C-077-2017

17 de abril de 2017

Señor

Rolando Méndez Soto

Alcalde municipal

Municipalidad de Vásquez de Coronado

Estimad señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio AL-200-722-15, de fecha 24 de junio de 2015, suscrito por su antecesor, el señor Leonardo Herrera Sánchez, por el que se nos consultaron varias interrogantes acera de la integración de la Junta de Relaciones Laborales, del que al menos una de ellas involucra el principio de pluralismo sindical.

En concreto se consulta lo siguiente:

1.      En caso de que en la Municipalidad existan varios sindicatos, ¿cuál de ellos poseería la potestad para integrar la Junta de Relaciones Laborales?

2.      ¿Puede un funcionario operativo formar parte de la Junta de Relaciones Laborales por parte de la Administración?

3.      ¿Deben los miembros de las Juntas de Relaciones Laborales ser juramentados ante el Concejo Municipal?

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aportó el criterio del Departamento Legal institucional, materializado en el oficio LE-207-16-2015 de 17 de marzo de 2015, según el cual: a) con base en el Reglamento de la Junta de Relaciones laborales de esa municipalidad, considera que ese órgano bipartito podría estar integrado con representantes de los diferentes sindicatos existentes, pues todos ellos son legítimos representantes de intereses de sus agremiados; b) estima que la Convención Colectiva no limita o distingue, para efectos de la representación patronal al personal operativo u administrativo; y c) concluye que los miembros de la Junta de Relaciones Laborales deben ser juramentados.

            Cabe advertir que en razón del cambio operado en las Alcaldías a nivel nacional, por AFP-1459-2016 de 8 de diciembre de 2016, se sometió a la estimable consideración del nuevo Alcalde municipal mantener o retirar esta consulta. Lo cual se reiteró por oficio AFP-163-2017 de 16 de febrero de 2017 e incluso se conversó vía telefónica con la secretaria de la Alcaldía municipal. No obstante, a la fecha no se ha obtenido formal respuesta al respecto. Por consiguiente, ante la presunción de que esa corporación municipal mantiene su interés en obtener respuesta a sus interrogantes, procedemos a evacuar, en los siguientes términos, la consulta formulada.

I.- Principio de pluralidad sindical.

            En el caso de la Municipalidad de Vásquez de Coronado la creación de la denominada Junta de Relaciones Laborales tiene origen en cláusulas obligacionales[1] la Convención Colectiva suscrita por la representación patronal de aquella corporación territorial y el Sindicato de Trabajadores Municipales. De ahí que cualquier interpretación normativa debiera partir, en primer lugar, de las normas convencionales que la crea [2].

            Por ello, en virtud del principio de autonomía colectiva de las partes –representantes de la Administración y del personal sindicado-, pensaríamos que en principio aquella integración de la Junta de Relaciones laborales debiera contemplar como partes únicamente a aquellos que convinieron bilateralmente la autorregulación de las condiciones de trabajo de esa unidad productiva, y no a otros.

            No obstante, en el caso bajo consulta se denota que en el Reglamento de la Junta de Relaciones Laborales, promulgado por la corporación municipal en válido y legítimo ejercicio de la potestad normativa municipal (arts. 4 inciso a) y 13 inciso c) del Código Municipal)[3], existe una previsión reglamentaria que, en claros términos de pluralidad o pluralismo sindical, alude la integración de aquél órgano paritario con las organizaciones sindicales que representen a los trabajadores; es decir, aquellas que con independencia de haber suscrito o no la convención colectiva, existan a lo interno de aquella municipalidad, lo cual resulta jurídicamente acorde con lo dispuesto por el artículo 2 del Convenio núm. 87 de la OIT sobre Libertad sindical y la protección del Derecho de Sindicación, según el cual, los trabajadores tienen el derecho a constituir las organizaciones que estimen convenientes, lo que implica, en particular, la posibilidad efectiva de crear –si así lo desean- más de una organización de trabajadores por empresa y a elegir libremente sus representantes.

            El citado Convenio 87 de la OIT ha sido reiteradamente interpretado en el sentido de que si bien no ha querido hacer de la pluralidad sindical una obligación y  pudiera ser de cierto modo ventajoso para los trabajadores y los empleadores, evitar la multiplicación del número de organizaciones defensoras de sus intereses, toda situación de monopolio impuestas por vía legal, por ejemplo, se hallaría en contradicción con el principio de libertad y pluralismo sindical así establecido, en el sentido de que ningún gobierno debiera apoyar ni obstruir ninguna tentativa llevada a cabo por un sindicato de desplazar a una organización preexistente, pues los trabajadores deben ser libres a la hora de elegir el sindicato que, en su opinión, defienda mejor sus intereses laborales, sin injerencia alguna por parte de las autoridades (Véase “La Libertad Sindical”, Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, Cuarta Edición, Oficina Internacional del Trabajo Ginebra; 1996, págs. 63 y ss.; “Libertad Sindicial y Negociación Colectiva” Oficina Internacional Trabajo Ginebra, 1994, págs.. 44 y ss.). De modo que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar los derechos otorgados por aquel instrumento internacional o a entorpecer su ejercicio legal.

