2 de mayo de 2017

C-086-2017

 

Ingeniero

Héctor Chaves León

Director General

Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio CBCR-009066-2016-DGB-00357, por medio de la cual nos plantea una consulta con respecto a la sujeción del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica a las directrices sobre política presupuestaria que formula la Autoridad Presupuestaria.

 

 

I.                   ALCANCES DE LA CONSULTA

 

En la gestión que nos ocupa se nos consulta si el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica (en adelante Cuerpo de Bomberos) se encuentra sujeto a los preceptos contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001.

 

A criterio del consultante, la duda radica en que el artículo 1° de esa Ley de la Administración Financiera exceptúa de su aplicación –bajo ciertos límites– al Instituto Nacional de Seguros (en adelante INS), prerrogativa que beneficia también al Cuerpo de Bomberos, por ser un órgano adscrito al INS.   Pese a lo anterior, el Transitorio VIII de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley n.° 8653 del 22 de julio de 2008, establece que –luego de un período de gracia– el Cuerpo de Bomberos estaría sujeto a las disposiciones que sobre política presupuestaria se establece en los artículos 21, 23 y 24 de la Ley n.° 8131.

 

A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Jurídica del Cuerpo de Bomberos, oficio CBCR-007237-2016-AJB-00018.   En dicho oficio se analizó la naturaleza del Cuerpo de Bomberos y se interpretó tanto el artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, como el Transitorio VIII de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros.

 

El criterio legal citado indicó, en lo que interesa, que el Cuerpo de Bomberos es un órgano con desconcentración máxima que forma parte del INS, de manera tal que si el artículo 1° de la Ley n.° 8131 excluyó al INS de la aplicación de las disposiciones sobre política presupuestaria, esa excepción también abarca al Cuerpo de Bomberos.   Añade que el Transitorio VIII de la Ley n.° 8653 no valoró la naturaleza jurídica del Cuerpo de Bomberos, ya que lo sujeta a las directrices que formula la Autoridad Presupuestaria, a pesar de que el citado numeral 1° de la Ley n.° 8131 dispone lo contrario.

 

Decide, ante esa antinomia normativa y por razones de especialidad de la materia, que el artículo 1° de la Ley n.° 8131 priva sobre el Transitorio VIII de la Ley n.° 8653, y concluye que el Cuerpo de Bomberos se encuentra tácitamente excluido del ámbito de aplicación de los artículos 21, 23 y 24 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

De seguido procederemos a dar respuesta a la interrogante que se nos plantea.

 

 

II.                SOBRE LA REFORMA INTRODUCIDA CON LA LEY REGULADORA DEL MERCADO DE SEGUROS

 

Con la promulgación de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, n.° 8653 del 22 de julio de 2008, se establece un marco que organiza y supervisa la apertura del mercado de seguros con la participación de aseguradores y reaseguradores privados quienes, junto con el INS, se desarrollan en un plano de competencia efectiva. (Se menciona como objeto de la ley en el artículo 2 incisos b) y c).

 

Para afrontar las nuevas condiciones de la actividad aseguradora, esta reforma moderniza al INS.   Con ese propósito, se flexibiliza a la Institución en materias como administración financiera, reorganización institucional y contratación administrativa. (Se enuncia como objeto de la ley en el artículo 2 incisos d) y g).

 

Como referencia, puntualizamos que al INS se le excluye del ámbito de aprobación del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, así como de la aplicación –con ciertas reservas– de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.   Además, se eliminan algunas cargas económicas específicas desligadas de su actividad y se le concede la posibilidad de diversificar sus inversiones.   Aparte, los mecanismos de contratación administrativa se ajustan a las necesidades de un mercado en competencia y se le permite la constitución de sociedades anónimas y de alianzas estratégicas.

 

Resta solamente aclarar que en este proceso de reforma se modifica la naturaleza jurídica del Cuerpo de Bomberos, que si bien se mantiene como un órgano adscrito al INS, se le concede autonomía presupuestaria y se garantiza su financiamiento. (Se declara como objeto de la ley en el artículo 2 inciso e).

