Consejo Nacional de Salarios o si, por la vía de Ley, puede modificarse la fijación del salario mínimo que haya hecho el Consejo Nacional de Salarios.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los  siguientes extremos: a. En relación con las competencias del Consejo Nacional de Salarios en materia de fijación de los salarios mínimos, b. El Legislador ha retenido la potestad de establecer por Ley los factores o bases  para la determinación de los salarios mínimos.

 

 

A.           EN RELACION CON LAS COMPETENCIAS DEL CONSEJO NACIONAL DE SALARIOS EN MATERIA DE FIJACION DE LOS SALARIOS MINIMOS.

 

La Constitución de 1949 ha establecido, en su artículo 57, una garantía de un salario mínimo que procure el bienestar y existencia digna de las personas trabajadoras.

 

Es decir que el artículo 57 de la Constitución ha previsto, de forma expresa, una limitación a la libertad de contratación entre empleadores y trabajadores, pues es evidente que en virtud de lo allí dispuesto, los contratos de trabajo no pueden válidamente ser fijados por una remuneración salarial inferior a la mínima que fije el Consejo Nacional de Salarios. Al respecto, es oportuno citar la sentencia de la Sala Constitucional N.° 12014-2013 de las 2:30 horas del 11 de setiembre de 2013:

 

  La accionante alega que la citada disposición normativa  establece una limitación inconstitucional a la libertad de empresa, pues restringe indebidamente la posibilidad de acordar las condiciones de trabajo en el sector privado entre los profesionales en ciencias médicas y las instituciones privadas que los contraten. Revisado el  contenido de la norma impugnada, la Sala  constata que el mismo no impide ni veda la posibilidad que las partes puedan pactar  libremente  las condiciones de la contratación ; ocurre todo lo opuesto: expresamente establece el acuerdo de partes como la esencia de la relación laboral .  Más aún, la norma tiene ciertamente un carácter protector al  establecer un piso mínimo que debe respetarse en materia de condiciones salariales  para los profesionales contratados en el sector privado, en atención a la doctrina del artículo 57 Constitucional, l o que resulta congruente con los alcances de un Estado Social de Derecho.

 

            Ahora bien, debe notarse que el artículo 57 de la Constitución a la par de la garantía social del salario mínimo, prevé adicionalmente una garantía institucional en el orden de que la fijación del salario mínimo le corresponde a un organismo técnico determinado por Ley.

 

            En este sentido, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado, en su dictamen C-141-1995 de 7 de marzo de 1995, que la idea del constituyente de dotar a un organismo técnico con la facultad de fijar los salarios mínimos, ha sido garantizar que esa fijación la realice un órgano dotado de independencia técnica y que realice esa función con criterios técnicos y sin sufrir las posibles presiones o injerencias políticas.

 

            Al respecto, es importante citar las palabras del constituyente FACIO en la sesión de la Asamblea Constituyente de 4 de agosto de 1949:

 

 El Licenciado FACIO aclaró que no estaba propiciando la creación arbitraria de un nuevo organismo que viene a llenar una necesidad pública muy sentida, cual es la de que la fijación de salarios mínimos no continúe haciéndose mediante el procedimiento empírico que actualmente se sigue. Admitió que es un convencido del orden financiero del Estado y un enemigo de la creación de oficinas innecesarias, pero considera que no pueden discutirse en abstracto estas cosas, sino que hay que analizar en cada caso, frente al costo de la institución, la necesidad de la misma. Al respecto recordó una frase del dirigente aprista, Haya de la Torre, cuando dictó en Costa Rica varias conferencias invitado por nuestra Universidad, quien expuso que en el momento de crear un nuevo organismo fundamental para la vida del país debe pensarse al lado de cuánto le va a costar a la nación, cuánto le está costando al pueblo la ausencia de ese organismo. La cita se aplica al caso en discusión. La creación de un organismo técnico encargado en forma permanente de la fijación de los salarios mínimos, le reportará a no dudarlo grandes beneficios al país y si trabaja bien, le economizará grandes problemas económicos y sociales al mismo, y le evitará las perturbaciones propias de una política arbitraria en cuanto a la fijación de salarios.

 

            Luego, mediante Decreto Ley N.° 832 de 4 de noviembre de 1949, se creó el Consejo Nacional de Salarios para que funja como el organismo técnico que prevé el artículo 57 de la Constitución.

 

            En este orden de ideas, el artículo 2 del Decreto Ley N.° 832 le atribuye al Consejo Nacional de Salarios la competencia para la fijación de los salaros mínimos:

 

            Artículo 2º.- Competencia del Consejo Nacional de Salarios. 

La fijación de los salarios mínimos estará a cargo de un organismo técnico permanente, denominado Consejo Nacional de Salarios, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para cumplir con esta función, el Consejo gozará de plena autonomía y de personalidad y capacidad jurídicas instrumentales.

 

            Así las cosas, debe insistirse en que  el artículo 57 constitucional limita el poder legislativo en el sentido, primero, de que no puede atribuir la competencia de fijar los salarios mínimos a un organismo distinto del órgano técnico previsto en esa norma – y regulado en el Decreto Ley N.° 831-, y segundo, porque el artículo 57 impide que sea la Ley ordinaria la que fije los salarios mínimos. Al respecto, es importante, citar el dictamen C-64-1992 de 8 de abril de 1992:

 

“Con la legislación propuesta, el legislador asume -sin serlo- la  posición de un técnico en la fijación salarial, que por mandato constitucional corresponde a un "organismo técnico".

 

Finalmente, cabe señalar que para garantizar la independencia técnica requerida por el artículo 57 constitucional, el Decreto Ley N.° 832, en el mismo artículo 2 ya transcrito,  le ha dado al Consejo Nacional de Salarios el carácter de órgano de desconcentración máxima y le ha dado personalidad jurídica instrumental. El alcance de esta desconcentración máxima y de su personalidad jurídica instrumental ha sido examinado en el dictamen C-175-1996 de 21 de octubre de 1996 – reiterado por el C-79-1999 de 26 de abril de 1999 -:

 

a) La desconcentración máxima de la que goza el Consejo Nacional de Salarios, consiste en la independencia funcional de éste frente al Ministro y funcionarios inferiores del Ministerio de Trabajo; lo que se traduce, concretamente, en la improcedencia de revisar o sustituir las fijaciones salariales acordadas por el Consejo o la avocación de tal competencia y, además, la inadmisibilidad de órdenes, instrucciones o circulares del jerarca ministerial, relativas al modo en que en Consejo habrá de ejercer su potestad constitucional. En ello se plasma la "plena autonomía" que la ley le reconoce al Consejo.

b) Fuera del anterior campo, el Ministro recupera sus potestades jerárquicas y, además, el accionar administrativo del Consejo queda supeditado a la dirección del primero y a los correspondientes reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo.

c) En virtud de la "personalidad y capacidad jurídicas instrumentales" que le están atribuidas, el Consejo está habilitado para celebrar negocios jurídicos por sí mismo y para ejecutar directamente su presupuesto, es decir, puede suscribir contratos al margen de las competencias y pautas contractuales usuales del Ministerio; contrataciones que se efectuarían con cargo al capítulo presupuestario correspondiente y, desde luego, con pleno apego a las reglas de la Ley de Contratación Administrativa y su reglamento.

d) Sin embargo, el Consejo carece de autonomía en la elaboración de su presupuesto, el que deberá incorporarse al proyecto anual del Ministerio.(Ver también el dictamen C-41-1995 de 7 de marzo de 1995)

 

Así las cosas, conviene insistir en que la desconcentración máxima de la que goza el Consejo Nacional de Salarios, consiste en la independencia funcional de éste frente al Ministro y funcionarios inferiores del Ministerio de Trabajo; lo que se traduce, concretamente, en la improcedencia de revisar o sustituir las fijaciones salariales acordadas por el Consejo o la avocación de tal competencia y, además, la inadmisibilidad de órdenes, instrucciones o circulares del jerarca ministerial, relativas al modo en que en el Consejo habrá de ejercer su potestad constitucional.

 

No obstante lo anterior, debe indicarse que el hecho de que el Consejo Nacional de Salarios tenga una competencia exclusiva en materia de fijación de salarios mínimos, esto no le impide a la Ley ordinaria establecer las bases o factores para la fijación de los salarios mínimos.

 

 

B.                 EL LEGISLADOR HA RETENIDO LA POTESTAD DE ESTABLECER POR LEY LOS FACTORES O BASES PARA LA DETERMINACIÓN DE LOS SALARIOS MÍNIMOS.