            No obstante, debemos aclarar que el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha insistido en que bien puede evocarse la noción de “organizaciones más representativas” para distinguir, según su grado de representación –número más elevado de afiliados- y concederles prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, como pretende hacerse en nuestro medio con las modificaciones legales introducidas por la denominada  Reforma  Procesal Laboral (Ley Nº 9343, arts. 696 y ss.), ello no debiera de tener otras consecuencias como privar a las organizaciones sindicales que no hayan sido reconocidas como las más representativas, de los medios esenciales para defender los intereses de sus miembros ni el derecho de organizar su gestión y su actividad y de formular su programa de acción, previstos por el Convenio núm. 87 (Véase “La libertad Sindical” Ibídem, pág. 72).

            En nuestro medio, por su parte, la Sala Constitucional ha sido enfática en reconocer el principio de pluralidad sindical, de la siguiente manera:

“(…) Estima este Tribunal que no lleva razón la autoridad recurrida, pues si bien queda claro que el ANEP ostenta la exclusividad en cuanto a la negociación colectiva, ello no implica la exclusión del UNT a efectos de representación de sus agremiados. En efecto, el derecho de negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad sindical, precisamente porque a través de los sindicatos se puede promover una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores. Y al ser el ANEP el suscriptor de la convención colectiva, es la entidad que ostenta dicho derecho de negociación. Sin embargo, ello no implica privar a las demás organizaciones sindicales de medios esenciales para defender los intereses de sus miembros. La pluralidad sindical como componente de la libertad sindical permite la multiplicidad de asociaciones profesionales o sindicatos, y la consecuente libertad de los trabajadores para elegir si desean o no afiliarse, y a cuál de esas entidades hacerlo. Consecuentemente, las autoridades deberán reconocer dicha pluralidad como reflejo de la libertad de elección de los trabajadores, por lo que no puede aceptarse ninguna norma o acto que faculte o propicie un trato desigual entre diversas agrupaciones sindicales. En otras palabras, reconocer que existe una distinción entre ambos sindicatos no supone impedir el funcionamiento del sindicato minoritario, y menos aún privarlo del derecho de ejercer la defensa de sus miembros y representarlos en caso de conflictos individuales (véanse las sentencias 2011-013126 y 2013-006717). Los sindicatos en razón del interés colectivo que tienen para sus miembros y la finalidad por la que fueron constituidos -la cual consiste en la defensa y protección de los intereses económicos y sociales de sus asociados-, poseen una legitimación amplia para representar a sus afiliados; esa es su esencia. En ese sentido, la titularidad de la negociación colectiva que ostenta el ANEP no conlleva en modo alguno la exclusividad de la representación sindical de todos los trabajadores de la institución, sea ante la propia Junta, ante el Ministerio de Trabajo o ante cualquier otra instancia. Ello implicaría forzar a los miembros que ya están agrupados en un determinado sindicato, a afiliarse a otro para poder ser representados; como si todo asunto que concierna a un grupo de trabajadores tuviera que ser discutido por medio del sindicato suscriptor de la convención colectiva. Dicho de otro modo, implicaría la inoperancia del UNT, pues le impediría ejercer las funciones propias de su naturaleza sindical (…)

Recapitulando, la posibilidad de negociación colectiva exclusiva por parte del sindicato mayoritario, en este caso la ANEP, según la legislación nacional y el propio Convenio 87, no resulta contraria a la libertad sindical; empero, sí otras medidas que restrinjan y obstaculicen la libre e independiente labor de los sindicatos minoritarios y les coarten la posibilidad de la defensa individual de sus afiliados, como las mencionadas en el considerando anterior (véase sentencia número 2013-6717). (Resolución Nº 2016013582 de las 10:20 hrs. del 23 de setiembre de 2016, Sala Constitucional).