 

En ese contexto y para el análisis de la consulta, debemos precisar que esa Ley Reguladora del Mercado de Seguros reforma, entre otros: el antepenúltimo párrafo del artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos; el nombre y los artículos 1 y 3 de la Ley del Monopolio de Seguros y del Instituto Nacional de Seguros, n.° 12 del 30 de octubre de 1924 (ahora Ley del Instituto Nacional de Seguros); y el nombre y los artículos 1 y 2 de la Ley del Cuerpo de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros, n.° 8228 del 19 de marzo de 2002 (ahora Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica).   Esta reforma incluye un Transitorio VIII que regula la transición administrativa y presupuestaria del Cuerpo de Bomberos.

 

Es en los artículos 51 al 53 de la ley n.° 8653 que se realizan las reformas mencionadas, las cuales, junto con el Transitorio VIII de cita, disponen lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 51.- Reforma de la Ley N.° 8131

Refórmase el antepenúltimo párrafo del artículo 1 de la Ley n.° 8131, Administración financiera y presupuestos públicos.  El texto dirá:

"Artículo 1.-Ámbito de aplicación. (…) Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos ni al Instituto Nacional de Seguros, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley. (…)" (Lo subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 52.- Instituto Nacional de Seguros

Refórmase integralmente la Ley n.° 12, Ley del monopolio de seguros y del Instituto Nacional de Seguros, de 30 de octubre de 1924, que en adelante se denominará Ley del Instituto Nacional de Seguros.  El texto es el siguiente:

(…)

“Artículo 1.- Instituto Nacional de Seguros y sus actividades. El Instituto Nacional de Seguros, en adelante INS, es la institución autónoma aseguradora del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, autorizada para desarrollar la actividad aseguradora y reaseguradora.  En dichas actividades le será aplicable la regulación, la supervisión y el régimen sancionatorio dispuesto para todas las entidades aseguradoras.

El INS estará facultado para que realice todas las acciones técnicas, comerciales y financieras requeridas, de conformidad con las mejores prácticas del negocio, incluida la posibilidad de rechazar aseguramientos cuando se justifique técnica o comercialmente, así como para definir condiciones de aseguramiento y márgenes de retención de riesgos, según sus criterios técnicos y políticas administrativas.  Las decisiones sobre las funciones puestas bajo su competencia, solo podrán emanar de su Junta Directiva y serán de su exclusiva responsabilidad.

El INS tendrá como domicilio legal la ciudad de San José y podrá tener sucursales, agencias o sedes en el resto del país.

En el desarrollo de la actividad aseguradora en el país, que incluye la administración de los seguros comerciales, la administración del Seguro de Riesgos del Trabajo y del Seguro Obligatorio de Vehículos Automotores, el INS contará con plena garantía del Estado.

El INS queda facultado para constituir o adquirir participaciones de capital en sociedades anónimas, sociedades comerciales, sucursales, agencias o cualquier otro ente comercial de naturaleza similar, ninguno de los cuales contará con la garantía indicada en el párrafo anterior para los siguientes propósitos:

a) Ejercer las actividades que le han sido encomendadas por ley dentro del país.  Dichas actividades comprenden las de carácter financiero, otorgamiento de créditos, las de prestación de servicios de salud y las propias del Cuerpo de Bomberos, el suministro de prestaciones médicas y la venta de bienes adquiridos por el INS en razón de sus actividades.

Adicionalmente, el INS podrá establecer, por sí o por medio de sus sociedades, alianzas estratégicas con entes públicos o privados en el país o en el extranjero, con la única finalidad de cumplir con su competencia.

Tanto el INS como sus sociedades anónimas, con la aprobación de las respectivas juntas directivas, podrán endeudarse en forma prudente de acuerdo con los estudios financieros correspondientes.  Estas operaciones no contarán con la garantía del Estado.

(…)

Artículo 3.- Planificación. Los planes operativos institucionales anuales, a mediano y largo plazo,  así como el plan estratégico institucional, deberán ser aprobados por la Junta Directiva del INS, su elaboración, principios y requerimientos generales serán regulados internamente por el mismo Instituto, de conformidad con las sanas prácticas administrativas y del negocio. (Lo subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 53.- Modificación de la Ley N.° 8228

Modifícase la Ley del Cuerpo de Bomberos del Instituto Nacional de Seguros, n.° 8228, de 19 de marzo de 2002, en las siguientes disposiciones:

a) Se reforma el título.  El texto dirá: "Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica".

b) Se reforman los artículos 1, 2, 7, 8, 34 y 40.  Los textos dirán:

"Artículo 1.- Creación del Benemérito Cuerpo de Bomberos. Créase el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, en adelante Cuerpo de Bomberos, como un órgano de desconcentración máxima adscrito al Instituto Nacional de Seguros (INS), con domicilio en San José y competencia en todo el territorio nacional, para cumplir las funciones y las competencias que, en forma exclusiva,  las leyes y los reglamentos le otorgan.

