13 de setiembre, 2016                                            

C-191-2016

Lic. Reinaldo Vargas Soto

Auditor Interno

Consejo Nacional de Vialidad

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio AUOF-01-16-0233 de 6 de setiembre de 2016.

Mediante oficio  AUOF-01-16-0233 de 6 de setiembre de 2016, se nos requiere que atendamos una serie de consultas relacionadas con el funcionamiento de la auditoría interna y su relación de dependencia orgánica con el Consejo Nacional de Vialidad.

Específicamente, la consulta se relaciona con la interpretación de la Resolución R-DC-119-2009 del 16 de diciembre de 2009 de la Contraloría General de la República, Normas sobre el Desempeño que regula todo lo relacionado con la planificación de las Auditorías del Sector Público y también  con el alcance de  la resolución R-DC-010-2015 de 6 de febrero de 2015 Directrices para la solicitud y asignación de recursos a las Auditorías Internas.

Así las cosas, se consulta sobre las potestades del Jerarca institucional para establecer plazos para que las auditorías cumplan determinadas solicitudes de estudios. Igualmente se consulta sobre si es procedente que el Jerarca requiera nuevas solicitudes de estudios – sin que se haya concluido algunas anteriores – y si es procedente incluir las nuevas solicitudes para el plan anual de trabajo siguiente. Se consulta además si es procedente que el jerarca ordene investigaciones preliminares con el fin de recoger insumos que puedan servir para los estudios de la auditoría interna. Igualmente se consulta si el jerarca debe realizar estudios de costo beneficio antes de requerir a la auditoría interna un estudio donde presumiblemente pueden haber sumas a recuperar.

También se consulta si el auditor interno es el responsable de ejecutar el presupuesto de la auditoría interna y de cómo resolver el conflicto en aquellos supuestos en que la administración niegue la contratación de capacitación y servicios para la auditoría interna y la responsabilidad administrativa que podría derivarse para el jerarca. Finalmente, se consulta si las auditorías internas deben sufrir los efectos de los lineamientos de contención del gasto que están vigentes en el Poder Ejecutivo, es decir si dichos lineamientos se aplican para la formulación y ejecución de sus presupuestos.

La consulta es inadmisible por tratarse de una materia de competencia excluyente y prevalente de la Contraloría General.

A.          LA CONSULTA ES INADMISIBLE POR TRATARSE DE UNA MATERIA DE UNA MATERIA QUE ES COMPETENCIA EXCLUYENTE Y PREVALENTE DE LA CONTRALORIA GENERAL

La consulta planteada se relaciona directamente con la relación de dependencia orgánica que existe entre el órgano jerárquico del Consejo Nacional de Vialidad y su auditoría interna.

Específicamente, la consulta se vincula directamente con el funcionamiento de las auditorías internas y de su relación con el órgano jerárquico de la institución a la cual se encuentra adscrita. Específicamente, la consulta versa sobre las potestades que el órgano jerárquico tiene en materia de solicitudes de estudio y de asignación de presupuesto, así como el medio procedente para resolver los conflictos que pueden suscitarse en esta área. Finalmente, se consulta sobre diversos aspectos de las responsabilidades del auditor interno.

Ahora bien, debe indicarse que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley de Control Interno,  determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de  la Contraloría General. Se transcribe la norma de interés:

“Artículo 24.—Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.

Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente.”

En razón de lo anterior, lo procedente, como lo ha señalado la jurisprudencia administrativa, es que la Procuraduría General de la República decline la atención de la presente consulta por ser inadmisible. Al respecto, citamos como precedente la opinión jurídica OJ-179-2003 de 25 de setiembre de 2003:

“Por otra parte, el artículo 24 de la ya citada Ley General de Control Interno dispone:

"Artículo 24.—Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano.

Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente."

En criterio de la Procuraduría General, la conjugación de ambas normas permite establecer un vínculo entre el jerarca –en este caso, el Concejo Municipal- y el auditor interno, que si bien no jerárquico –artículos 101 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública en relación con el numeral 25 de la Ley N° 8292-, sí puede ser definido como de necesaria coordinación y colaboración. En esa medida, puede afirmarse que el auditor es, a la vez, un colaborador y un fiscal del Concejo, con competencias específicas en materia de asesoría y vigilancia sobre la buena marcha de las actividades y manejo de la Hacienda Pública del Municipio. Y dado que los acuerdos del Concejo se adoptan precisamente en las sesiones de dicho órgano colegiado (artículos 44 y siguientes del Código Municipal), una interpretación conforme al mejor cumplimiento del fin público encargado a las auditorías internas –artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública- recomiendan la presencia del auditor en tales sesiones.