            Por todo ello, consideramos razonable interpretar que, con base en lo así establecido por el Reglamento de la Junta de Relaciones Laborales vigente a lo interno de esa corporación municipal, es válido reconocer su necesaria participación a los dirigentes o representantes de todas organizaciones sindicales preexistentes en la citada Junta de Relaciones Laborales, como parte de sus actividades legítimas y evitar así una insana e inapropiada discriminación monopolística de este tipo, que pondría en peligro el derecho de los trabajadores, consagrado por el artículo 2 del Convenio núm. 87, de crear organizaciones de su elección, de afiliarse a ellas y de elegir libremente a sus representantes.

            En todo caso estimamos que debiera valorarse a lo interno de esa corporación municipal una eventual y necesaria reforma reglamentaria que permitiera hacer más clara y contundente el principio de pluralidad sindical aludido. De ejemplo en la materia puede servir la denominada Normativa de Relaciones Laborales de la Caja Costarricense de Seguro Social y en concreto su artículo 36, en cuanto a la integración de la citada Junta  por delegados de sindicatos de mayor afiliación en el centro de trabajo y su eventual sustitución por disolución de alguno de ellos, de acuerdo al número de afiliados en orden descendente, que obviamente rompen con el monopolio sindical institucionalizado.

II.- Principio interpretativo “Ubi lex non distinguit, non distinguere debemus”

            En cuanto a la eventual exclusión de funcionarios operativos en la designación de integrantes de la Junta de Relaciones laborales, entiende esta Procuraduría General que en donde la ley -norma jurídica- no distingue -ni en su letra ni en su espíritu- no cabe distinguir (Ubi lex non distinguit, non distinguere debemus) y menos incluir hipótesis no incluidas en la norma, que contrarían además el texto mismo del Reglamento de la Junta de Relaciones Laborales de esa corporación municipal, que no establece tal diferenciación o exclusión.

            Véase que conforme al ordinal 2 del reglamento aludido, aquel órgano bipartita se integra con representantes propietarios y suplentes nombrados por el Concejo municipal (3 Regidores y un suplente) y las organizaciones sindicales representantes de los trabajadores (3 representantes y un suplente), quienes al estar al servicio de la municipalidad, tendrán las facilidades necesarias para asistir a sesiones y cumplir con las tareas que les sean encomendadas (art. 6 Ibídem.). Por tanto, no existe diferenciación conceptual –salvo el cargo de Regidor para representantes propietarios de la Administración- que jurídicamente autorice alguna exclusión de otros empleados o funcionarios municipales; bastando entonces la representación de intereses obrero patronales conforme lo regulado reglamentariamente.

 III.- Juramentación como requisito ad solemnitatem.

            Tal y como puede constatarse con vista del Reglamento de la Junta de Relaciones Laborales de la Municipalidad de Vásquez de Coronado[4], la designación de sus integrantes es un acto reglado, tanto en cuanto a su motivo como en su contenido,  y se establece expresamente que en su primera sesión deberán tomarse juramento de ley a sus integrantes (art. 2 párrafo cuarto in fine); es decir, se establece que su investidura formal depende de un requisito ad solemnitatem, como lo es  el juramento previsto en los ordinales 11 y 194 constitucionales.

            Ahora bien, cuando no existe norma del ordenamiento jurídico especial por aplicar, que indique qué órgano debe juramentar a la persona designada, como regla de principio hemos establecido en nuestra jurisprudencia administrativa que le corresponderá al que la nombra; debiéndose, en todo momento, dejarse constancia por escrito de tal acto, ya sea en el acta del órgano colegiado o en un documento elaborado al efecto (Véanse dictámenes C-075-2006 de 28 de febrero de 2006, C-028-2007 de 6 de febrero de 2007, C-318-2009 de 12 de noviembre de 2009 y C-138-2012 de 4 de junio de 2012).

Conclusiones:

            Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye:

            Con base en el principio de pluralidad o pluralismo sindical –reconocido convencionalmente (Convenio 87 de la OIT) y en al menos un precedente constitucional vinculante (art. 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional)-, y siendo que el denominado Reglamento de la Junta de Relaciones Laborales de la Municipalidad de Vásquez de Coronado lo permite, es válido y necesario reconocer la participación de los dirigentes o representantes de todas organizaciones sindicales preexistentes en la integración de aquel órgano bipartita.

            Bajo el principio interpretativo “Ubi lex non distinguit, non distinguere debemus” – no es dable excluir a funcionarios operativos de la designación de integrantes de la Junta de Relaciones Laborales de la Municipalidad de Vásquez de Coronado.

            De conformidad con lo previsto por el ordinal 2 párrafo cuarto in fine del Reglamento de la Junta de Relaciones Laborales de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, es necesario juramentar a las personas a quienes se designen como integrantes de la Junta de Relaciones Laborales de la Municipalidad de Vásquez de Coronado.

            Se deja así evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Área de la Función Pública

LGBH/sgg