Artículo 2.- Personería jurídica. El Cuerpo de Bomberos contará con personería jurídica instrumental que utilizará en los actos y contratos que adopte para cumplir los acuerdos de su consejo directivo y desempeñar las funciones que la ley indica, en materia de administración presupuestaria, de contratación administrativa, de recursos humanos, capacitación, coordinación interinstitucional, manejo de emergencias y otras competencias técnicas específicas.

Para asegurar el cumplimiento de esos fines, el órgano desconcentrado máximo que se crea en esta Ley, dispondrá de la potestad de ejecutar su asignación presupuestaria, sujeto al mandato de las leyes que regulan dicho ejercicio.  En adición a la obligación establecida en el inciso a) del artículo 40 de esta Ley, la Junta Directiva del INS deberá ordenar el giro oportuno, al Fondo del Cuerpo de Bomberos, de las sumas de dinero que determine como necesarias, según justificación técnica presupuestaria avalada por la Contraloría General de la República para que el Cuerpo de Bomberos pueda brindar servicios en forma eficaz y eficiente a la población de Costa Rica.  Dichos aportes se considerarán como gasto deducible del impuesto sobre la renta que debe pagar el INS." (Lo subrayado no es del original).

“TRANSITORIO VIII.- Transición administrativa y presupuestaria del Cuerpo de Bomberos

El INS aportará, a más tardar seis meses después de la entrada en vigencia de esta Ley, al Fondo del Cuerpo de Bomberos, la suma de quince millones de unidades de desarrollo, (UD 15.000.000.00), de conformidad con la Ley N.º 8507, de 28 de abril de 2006, la cual será utilizada para financiar las operaciones del Cuerpo de Bomberos.  Este aporte que se considerará como crédito tributario del impuesto sobre la renta que debe de pagar el INS; deberá ser acreditado en sumas iguales en los siguientes tres períodos fiscales, contados a partir del año siguiente en que se giró.

El INS seguirá destinando los recursos administrativos y operativos necesarios para el funcionamiento del Cuerpo de Bomberos, hasta por un plazo de doce meses.  El Cuerpo de Bomberos ejecutará el presupuesto que el INS le ha asignado, para el período 2008, en el marco de su desconcentración máxima.

Para la aplicación de lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley N.° 8228, el INS contará con doce meses para realizar el traspaso a título gratuito, por medio de los notarios de planta del Instituto.  En caso de requerirse segregaciones de terrenos, el INS asumirá el costo de los honorarios de notario de planta.

Para el cumplimiento de sus objetivos, el Cuerpo de Bomberos no estará sujeto, por un período de doce meses, a las disposiciones que sobre política presupuestaria se establecen en los artículos 21, 23 y 24 de la Ley N.º 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos, de 18 de setiembre de 2001.” (Lo subrayado no es del original).

 

De la lectura de las normas recién transcritas se entiende que el legislador decidió reformar la Ley del Instituto Nacional de Seguros y del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, y con ello, modificar, de alguna forma, la naturaleza jurídica de ambas instituciones.

 

En cuanto al INS, pasa de ser una empresa pública vinculada a la planificación estatal y sujeta a las directrices que formula la Autoridad Presupuestaria (ver Dictamen de esta Procuraduría General n.° C-354-2004 del 25 de noviembre del 2004); a una institución autónoma aseguradora del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, a quien se le exceptúa de las políticas comprendidas en el Plan Nacional de Desarrollo y, bajo ciertos términos, del ámbito de aplicación de la Ley n.° 8131 (ver Dictamen de esta Procuraduría General n.° C-228-2009 del 25 de agosto del 2009).

