6 de abril de 2017

OJ-043-2017

Licda. Nery Agüero Montero

Jefa de Comisión

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio AL-CPAJ-OFI-0350-2017 de 13 de marzo de 2017, en el que se consulta el proyecto “Ley de incentivo al reciclaje de envases plásticos no retornables y empaques de bebida tetrabrik, para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC)”, expediente legislativo 20078 (La Gaceta, Alcance 196A de 21 de setiembre de 2016).

Sin efectos vinculantes emitimos una opinión jurídica como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.  Recordamos que no procede asumir nuestra conformidad con el proyecto consultado en los términos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, pues este Despacho no está comprendido dentro de los órganos y entidades en él previstas.  Dentro de esta óptica, hacemos las siguientes observaciones.

La iniciativa crea un impuesto cuyo sujeto activo sería el Gobierno Central y el pasivo las personas físicas o jurídicas que importen y embotellen bebidas alcohólicas, no alcohólicas, gaseosas y agua, en envases plásticos no retornables o empaques tetrabrik (artículos 1, 4 y 5), con tarifas diferenciadas para las micro, pequeña o mediana empresas inscritas ante el Ministerio de Economía, Industria y Comercio (artículos 2 y 3), y se exoneran medicamentos y lácteos (artículo 6). Los sujetos pasivos podrían acreditar el reciclaje de los envases por un monto equivalente al total del impuesto por unidad (artículo 7). Se propone que rindan declaración jurada del impuesto y lo paguen en los primeros 15 días naturales de cada mes ante la Dirección General de Tributación, a quien corresponde su administración, y, en caso de importación, la declaración y pago serían previos al desalmacenaje (artículos 8 y 11). No sería deducible del impuesto sobre la renta (artículo 9). Su destino sería el Sistema Nacional de Áreas de Conservación mediante transferencia incluida en el Presupuesto Ordinario de la República en el título del Ministerio de Ambiente y Energía (artículo 10). El Ministerio de Hacienda actualizaría anualmente el monto del impuesto según la variación del Índice de Precios al Consumidor que determina el Instituto Nacional de Estadística y Censos (artículo 12).

El proyecto se enmarca dentro de la potestad conferida al Poder Legislativo para establecer obligaciones tributarias, y eventuales dispensas por razones de índole social, económica o cultural (artículos 121 inciso 13) Constitucional, y 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; sentencia constitucional 3075-2011; opinión jurídica OJ-11-2012).

Esa potestad permite incentivar o no determinados bienes y servicios mediante cargas tributarias, siempre y cuando se establezcan por ley y sean acordes con los principios de razonabilidad, proporcionalidad, igualdad ante las cargas públicas y libertad de comercio (sentencia constitucional 8755-2000).

En relación con las tarifas, las sumas fijas para el monto del impuesto son susceptibles de desactualización, y aun cuando se permite a la administración tributaria actualizarlas según la variación del índice de precios del consumidor, conviene valorar establecer un porcentaje que facilite la actualización automática. Asimismo, analizar si la fijación del impuesto a las citadas importaciones se ajusta a los compromisos y tratados internacionales ya suscritos (opinión jurídica OJ-66-2010).

El mecanismo de declaración jurada propuesto facilita a la administración tributaria la determinación de la base imponible del tributo, sin necesidad de una valoración general (opinión jurídica OJ-61-2012). No obstante, la iniciativa no contempla régimen sancionatorio, por lo que puede valorarse la remisión expresa al Código de Normas y Procedimientos Tributarios, donde se tutela el debido proceso.

Respecto al destino de lo recaudado, cabe señalar que la Sala Constitucional ha estimado que los impuestos con destino específico, aunque de carácter excepcional, no vulneran los principios constitucionales de unidad de caja, universalidad y exclusividad (sentencias constitucionales 4528-1999, 2075-2001, 11165-2004 y 3075-2011; opinión jurídica OJ-11-2012).

Sin embargo, ha de acotarse que la Sala Constitucional también ha dispuesto que el legislador presupuestario no está subordinado o vinculado por el legislador ordinario, salvo en los casos de fondos “atados” constitucionalmente y aquellos orientados a desarrollar, fortalecer y actuar los derechos fundamentales, sobre todo los de prestación o destinados a programas sociales, que deben ser incluidos en el Presupuesto Nacional (sentencias constitucionales 5754-1994, 4884-2002, 2794-2003, 11165-2004, 14247-2004, 15760-2011, 15968-2011 y 3691-2013; opiniones jurídicas OJ-85-2011, OJ-42-2016, OJ-49-2016 y OJ-131-2016).

Conclusión

La aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de la política legislativa, en la cual ha de observarse el Derecho de la Constitución, la razonabilidad y proporcionalidad de la normativa por adoptar.

Cordialmente,

                                                                                  Silvia Quesada Casares

                                                                                         Procuradora

SQC/hmu