 

Nuevamente debe insistirse en que el artículo 57 impide que sea la Ley ordinaria la que fije los salarios mínimos. Igualmente, la independencia técnica y la desconcentración máxima del Consejo Nacional de Salarios obstan para que  los jerarcas del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, o del Poder Ejecutivo en general, revisen o sustituyan las fijaciones salariales acordadas por ese Consejo, tampoco pueden avocarse tal competencia ni pueden girar  órdenes, instrucciones o circulares sobre la forma en que el Consejo puede ejercer su competencia en materia de fijación de salarios mínimos.

 

No obstante lo anterior, lo cierto es que el propio numeral 57 de la Constitución establece que corresponde a la Ley regular el régimen jurídico y de funcionamiento del organismo técnico encargado de la fijación de los salarios mínimos.

 

Luego, la Sala Constitucional ha entendido el artículo 57 en el sentido de que éste protege a los trabajadores con un derecho al salario mínimo, el cual puede ser  compuesto de diversas formas por el Legislador. Al respecto, es importante citar el voto N.° 4806-2010 de las 14:50 horas del 10 de marzo de 2010:

 

El constituyente al establecer el artículo 57 constitucional protegió al trabajador con el derecho a un salario mínimo, que puede ser compuesto de distintas formas por el legislador o su intérprete.  Consecuentemente, aunque se repute el destino de un 10% de la factura por consumo para efectos salariales, esto estaría dentro de los parámetros de interpretación de los magistrados de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Además los alcances de la línea jurisprudencial  recae tanto sobre los patronos, como también en los trabajadores y sus cargas sociales, que según reconoció esta Sala se ven beneficiados por la interpretación progresiva de los derechos sociales y prestacionales. Por lo anterior, al no ser irrestricta la libertad de comercio contenida en la Constitución Política y está sujeta a las regulaciones con el objeto de dar protección a múltiples intereses sociales, entre ellas la retribución de los trabajadores y la contribución al sistema de seguridad social, que tiene rango constitucional, se debe declarar sin lugar la acción sobre este extremo.

 

      Es decir que si bien la competencia de fijar los salarios mínimos es exclusiva del Consejo Nacional de Salarios, la Ley, sin embargo,  sí puede establecer los factores o bases necesarias para que ese colegio proceda a la fijación técnica de esos salarios mínimos.

 

      De hecho, debe destacarse que la jurisprudencia constitucional ha señalado que  el legislador cuenta con un ámbito de libertad para definir, las bases, contenido o composición del  salario mínimo. Por lo tanto, se debe entender que el Legislador puede, dentro de los márgenes de libertad que le da la Constitución, establecer las condiciones base que sirven para determinar técnicamente el salario mínimo. Sobre este punto, volvemos a citar  la sentencia de la Sala Constitucional N.° 12014-2013:

 

Se puede concluir que existe un fin constitucionalmente legítimo en la norma cuestionada, al establecerse unas condiciones salariales mínimas, en procura del bienestar y existencia digna del trabajador. La norma impone una limitación razonable a la libertad de contratación, en resguardo de los principios de justicia social y protección al trabajador -de contenido constitucional-.  Finalmente, resulta oportuno reiterar lo señalado en el precedente recién trascrito, en el sentido que el derecho a un salario mínimo, protegido por el artículo 57 constitucional, puede ser compuesto de distintas formas por el legislador. En este mismo sentido, esta Sala ya había señalado que: “La Constitución y el Código de Trabajo (artículo 177) otorgan latitud al concepto de salario mínimo, aquel que procura bienestar y existencia digna, y no puede sino quedar a la normativa infraconstitucional la determinación precisa del correspondiente a cada categoría.” (sentencia número 0843-95 de las 15:45 horas del 14 de febrero de 1995). Con lo que se verifica que el legislador cuenta con un ámbito de libertad para definir el contenido o composición del referido salario mínimo. Por lo que, en el caso en estudio, se constata que el legislador ha operado válidamente, dentro de tales márgenes de libertad, al establecer las condiciones salariales mínimas que deben reconocerse a los profesionales en ciencias médicas contratados en el sector privado, en el sentido que no podrán ser inferiores a las acordadas en la Ley No. 6836 del 22 de diciembre de 1982, por la realización de funciones equivalentes. Por lo que, respecto a este extremo, tampoco se observa motivo para estimar la acción.