 

Es de advertir, como veremos de seguido, que la inaplicación de la Ley n.° 8131 no es absoluta, de hecho, aun cuando opere la excepción, puede quedar sujeta a determinadas disposiciones. (Ver ver Dictamen de esta Procuraduría General n.° C-235-2012 del 8 de octubre de 2012).

 

En cuanto al Cuerpo de Bomberos, se modifica su carácter de órgano de desconcentración mínima concedido en la Ley n.° 8228, para transformarlo en un órgano de desconcentración máxima, que posee personalidad jurídica instrumental[i].   En consecuencia, se mantiene como órgano adscrito en la estructura del Instituto Nacional de Seguros (ver Opinión Jurídica de esta Procuraduría General n.° OJ-125-2008 del 14 de noviembre de 2008).

 

Corolario a lo expuesto, el Transitorio VIII de la Ley n.° 8653 enuncia de manera palmaria que para el cumplimiento de sus objetivos, el Cuerpo de Bomberos no estaría sujeto, por un período de doce meses, a las disposiciones que sobre política presupuestaria se establecen en los artículos 21, 23 y 24 de la Ley n.° 8131.   Ergo, superado ese período de gracia anual, se entiende que el Cuerpo de Bomberos estará afecto a las directrices que formula la Autoridad Presupuestaria.

 

Cabe mencionar que lo explicado de la disposición transitoria no se localiza en el proyecto original de la Ley n.° 8653 –expediente legislativo n.° 16.305–, sino que, es con el Transitorio X del texto sustituto al Proyecto de Ley –aprobado en el acta de la sesión ordinaria n.° 9 del 13 de noviembre del 2007, folios 3919 a 3974 del expediente legislativo– que se introduce el nuevo contenido sobre la transición administrativa y presupuestaria del Cuerpo de Bomberos y su ajuste a las reglas sobre política presupuestaria.   Además se advierte que si bien no fue objeto de un profundo debate legislativo, cuando la Comisión Especial discutió ese Transitorio X –en particular, el aporte que brinda el INS y si se afecta el presupuesto ordinario de la República–, se cuestionó que al Cuerpo de Bomberos se le dispensaba temporalmente de las disposiciones presupuestarias[ii].

 

Ahora bien, de la lectura de las normas transcritas, particularmente de las frases subrayadas en el artículo 52, se deduce que el INS tiene una participación significativa en la actividad aseguradora, que reposa en acciones técnicas, comerciales y financieras tendientes a las mejores prácticas del negocio, como podría ser: constituir o adquirir participaciones de capital en sociedades anónimas, comerciales, sucursales o agencias; otorgar créditos; vender bienes; e incluso, establecer alianzas estratégicas –por sí o por medio de sus sociedades– con entes públicos o privados en el país o en el extranjero.

 

Como puede observarse, ese marco de acción dista de las funciones del Cuerpo de Bomberos.   Ciertamente, su labor característica es la atención de incendios, sin olvidar la reglamentación técnica destinada a evitar o aminorar riesgos, la prevención de siniestros, y la colaboración y coordinación en situaciones específicas de emergencia (ver el numeral 5 de la Ley n.° 8228 –norma que no ha sido reformada– y el Dictamen de esta Procuraduría General n.° C-167-2016 del 8 de agosto de 2016).

 

Una referencia a la nueva naturaleza jurídica del INS y su participación en el mercado de seguros, así como al vínculo que mantiene con el Cuerpo de Bomberos, se encuentra en la sentencia n.° 17-2014-I de las 13:23 horas del 20 de marzo de 2014, en donde la Sección Primera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda dispuso lo siguiente:

 

