19 de diciembre del 2016

OJ-167-2016

                                                                               

Licenciada

Silma Elisa Bolaños Cerdas

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio ECO-360-2016 del 13 de setiembre de 2016, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Ley de Conversión del Consejo Nacional de Vialidad en la Dirección Nacional de Vialidad”, que se tramita bajo el expediente legislativo N° 19.832.

 

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

 

Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

 

I.                   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley que se consulta tiene la intención de transformar el actual Consejo Nacional de Vialidad (en adelante CONAVI) en la Dirección Nacional de Vialidad, como órgano de desconcentración mínima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

Adicionalmente, pretende limitar la acción de dicho órgano a la conservación de la red vial nacional, dejando los proyectos de obra nueva, mejoras y reconstrucción dentro del ámbito de actuación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes como órgano rector.

 

 

II.                OTRAS INICIATIVAS SIMILARES

 

Como aspecto previo debe destacarse que en la corriente legislativa existen varias iniciativas para transformar al actual CONAVI, las cuales resultan incompatibles entre sí por la forma en que está diseñada esa transformación en los diferentes proyectos de ley.

 

Dado ello, debe el legislador valorar sobre cuál de ellas se decantará el análisis legislativo y la eventual aprobación de la ley. Ejemplo de lo anterior son los proyectos de ley 18879, 19252 y 19900, además del que se consulta en esta oportunidad.

 

 

III.             SOBRE EL ARTICULADO DEL PROYECTO DE LEY

 

Debemos advertir que únicamente nos referiremos a los artículos que ameritan alguna discusión jurídica y no a la totalidad del proyecto de ley, cuya aprobación o no se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

 

 

A)               Artículo 1

 

A pesar de la intención expresada en la exposición de motivos del proyecto de ley arriba comentada, cuando se analiza el articulado del proyecto, en realidad éste trata únicamente del tema de conservación vial, no así de la construcción de obra nueva.

 

En otras palabras, si bien el proyecto desarrolla lo relativo a la transformación del actual CONAVI en la Dirección Nacional de Vialidad, y le asigna a ésta las funciones relativas a la conservación vial, no se observa ninguna norma en el proyecto de ley que regule lo relativo a las funciones del MOPT en materia de construcción de obra nueva.

 

Lo anterior, a pesar de que en la exposición de motivos se desprende que la intención es regular ambos temas y que el artículo 1 del proyecto señala en lo que interesa:

 

“ARTÍCULO 1.-       La presente ley regula la conservación y construcción de las carreteras, calles de travesía y puentes de la red vial nacional…”

 

Dado que no existen normas relativas a la construcción de obra nueva en el proyecto de ley, se recomienda eliminar la palabra “construcción” del artículo 1 o, en su defecto, incorporar el articulado relativo a la competencia que tendrá el MOPT en esa materia. 

 

 

B)                ARTÍCULO 3 CON RELACIÓN AL 18

 

El artículo 3 del proyecto de ley establece:

 

“ARTÍCULO 3.-       Créase la Dirección Nacional de Vialidad, órgano con desconcentración mínima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.  La Dirección tendrá personalidad jurídica instrumental y presupuestaria para administrar el fondo de la red vial nacional, así como para suscribir los contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la presente ley.”

 

La norma anterior pretende otorgar a la Dirección Nacional de Vialidad la administración del fondo de la red vial nacional a pesar de que sólo se encargará de la conservación vial. Surge la duda entonces de cuáles recursos utilizará el MOPT para la construcción de obra nueva, lo cual deberá aclararse en este proyecto para evitar problemas futuros de interpretación de la ley.

 

Si bien en el artículo 18 del proyecto de ley se le asigna a la Dirección sólo el 50% de los ingresos recaudados por el impuesto a la propiedad de vehículos, lo cierto es que al omitirse regular en este proyecto de ley lo relativo a la construcción de obra pública, el otro 50% quedará en un limbo jurídico hasta tanto no se apruebe la regulación respectiva a favor del MOPT.

 

 

C)               ARTÍCULO 5

 

En este artículo se otorga a la Dirección Nacional de Vialidad, entre otras funciones, la de “aprobar la regulación interna de la organización y modificarla cuando sea conveniente”.

 

Sobre este aspecto, no queda claro si la Dirección, como órgano desconcentrado del gobierno central, puede apartarse del régimen de empleo estatutario establecido en el numeral 191 de la Constitución, lo cual presentaría dudas de constitucionalidad. Dado ello, debe aclararse el alcance de la norma que se plantea para efectos de determinar cuál será el régimen de empleo existente, o si más bien lo que se pretende es dotar a la Dirección de una escala salarial diferenciada, en cuyo caso requerirá aprobación de la Autoridad Presupuestaria.

 

 

D)               ARTÍCULO 8

 

El artículo 8 faculta a la Dirección Nacional de Vialidad para constituir fideicomisos para la conservación de obra pública, sujetando estos contratos a las normas de la contratación administrativa.

 

No obstante lo anterior, en cuanto a la elección del fiduciario, el proyecto establece que la Dirección podrá escogerlo libremente. Esta libre elección, sin someterse al procedimiento de licitación pública a la luz de lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución, genera dudas de constitucionalidad, lo cual en definitiva deberá ser determinado por la Sala Constitucional.

 

 

E)                ARTÍCULO 21

 

Este artículo señala:

 

“ARTÍCULO 21.-     Para cumplir con la responsabilidad de ampliar y conservar la red vial nacional, la Dirección Nacional de Vialidad está obligada a elaborar planes anuales y quinquenales de inversión, los cuales definirán los progresos durante estos períodos.  En este sentido, el Consejo deberá acatar las políticas y los lineamientos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y coordinará esta labor con las unidades correspondientes.”

 

En esta norma, no hay claridad sobre cuál Consejo se está refiriendo la norma, pues no se observa ninguna figura de esta naturaleza en el proyecto de ley. Dado ello, pareciera un error en la nomenclatura utilizada.

 

 

 

IV.             CONCLUSIÓN

 

De lo indicado, podemos concluir que la aprobación o no del proyecto es un tema de discrecionalidad legislativa, sin embargo se recomienda de manera respetuosa valorar los temas de constitucionalidad y de técnica legislativa aquí señalados.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/jlh