 

            Asimismo, se debe destacar que, como lo indica el párrafo recién transcrito de la sentencia N.° 12014-2013, dentro del margen de configuración con que cuenta el Legislador para regular el salario mínimo, éste puede establecer determinadas condiciones o estándares salariales mínimos. Esta fue la tesis expuesta por la Procuraduría General, en su condición de órgano asesor, dentro del expediente de acción de inconstitucionalidad N.° 09-006671-007-CO – el cual concluyó precisamente con la sentencia N. 12014-2013.

 

En primer lugar, desde la perspectiva del artículo 57 constitucional,  el artículo 23 LIPCM es proporcional y razonable, pues la norma se limita a establecer un estándar mínimo para el salario de los profesionales de ciencias de la salud. Es incontestable que la Constitución autoriza al Estado a legislar e imponer topes mínimos en cuestión de salarios. Razón por la cual, en el tanto el artículo 23 LIPCM se ciñe a establecer un estándar para el salario mínimo de los profesionales de salud empleados en el sector privado, no existe fundamento para argumentar que la medida normativa sea excesiva, dado que de ningún modo, puede válidamente interpretarse que la norma suprima total o irracionalmente la libertad de las partes de contratar el salario. Solamente impone un tope mínimo obligatorio, lo cual resulta conforme  con el numeral 57 constitucional.

 

            Ahora bien, no obstante lo anterior, se impone tener claro que, conforme el artículo 57 de la Constitución, el poder de configuración que tiene el Legislador para establecer las bases, contenido o composición del  salario mínimo – lo cual le permite establecer determinadas condiciones o estándares mínimos que se habrían de respetar – no le habilita, sin embargo, hacer suya la competencia de fijar los salarios mínimos de las diversas categorías de trabajadores, pues la determinación técnica de los salarios mínimos es una atribución que le corresponde al Consejo Nacional de Salarios.

 

            Así las cosas, es claro que tampoco puede el Legislador modificar las fijaciones que realice el Consejo Nacional de Salarios, pues esto sería sustituir a dicho órgano técnico en el ejercicio de una competencia que la Constitución le reserva.

 

 

C.                CONCLUSION

                                                                   

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-    Que el artículo 2 del Decreto Ley N.° 832 le atribuye al Consejo Nacional de Salarios la competencia para la fijación  de los salaros mínimos.

-    Que el Consejo Nacional de Salarios es un órgano con desconcentración máxima, lo cual garantiza su independencia funcional frente al Ministro y funcionarios inferiores del Ministerio de Trabajo

-    En virtud de que el Consejo Nacional de Salarios tiene desconcentración máxima, el Jerarca del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, ni el Poder Ejecutivo en general, pueden revisar o sustituir las fijaciones salariales acordadas por el Consejo o avocarse tal competencia ni girar órdenes, instrucciones o circulares relativas al modo en que en el Consejo habrá de ejercer su potestad de fijación de salarios.

-    No obstante lo anterior, el  numeral 57 de la Constitución establece que corresponde a la Ley regular el régimen jurídico y de funcionamiento del organismo técnico encargado de la fijación de los salarios mínimos.

-    El legislador cuenta con un ámbito de libertad para definir, las bases, contenido o composición del  salario mínimo. Por lo tanto, se debe entender que el Legislador puede, dentro de los márgenes de libertad que le da la Constitución, establecer las condiciones base que sirven para determinar técnicamente el salario mínimo.

-    En forma consecuente con lo anterior, dentro del margen de configuración con que cuenta el Legislador para regular el salario mínimo, éste puede establecer determinadas condiciones o estándares salariales mínimos.

-    Empero, el poder de configuración del Legislador no le habilita para hacer suya la competencia de fijar los salarios mínimos de las diversas categorías de trabajadores, pues la determinación técnica de los salarios mínimos es una atribución que le corresponde al Consejo Nacional de Salarios.

-                Tampoco puede el Legislador modificar las fijaciones que realice el Consejo Nacional de Salarios, pues esto sería sustituir a dicho órgano técnico en el ejercicio de una competencia que la Constitución le reserva.

 

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto                                            

 

 

 

JOA