09 de febrero del 2017

C-025-2017

Señora

Gabriela Vargas Aguilar

Secretaria Municipal

Municipalidad de Santo Domingo

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce oficio número SCM -0520-12-16 fechado 06 de diciembre del 2016,  mediante el cual pone en conocimiento el Artículo VI, incisos 5-B de la sesión ordinaria 51-2016 en la que se concierta peticionar criterio sobre la integración de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación.  Específicamente, solicita dilucidar lo siguiente:

“… ¿SOBRE LA INTERPRETACIÓN DE LOS ALCANCES QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 167 DEL CÓDIGO MUNICIPAL, ESPECÍFICAMENTE CON RELACIÓN AL IMPEDIMENTO QUE INDICA QUE TIENEN EL TESORERO, EL AUDITOR Y EL CONTADOR, PARA INTEGRAR LOS COMITÉS CANTONALES DE DEPORTES Y RECREACIÓN? SE CONSULTA Y SOLICITA DICTAMINAR, SI LA NORMA ES EXPRESAMENTE PARA LOS FUNCIONARIOS TITULARES DE ESTOS PUESTOS, O POR EL CONTRARIO, EL ESPÍRITU DE LA NORMA, ES EXTENSIVO PARA TODOS LOS FUNCIONES QUE INTEGRAN LOS DEPARTAMENTOS DE TESORERÍA, AUDITORIA y CONTABILIDAD, (ASISTENTES, SECRETARIOS. ASESORES, PERSONAL DE APOYO, ETC.), ASÍ COMO PARA LOS JEFES O DIRECTORES DE LOS CUALES DEPENDEN EN ORDEN JERÁRQUICO, TANTO EL TESORERO Y EL CONTADOR ?...”

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

Conjuntamente con el oficio supra mencionado se adjuntó pronunciamiento Legal de la Municipalidad consultante, el cual, referente al tema de interés concluyó lo siguiente:

“... conforme al principio de reserva de Ley, en materia de inelegibilidades e incompatibilidades, está vedada la interpretación extensiva de la norma Se concluye que el artículo 167 del Código Municipal, específicamente con relación al impedimento que indica que tienen el Tesorero: el auditor y el contador; es únicamente para los funcionarios titulares nombrados para esos puestos. Por lo que dicho impedimento, no es extensivo para los demás funcionarios que integran los Departamentos de Tesorería, Auditoria y Contabilidad, (asistentes, secretarios, asesores, personal de apoyo, etc), ni para los Jefes o Directores de los cuales dependen en  orden jerárquico, tanto el Tesorero como el Contador...”

II.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CÓMITE CANTONAL DE DEPORTES Y RECREACIÓN

Siendo que, lo cuestionado refiere a la integración del Comité Cantonal de Deportes y Recreación (en adelante Comité), así como a las prohibiciones que alcanzan a los funcionarios del ente territorial para integrarlo, conviene, como punto de partida, analizar las características y  naturaleza jurídica del Comité recién citado.              

Así, tenemos que, los Comités en análisis encuentran sustento normativo en los cardinales 164 a 172 del Código Municipal, siendo que el primero determina que:

“Artículo 164. — En cada cantón, existirá un comité cantonal de deportes y recreación, adscrito a la municipalidad respectiva; gozará de personalidad jurídica instrumental para desarrollar planes, proyectos y programas deportivos y recreativos cantonales, así como para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad o las otorgadas en administración.  Asimismo, habrá comités comunales de deportes y recreación, adscritos al respectivo comité cantonal”.

Del numeral citado se sigue que, la Cámara en estudio constituye un órgano con personalidad jurídica instrumental, adscrito al ente territorial. Cuya personificación presupuestaria debe entenderse limitada a los intereses distritales.

Tocante al numeral transcrito, este órgano técnico asesor ha señalado:

“…Ahora bien, la reforma introducida por la Ley No. 9208, concede personalidad jurídica instrumental, es decir, una personalidad presupuestaria, y señala que como órganos adscritos los concejos tendrán, con la municipalidad de que forman parte, los ligámenes que convengan entre ellos.

Luego, reafirma el campo competencial del Concejo de distrito referido a la administración y el gobierno de los intereses distritales.

Bajo ese entendido, el numeral 3 reformado, en tanto señala que a los concejos municipales de distrito se les aplicará la normativa concerniente a las competencias y potestades municipales, solo puede entenderse bajo los límites del artículo 1 del mismo cuerpo normativo, esto es, no se trata de entes municipales con autonomía administrativa, sino de órganos adscritos a la Corporación Municipal, con autonomía funcional, cuya competencia se circunscribe a los intereses del distrito.” [1](El énfasis nos pertenece)

De  lo recién expuesto se sigue sin mayor dificultad que los Comités son órganos de la Municipalidad a la que se encuentran adscritos, ya que, si bien es cierto, gozan de personalidad jurídica instrumental, tal condición no tiene la fuerza de otorgarles la  categoría de persona jurídica.    

III.- SOBRE LA RESTRICCIÓN IMPUESTA EN EL CARDINAL 167 DEL CÓDIGO MUNCIPAL Y SUS ALCANCES.           

En la especie, se cuestiona si la prohibición para integrar el Comité refiere, no solo, a los sujetos enumerados en el canon 167 citado, sino además, a los servidores que laboran en los Departamentos por estos dirigidos.