“VI.- Sobre procedencia parcial de la demanda. 1.-Sobre la naturaleza jurídica del Instituto Nacional de Seguros. (…)Así, el artículo primero de la Ley del Instituto Nacional de Seguros, reformado por la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, dispuso como sigue: (…) El texto como se indicó, corresponde con el momento histórico en el que producto de los alcances del tratado de libre comercio mencionado, se rompe con el monopolio existente, y se abre completamente al mercado de seguros en todas sus manifestaciones a la libre competencia los productos asociados al aseguramiento, con las excepciones que se dirán. De entrada el artículo primero indicado corresponde con una línea legislativa orientada con potencia a reforzar la capacidad del Instituto de actuar bajo el régimen de derecho privado, a efecto de que siendo de interés público su actividad, se dirija a una exitosa participación en el libre mercado de productos asociados a la actividad aseguradora, como parte del sector productivo estatal. La actividad medular o epicéntrica del Instituto lo es conforme su ley constitutiva la comercialización de productos de seguros, no obstante, también lo han sido otras como las actividades financieras asociadas, y otra ajena a esta específica actividad mercantil principal en el marco de un mercado liberalizado, que se conserva residualmente -habría que decir- como producto de aquellos momentos en que la actividad se encontraba bajo el monopolio estatal por su medio, como lo es la actividad desplegada por el Cuerpo de Bomberos, que antes de la reforma provocada con ocasión de la misma Ley Reguladora del Mercado de Seguros, se erigía como órgano con desconcentración mínima. Hoy, se trata de un órgano con personería jurídica instrumental y desconcentración máxima, adscrito al Instituto según Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos número 8338 del diecinueve de marzo del dos mil dos, artículos 1 y 2. (…) vista la actividad que legalmente despliega esta entidad, ninguna de sus manifestaciones es o constituye un servicio público, pues no comparten con aquel sus características, salvo el asociado con los de extinción de incendios, residenciado en un órgano persona que se encuentra adscrito al mismo, como lo es el Cuerpo de Bomberos, sin que esta particular actividad constituye en eje neurálgico de la entidad.” (Lo subrayado no es del original)

 

Desde esa perspectiva, no es posible negar que la libre competencia en materia de seguros es la causa que generó la flexibilización del INS.   Es indudable que con la promulgación de la Ley n.° 8653 se robustece al Instituto para que intervenga con eficiencia en un mercado de seguros abierto, lo que no se reduce a nuevas atribuciones y competencias o a la capacidad de organizarse en cuanto a sus propósitos, sino que se le concede un margen de libertad sobre el manejo de su presupuesto, y en consecuencia, en cuanto a los controles de la Autoridad Presupuestaria.

 

En este orden de ideas, como efecto de la reforma introducida con la Ley n.° 8653, las funciones del Cuerpo de Bomberos resultan extrañas a esa liberalización del mercado de seguros; por lo que el legislador decide distanciar –más no desligar– al Cuerpo de Bomberos del INS, y refuerza su estructura orgánica y autonomía financiera para que atienda las necesidades del servicio público.

 

 

III.             SOBRE LA SUJECIÓN DEL CUERPO DE BOMBEROS A LAS DISPOSICIONES SOBRE POLÍTICA PRESUPUESTARIA

 

Tal y como se indicó en un inicio, el Cuerpo de Bomberos cuestiona el último párrafo del Transitorio VIII de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, que lo obliga a atender las disposiciones que emita la Autoridad Presupuestaria, pues considera que con la reforma al antepenúltimo párrafo del artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, se le exime de ello.   Aduce, con fundamento en el criterio de su Asesoría Jurídica, que existe una incompatibilidad entre esas normas de igual rango, por lo que –a partir de la especialidad de la materia– se decanta por lo establecido en la Ley n.° 8131 citada.

 

Debemos entender que, desde la perspectiva del consultante, existe una antinomia que debe ser resuelta por el criterio de interpretación de especialidad, lo que trae consigo la derogatoria parcial tácita del Transitorio VIII de la Ley n.° 8653 en mención.

 

Para comprender lo que implica una derogatoria tácita, corresponde delimitar el concepto de antinomia.   Para ello, acudimos a los juristas DIEZ-PICAZO y LARENZ, quienes han indicado lo siguiente:

 

"La incompatibilidad, con respecto a un mismo supuesto de hecho, de los contenidos de dos normas jurídicas es denominada técnicamente, como es sabido antinomia", (DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 68).

“Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, sólo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra..." K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 260.” (Referencia obtenida del Dictamen de esta Procuraduría General n.° C-327-2015 del 30 de noviembre de 2015).

“… la incompatibilidad es en sustancia una relación lógica entre normas; en el bien entendido de que, cuando se habla de normas se hace referencia a normas individualmente consideradas, no a grupos normativos.   Hay incompatibilidad cuando resulta lógicamente imposible aplicar una norma sin violar otra.   La noción de incompatibilidad entre normas es, así, perfectamente equivalente a la ya analizada de antinomia: la antinomia surge de la relación de incompatibilidad entre dos normas, esto es, de que entre dos proposiciones prescriptivas medie una relación lógica de contradictoriedad o de contrariedad.   Es conveniente recordar que la existencia de una antinomia requiere que la incompatibilidad sea total y, por tanto, que el ámbito de regulación (temporal, espacial, personal y material) de ambas normas sea idéntico.   De no ser así, la incompatibilidad sería aparente –o, en su caso, parcial–, ya que se podría aplicar una norma sin violar la otra o, dicho de otro modo, se podría concebir una aplicación simultánea de ambas normas, dado que sus supuestos de hecho respectivos no serían enteramente coincidentes.” (DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 301-302).

 

En ese contexto, la antinomia exige que un mismo supuesto de hecho sea regulado de forma contradictoria por dos normas jurídicas.   Se trata de normas vigentes que se excluyen entre sí, por lo que sólo es posible aplicar una de ellas.   Para considerar su existencia, esas normas deben tener el mismo ámbito de regulación, especial, material o personal, lo que significa que debe existir una identidad formal, que regulen un mismo supuesto de hecho. (En este sentido ver el Dictámenes de esta Procuraduría General n.° C-327-2015 del 30 de noviembre de 2015 y n.° 357-2015 del 18 de diciembre de 2015).

 

La noción de antinomia así entendida, permite deducir que no existe un acto legislativo cuya finalidad directa e inmediata sea que una norma legal pierda su vigencia, así como que, es un fenómeno dependiente de la interpretación que se dé a las disposiciones legales hipotéticamente incompatibles.   Por ello, la derogación por incompatibilidad requiere una actividad hermenéutica del operador jurídico, a efecto de esclarecer el significado de los textos legales que se presumen contrarios. (En este sentido ver de DIEZ PICAZO: La derogación de las leyes, pp.302 a 304)

 

Así las cosas, el llamado a aplicar las normas deberá realizar una interpretación gramatical y lógica para determinar hasta qué punto es posible que ambos textos jurídicos coexistan, y de no ser viable, descubrirá una identidad formal en las normas que genera la derogatoria tácita de una de ellas por incompatibilidad.   Ante la segunda opción, deberá resolver la antinomia a partir de los criterios tradicionalmente utilizados: el jerárquico (la ley superior deroga a la inferior), el cronológico (ley posterior deroga a la anterior) y el de especialidad (la ley especial deroga a la ley general), con los matices y salvedades que les son propias. (En este sentido ver el Dictámenes de esta Procuraduría General n.° C-327-2015 del 30 de noviembre de 2015 y n.° 357-2015 del 18 de diciembre de 2015).

 

Ahora bien, al aplicar esas consideraciones al caso que nos ocupa, se verifica que no existe una antinomia o una incompatibilidad normativa.

 

El último párrafo del Transitorio VIII de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros es diáfano, claro y evidente:

 

“Para el cumplimiento de sus objetivos, el Cuerpo de Bomberos no estará sujeto, por un período de doce meses, a las disposiciones que sobre política presupuestaria se establecen en los artículos 21, 23 y 24 de la Ley N.º 8131, Administración financiera de la República y presupuestos públicos, de 18 de setiembre de 2001.”

 

No existe una dificultad para interpretar la norma.   Tal y como se desprende del tenor literal de lo citado, para el cumplimiento de sus objetivos, el Cuerpo de Bomberos estará sujeto, con la salvedad de los primeros doce meses, a las disposiciones que sobre política presupuestaria se establecen en la Ley n.° 8131.

 

Entendemos la tesis de la institución consultante, en el tanto, como parte de un todo, debe aplicársele la excepción concedida al INS en la reforma del artículo 1° de la Ley n.° 8131.   Sin embargo, la salvedad otorgada al ente asegurador no impide una interpretación armoniosa con el Transitorio VIII de cita, en el entendido que se trata de lo que podría llamarse “una excepción a la excepción”.   Significa que el artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera excluye al INS de la aplicación de las disposiciones sobre política presupuestaria, pero a su vez, el Transitorio VIII reserva de esa excepción al Cuerpo de Bomberos.   Más sencillo: Se excluyó al INS del control de la Autoridad Presupuestaria, con la salvedad del Cuerpo de Bomberos.