Sin embargo, tal posición de principio puede verse afectada por situaciones concretas que escapan a cualquier regulación contenida en las leyes citadas. En tales supuestos creemos de aplicación la reserva contenida en el artículo 24 supra transcrito, en la medida en que la presencia de los auditores municipales en todas las sesiones del Concejo es parte de "regulaciones de tipo administrativo" aplicables a dichos funcionarios. De estimarse que tal presencia compromete o afecta las labores propias de la auditoría interna, el tema cae dentro de las competencias de la Contraloría General de la República, tal y como se prescribe en el artículo 24 párrafo segundo de la Ley General de Control Interno. En virtud de esta constatación, es que se recomienda al Sr. Auditor Interno trasladar su inquietud ante el Órgano Contralor que, como queda evidenciado, ostenta la competencia decisora en este tema.

Igual consideración cabe hacer sobre lo referente a la obligación de dar seguimiento a todos los acuerdos adoptados por el Concejo Municipal. Una nueva interpretación armónica de los artículos 22 inciso d) y f) y 23 de la Ley General de Control Interno, nos permite concluir que el tema de cuáles acuerdos municipales deben ser objeto del seguimiento por parte de la auditoría interna es un asunto que tiene relación directa con el funcionamiento de este órgano asesor y fiscalizador. El tipo de duda que Ud. plantea es un tema que, necesariamente, debe ser definido por la Contraloría General de la República.

Conclusión.

En virtud de las consideraciones realizadas, se concluye que los temas objeto de la consulta –definición de disposiciones administrativas aplicables al auditor y obligación de que éste dé seguimiento a todos los acuerdos adoptados por el Concejo Municipal- están dentro de la competencia consultiva de la Contraloría General de la República y consecuentemente, le corresponde a ésta establecer la interpretación jurídica vinculante para dichos supuestos. En virtud de lo dicho, las apreciaciones que se realizan en este estudio se emiten en forma de Opinión Jurídica, sin perjuicio de lo que el Órgano Contralor decida en definitiva.” (Ver también dictamen C-117-2013 de 27 de junio de 2013 y C-244-2011 de 30 de setiembre de 2011)

Igualmente, cabe transcribir C-462-2014 de 12 de diciembre de 2014:

I. COMPETENCIA DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN RELACIÓN CON LAS DISPOSICIONES DE TIPO ADMINISTRATIVO QUE SE MENCIONAN EN EL ARTÍCULO 24 DE LA LEY GENERAL DE CONTROL INTERNO.

 En nuestra jurisprudencia administrativa se ha señalado que el alcance de las regulaciones de tipo administrativo, previstas en el artículo 24 de la Ley General de Control Interno, que puede establecer el máximo jerarca – en este caso el Concejo Municipal- en relación con el funcionamiento de la auditoría interna es un tema que puede   comprometer o afectar las labores propias de la auditoría interna.

 Luego se ha indicado que las regulaciones que el Concejo Municipal pueda girar en orden al horario, vacaciones o permisos del auditor interno es una cuestión que puede incidir directamente en el buen cumplimiento de las tareas y funciones de la auditoría.

 Ergo, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha insistido en que se trata de una materia que es competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. Esto en virtud de las competencias exclusivas que el artículo 23 de la Ley de Control Interno le otorga a la Contraloría General para dictar las disposiciones, normas, políticas y directrices sobre la organización y funcionamiento de las auditorías internas. Al respecto, conviene transcribir el dictamen C-005-2004 de 8 de enero de 2004:

“II. Competencia de la Contraloría General de la República en relación con las disposiciones de tipo administrativo que se mencionan en el artículo 24 de la Ley General de Control Interno. 

El objeto de la consulta formulada por la Sra. Auditora Interna de la Municipalidad de Oreamuno ha sido objeto de análisis anteriormente por parte de esta Procuraduría General.  De suerte tal que sea oportuno, por su relación con el tema, transcribir nuestra opinión jurídica O.J.-179-2003 del 25 de setiembre del 2003, en la cual se desarrollan las consideraciones pertinentes que nos llevan a la conclusión que el tema sometido a nuestro conocimiento es materia privativa de la Contraloría General de la República

B.          CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto se concluye  que la consulta no es admisible por tratarse de una materia que es competencia excluyente y prevalente de la Contraloría General de la República.

Atento se suscribe;

          Jorge Andrés Oviedo Alvarez                 

          Procurador Adjunto