Ante tal interrogante, se impone, primeramente, transcribir la norma objeto de consulta, para así evacuar lo planteado de la mejor manera. Siendo que esta dispone:

“Artículo 167. — Los concejales, el alcalde, los alcaldes suplentes, el tesorero, el auditor y el contador, sus cónyuges o parientes en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, están inhibidos para integrar estos comités, los cuales funcionarán según el reglamento que promulgue la municipalidad.”

Analizado que fuere el ordinal reproducido, tenemos que, claramente, impone limitación al acceso a cargos públicos. Impedimento que recae, ineludiblemente, sobre un derecho fundamental, puntualmente, el tutelado en el artículo 56 de la Carta Fundamental.

En esta línea se ha decantado la jurisprudencia, al reseñar:

“...Así, en cuanto a este tema, esta Sala ha resuelto:

“(…) En reiteradas ocasiones se ha señalado que el artículo 56 constitucional contiene una doble declaración: una, la de que el trabajo es un derecho del individuo y otra, la de que el Estado garantiza el derecho a la libre elección del trabajo que en su conjunto constituyen la denominada "Libertad de Trabajo". Dicha garantía significa que los habitantes de la República se encuentran facultados para escoger entre el sinnúmero de ocupaciones lícitas la que más convenga o agrade al administrado para el logro de su bienestar y, correlativamente, el Estado se compromete a no imponerle una determinada actividad y respetar su esfera de selección. (en este similar sentido pueden consultarse las sentencias 1994-0129, 1995-0877, 1995-0284, entre otras)...” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto número 2008-05693 de trece horas nueve minutos del once de abril del dos mil ocho).

De suerte tal que, la restricción del derecho en desarrollo, irremediablemente, debe ser determinada mediante ley, su interpretación restrictiva, quedando vedado realizar esta última por analogía.

En este sentido, se ha pronunciado este órgano técnico asesor al indicar:

“... Precisamente por tratarse de un derecho fundamental, también hemos reconocido que cualquier límite a su ejercicio debe estar expresamente contemplado en la ley, lo cual incluye los requisitos de elegibilidad que se establezcan y el régimen de incompatibilidades...

Los requisitos de elegibilidad implican que quienes no reúnan las condiciones que la ley establece para acceder al puesto, están imposibilitados para ser nombrados en él. Implícitamente la enumeración de esas condiciones opera como una condición de inelegibilidad. Pero estas últimas también pueden ser expresas y se dan en los supuestos en que la ley expresamente señala que no pueden acceder a los cargos públicos quienes se encuentren en las situaciones jurídicas que ella enumera. Asimismo, el legislador puede establecer que el puesto resulta incompatible con el desempeño de determinadas actividades públicas o privadas o en relación con determinado puesto. Lo que implica que aún en el supuesto de que la persona ostente las condiciones de elegibilidad legalmente establecidas, al existir una causa de incompatibilidad, tendrá una limitante para el acceso o la permanencia en cierto puesto.

A diferencia de las condiciones de inelegibilidad, las incompatibilidades encuentran su fundamento sobre todo en la oposición de intereses, así como la necesidad de mantener la independencia y, por ende, imparcialidad en el ejercicio de la función.

A partir de lo anterior, podemos señalar que el acceso a los cargos públicos es un derecho fundamental, pero como todo derecho, puede ser restringido por medio de una ley, en la búsqueda de ese equilibrio entre los derechos de los particulares y el interés general público que, debe traducirse en la búsqueda de la transparencia, objetividad, independencia de criterio e imparcialidad en el ejercicio de la función.

El régimen de incompatibilidades e inelegibilidades entraña por sí solo una limitación a las libertades públicas, por ello, además de ser establecidas por el legislador, deben interpretarse de manera restrictiva y sujetarse a principios de razonabilidad y proporcionalidad para no conculcar el derecho fundamental...” [2]

Deviene palmario, entonces que, la prohibición impuesta en el artículo 167  del Código Municipal, únicamente, resulta aplicable a los funcionarios que este enumera, resultando inviable legalmente una exégesis extensiva de la norma.

Tal circunstancia se suscita, no solo, por la limitación a derechos fundamentales que impone, lo cual por sí mismo se basta para denegar una interpretación amplia,    sino, conjuntamente, porque de su lectura no existe elemento alguno que conlleve apertura respecto de los funcionarios impedidos para conformar los Comités, resultado el canon citado numerus clausus.

VI.- CONCLUSIONES:

A.-  Los Comités son órganos de la Municipalidad a la que se encuentran adscritos, ya que, si bien es cierto, gozan de personalidad jurídica instrumental, tal condición no tiene la fuerza de otorgarles la  categoría de persona jurídica.    

B.- El canon 167 del Código Municipal impone limitación al acceso a cargos públicos. Impedimento que recae, ineludiblemente, sobre un derecho fundamental, puntualmente, el tutelado en el artículo 56 de la Carta Fundamental.

C.- La restricción de derechos fundamentales, irremediablemente, debe ser realizada mediante ley, su interpretación restrictiva, quedando vedado realizar esta última por analogía.

D.- La prohibición impuesta en el artículo 167 del Código Municipal, únicamente, resulta aplicable a los funcionarios que este enumera, resultando inviable legalmente una exégesis extensiva de la norma.

Tal circunstancia se suscita, no solo, por la limitación a derechos fundamentales que impone, lo cual por sí misma se basta para denegar una interpretación amplia,    sino, conjuntamente, porque de su lectura no existe elemento alguno que conlleve apertura respecto de los funcionarios impedidos para conformar los Comités, resultado el canon citado numerus clausus.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

LAR/jlh