 

En ese contexto podemos afirmar que el Cuerpo de Bomberos nunca ha sido eximido de las disposiciones de la Autoridad Presupuestaria, con la limitación que realiza el Transitorio VIII acerca de los primeros doce meses.   Ello en el entendido de que, como se indicó en el apartado anterior de este dictamen, previo a la vigencia de la Ley n.° 8653, el INS –y en consecuencia el Cuerpo de Bomberos– se encontraba vinculado a las directrices sobre materia presupuestaria.   Entonces, a partir de la lectura armoniosa del artículo 1° reformado de la Ley n.° 8131 y del Transitorio VIII de cita, permite comprender que el Cuerpo de Bomberos se mantiene como parte de los sujetos obligados a atender las disposiciones sobre política presupuestaria y se excluye de ese deber únicamente al INS.

 

En abono a esta tesis, tal y como se confirma de lo reseñado en el epígrafe II de este pronunciamiento, la reforma legal en estudio se gestó con el propósito de excluir únicamente al INS de las directrices de la Autoridad Presupuestaria.

 

Desde esa perspectiva, hemos indicado que la reforma al numeral primero de la Ley n.° 8131, da cuenta de relevar al INS de esos controles sobre política presupuestaria para facilitar su incursión en un mercado abierto de seguros, lo que va aparejado con un reforzamiento de su capacidad de actuar bajo el régimen del derecho privado.

 

Aunado a ello, es indudable que ese matiz empresarial no incumbe al Cuerpo de Bomberos.   Sus funciones se mantienen incólumes.   Debe continuar con la prestación del servicio público relativo a la atención de incendios y la colaboración en situaciones de emergencia, así como fungir de asesor técnico en la materia de su competencia.

 

Incluso, ese contraste entre las funciones del INS y el Cuerpo de Bomberos, da cuenta del por qué el legislador decide distanciarlos, para lo cual, se otorga al último una personalidad jurídica instrumental, y con ello, la autonomía presupuestaria.

 

En este orden de ideas, si el génesis de la excepción al cumplimiento de las directrices presupuestarias radica en la intervención en un mercado liberalizado de seguros, no resulta de interés aplicar dicha excepción al Cuerpo de Bomberos.

 

Por ello, la finalidad evidente del artículo 1° de la Ley n.° 8131, en una interpretación armónica con el Transitorio VIII de la Ley n.° 8653, es excluir al INS de la aplicación de las disposiciones de la Autoridad Presupuestaria para que participe en un mercado en competencia, no así al Cuerpo de Bomberos.

 

Por último, reiteramos del anterior acápite que, si bien hemos venido apuntando de manera separada a las reformas al antepenúltimo párrafo del numeral primero de la Ley n.° 8131 y al último párrafo del Transitorio VIII de la Ley n.° 8653, lo cierto es que esas modificaciones fueron gestadas en un solo cuerpo normativo.

 

Lo anterior resulta relevante para efectos interpretativos, en el tanto, bajo un criterio sistemático, extraña localizar normas contradictorias en una misma ley.   Ante esa hipótesis, el operador jurídico debe realizar un esfuerzo hermenéutico para arribar a una interpretación armoniosa de los textos jurídicos.

 

De conformidad con lo expuesto, el legislador decidió concentrar en la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, la reforma a la naturaleza jurídica del INS y el Cuerpo de Bomberos, así como la excepción en cuanto a la aplicación de la Ley n.° 8131 al Instituto Nacional de Seguros, con la salvedad mencionada en el Transitorio VIII en cuanto al Cuerpo de Bomberos.

 

 

IV.             CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

A.                No existe una antinomia o conflicto normativo entre el antepenúltimo párrafo del artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley n.° 8131 del 18 de setiembre de 2001, y el Transitorio VIII de la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley n.° 8653 del 22 de julio de 2008.

 

B.                 En los términos comprendidos en el artículo 1° de la Ley n.° 8131 y el Transitorio VIII de la Ley n.° 8653, el Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica está sujeto a las disposiciones que sobre política presupuestaria se establece en los artículos 21, 23 y 24 de la Ley n.° 8131.

 

Cordialmente,

 

 

 

Ricardo Jiménez Bonilla

Procurador

RJB/Kjm