24 de febrero del 2017

C-037-2017

Señor

Mario Barrenechea

Gerente General

Banco de Costa Rica

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunta de la República, nos referimos al Oficio GG-10-211-2016, de fecha 26 de octubre de 2016, mediante el cual se explica que con base en el artículo 10 de la IV Convención Colectiva que rige actualmente las relaciones laborales en esa entidad bancaria, se ha dado un cambio en la forma de cálculo para el pago de salarios en caso de que los empleados laboren en días feriados, asuetos, día de descanso o día ya laborado en jornada acumulativa; generándose una disminución en tal pago. Y en el tanto el sindicato UNEBANCO no está de acuerdo con dicho cálculo y la entidad patronal estima que existe duda razonable al respecto, se pretende que esta Procuraduría General, en ejercicio de su función consultiva vinculante, interprete con un criterio definitivo los alcances de dicha norma convencional.

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en el oficio GCJ/ERC/GAG/254-2016, de 25 de octubre de 2016,  según el cual, con base en lo dispuesto por aquella cláusula convencional (art. 10) el pago que el Banco debe realizar a favor de los empleados que laboren días feriados, asuetos, descanso o días ya laborados en jornada acumulativa, será de DOS SALARIOS Y MEDIO, sin que resulte procedente considerar que en ese pago se tenga por incluido el pago ya contemplado en el salario ordinario semanal que paga los siete días de la semana a todo servidor. No obstante, ante la divergencia de criterios con el Sindicato UNEBANCO, recomienda solicitar una interpretación independiente de ese extremo, siendo que según interpretan que en la Convención Colectiva no se establece un órgano para dilucidar este tipo de situaciones y por ello se consulta a la Procuraduría General, cuyo criterio tendría alcance vinculante.

            Se nos pide entonces que interpretemos la regla normativa contenida en el artículo 10 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de los empleados del Banco de Costa Rica.

Determinado así el objeto de su gestión podemos afirmar que al menos un doble orden de situaciones convergen en el presente caso para impedir que ejerzamos nuestra función consultiva vinculante al respecto. 

            Por un lado, si bien en apariencia ha sido planteada en términos generales y abstractos por la Administración consultante, no podemos desconocer, por su indirecta alusión, la existencia de asuntos concretos y específicos pendientes de resolución en sede administrativa.

Interesa indicar entonces, en primer lugar, que conforme a inveterada jurisprudencia administrativa, en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes,  no le corresponde a la Procuraduría General de la República entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011 y C-135-2014), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, implicaría no sólo contravenir la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, sino sustituir ilegítimamente a la Administración activa, relevando con ello a los servidores públicos de las responsabilidades propias de su función; sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor.

            Por otro lado, si partimos del hecho de que la negociación colectiva comporta la autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, pues tiene por finalidad evidente el permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal (Dictamen C-057-2005 y Pronunciamiento O.J.-029-2005, entre otros), esa singular naturaleza mixta o compuesta del Convenio Colectivo (contrato con efectos normativos o norma con origen contractual), en la que la interpretación y subsecuente aplicación le compete en exclusiva a los trabajadores y empleadores destinatarios del convenio, impide que podamos atender su gestión en los términos en que ha sido formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del convenio en la toma de decisiones muy particulares y que les compete exclusivamente a ellas. Entiéndase que de acceder a su gestión, no sólo el Banco–entidad patronal-, sino también el Sindicato UNEBANCO, quedarían vinculados por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre los alcances de la negociación colectiva concertada no estaría exclusivamente residenciada inter partes, sino en este órgano superior consultivo.

            Según advertimos en el dictamen C-178-2016 de 29 de agosto de 2016, conforme a la doctrina, la interpretación y la aplicación de los convenios colectivos le corresponden en todos los supuestos de normalidad a los trabajadores y empleadores destinatarios. De modo que la aplicación cotidiana y pacífica de lo pactado presupone un entendimiento previo, esto es, una interpretación coincidente de lo que las cláusulas significan. Y cuando discrepen en la interpretación que haya de darse de una determinada regla del convenio, los denominados consejos de empresa, o en nuestro caso las juntas de relacionales laborales (comisiones paritarias), creados en los propios convenios colectivos, tienen protagonismo. De modo que las discrepancias sobre interpretación del convenio colectivo se intentan zanjar, en primera instancia, a través de acuerdos entre los delegados sindicales y los representantes del empresario, lo que pudiera llamarse una interpretación auténtica del pacto, asegurándose con ello su recta aplicación. Sin que ello obste, según el régimen jurídico de las decisiones interpretativas de dichos órganos internos, la utilización de mecanismos de solución alterna de conflictos e incluso, como última instancia su impugnación ulterior ante órganos jurisdiccionales (Véase Montoya Melgar, Alfredo. “La Interpretación del Convenio Colectivo” -apuntes de Derecho Comparado-. En Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales No. 68)[1], así como Herrera Vásquez, Ricardo. “Algunas reflexiones acerca de la interpretación del convenio colectivo de trabajo”[2]).

            Y según corroboramos, en el artículo 4 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de los empleados del Banco de Costa Rica, expresamente se establece que “El Banco se obliga a tratar con UNEBANCO todas las divergencias que se susciten con motivo de la interpretación y aplicación de esta convención”; de modo que aunque no se haya creado un órgano paritario específico para este tipo de controversias interpretativas, ambas partes destinatarias del convenio son los primeros obligados en conocer y resolver sobre la interpretación o aplicación errónea de las cláusulas de dicho Convenio Colectivo, no la Procuraduría General.

Conclusión:

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

            La interpretación y la aplicación cotidiana y pacífica de los convenios       colectivos le corresponden a los trabajadores y empleadores destinatarios.

            Y cuando surja discrepancia en la interpretación del convenio colectivo,   deberá acudirse a los órganos interiores creados en el propio convenio para           ello, y en su defecto, a través de acuerdos entre delegados sindicales y los           representantes de empleador, a fin de que emitan pronunciamientos o       decisiones interpretativas, a modo de interpretación auténtica, sin que ello      obste la utilización de medios de solución alternativa de conflictos y en el peor             de los casos su impugnación ante la jurisdicción laboral.

            El artículo 4 de la IV Convención Colectiva de Trabajo de los empleados del       Banco de Costa Rica expresamente establece que “El Banco se obliga a tratar con UNEBANCO todas las divergencias que se susciten con motivo de la         interpretación y aplicación de esta convención”; de modo que aunque no se         haya creado un órgano paritario específico para este tipo de controversias         interpretativas, ambas partes destinatarias del convenio son los primeros      obligados en conocer y resolver sobre la interpretación o aplicación errónea de     las cláusulas de dicho Convenio Colectivo.

            No es posible entonces atender la gestión en los términos en que ha sido   formulada, y por ende, ejercer la función consultiva requerida, ya que por el   efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en     el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a las partes destinatarias del      convenio en la toma de decisiones muy particulares y que les compete         exclusivamente a ellas.

            Debe denegarse el trámite de la consulta y se ordena su archivo.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg