9 de junio 2017                                                     

C-125-2017

Lic. Marvin Chaves Thomas

Gerente General a.i.

Instituto de Desarrollo Rural

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos al oficio No. GG-826-2016 donde consulta a cuál institución compete regular, contratar y pagar los salarios de los guarda reservas en los territorios indígenas. 

Sobre dichos funcionarios, la Ley Indígena, No. 6172 de 29 de noviembre de 1977, en su artículo 7, dispone:

“Artículo 7º.- Los terrenos comprendidos dentro de las reservas, que sean de vocación forestal, deberán guardar ese carácter, a efecto de mantener inalterado el equilibrio hidrológico de las cuencas hidrográficas y de conservar la vida silvestre de esas regiones.

Los recursos naturales renovables deberán ser explotados racionalmente. Únicamente podrán llevarse a cabo programas forestales por instituciones del Estado que garanticen la renovación permanente de los bosques, bajo la autorización y vigilancia de CONAI. Los guarda reservas indígenas, nombrados por el Gobierno, tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de ellas. La CONAI está expresamente facultada para revocar o suspender, en cualquier momento, los permisos extendidos; cuando estimare que existe abuso en la explotación o bien cuando se ponga en peligro el equilibrio ecológico de la región”  La negrita es nuestra.

El Reglamento a esa Ley, Decreto No. 8487 de 26 de abril de 1978, numeral 9, añade que los guarda bosques y agentes de la guardia rural de las reservas serán preferentemente indígenas.

En tanto, para el Decreto 13590 de 6 de mayo de 1992, los guardas reservas son exclusivamente indígenas de la reserva donde desempeñan sus funciones, y los nombra el IDA (INDER), con base en las candidaturas presentadas por las Asociaciones de Desarrollo Integral de las Comunidades Indígenas (artículos 1 y 4). Agrega que los guardas reservas a su vez son funcionarios ad honorem del Ministerio de Gobernación; portan el uniforme de la Guardia de Asistencia Rural, así como carné, que los identifica como autoridades de esa Dirección (artículo 2). El Decreto 21452 de 1° de julio de 1992, señala que su número no puede ser inferior a 22.

Con la consulta el INDER aportó el criterio jurídico No. DAJ-140-2016 que cita el informe de la Contraloría No. DFOE-ED-7-2007, página 27, que estableció:  “c) Pese a que en 1996 con la Ley Forestal la administración y el control de los terrenos con vocación forestal corresponde al MINAE, en el IDA no se ha gestionado lo correspondiente para que promueva el traslado de la función de vigilancia de esos terrenos dentro de las reservas indígenas, asignada mediante Decreto Ejecutivo No. 13590-G, del 6 mayo de 1992, a otras instituciones o al menos, dada su naturaleza y la ubicación de los terrenos también sea valorada la participación de CONAI”.    

En el citado oficio DAJ-140-2016 el Instituto consultante estima que el pago de los guarda reservas compete al MINAE porque de acuerdo con el artículo 37 de la Ley Forestal No. 7575 de 13 de febrero de 1996, ha de velar por la protección y conservación de los bosques y terrenos forestales, para lo cual podrá formular programas para instaurar medidas en resguardo de los recursos forestales del país, pudiendo dar participación a la sociedad civil, nombrando inspectores de recursos naturales ad honórem e integrando comités de vigilancia de los bosques.

Por oficios AAA-957-2016, AAA-1199-2016 y AAA-1207-2016, se confirió audiencia a los Jerarcas de MINAE, Ministerio de Gobernación, Policía y Seguridad Pública, y al Órgano Contralor, respectivamente. 

En oficio No. DFOE-EC-0823 de 10 de noviembre de 2016, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de la Contraloría atendió la audiencia.  Recordó que en su informe DFOE-ED-32-2007 de 16 de noviembre de 2007, solicitó a la Junta Directiva del INDER un estudio en el que valore las funciones de guarda reservas asignadas por la normativa vigente al IDA, a efecto de determinar la conveniencia de que continúe realizándolas, y de concluirse su atipicidad, iniciar “las acciones necesarias ante el Poder Ejecutivo” para éstas sean asignadas a otros entes especializados”.

Ante ello, el Presidente Ejecutivo del IDA, en oficio No. PE-0385-2008 del 1 de febrero de 2008, remitió a la Contraloría el “Estudio preliminar de valoración de las funciones de los Guardas Reservas Indígenas”, en el que expuso:

“1. Es importante anotar que las funciones que desarrollan los Guardas Reservas, han sido de gran beneficio para la estabilidad interna de sus territorios, de respeto ante los no indígenas y de garantía para el Estado, en la protección de los recursos financieros invertidos.

2. El aporte realizado por el IDA, a través del pago de los salarios de esos funcionarios, ha sido fundamental. Las reservas en las que mayoritariamente, se ha realizado la recuperación de tierras, es donde el IDA ha ubicado estos funcionarios.

3. Si, el IDA determina que su acción en la recuperación de tierras en manos de no indígenas, dentro de las Reservas Indígenas, le sea encomendada a otro Ente Estatal, la función de los Guardas Reservas perdería impacto, en cuyo caso es pertinente que el Poder Ejecutivo también asigne las funciones y derechos laborales, a quien determine para realizar esa gestión.

4. Finalmente, se considera que los Guardas Reservas, deben pertenecer o realizar sus funciones, en asocio con el Ente, al cual se le asignen los recursos para que realice la recuperación de tierras. Sin embargo, hasta tanto ese proceso no se dé, obviamente, el IDA debe seguir cubriendo sus salarios y derechos laborales.”

La Contraloría en su oficio DFOE-EC-0823 de 10 de noviembre de 2016 concluyó: 1) Desde 1961 el citado Instituto es competente para reubicar a las personas no indígenas que se encuentren dentro de las reservas indígenas o bien expropiarlas de ser necesario; 2) Los convenios ratificados 107 y 169 de la OIT reconocen a los indígenas el legítimo derecho de propiedad de sus tierras y obligan al Gobierno a garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión, así como a proteger y preservar el ambiente de los territorios que habitan; 3) Conforme al artículo 7 de la Ley Indígena los guardas reservas indígenas “nombrados por el Gobierno”, tendrán a su cargo la protección de los bosques y la vigilancia de las reservas. El Gobierno entendido como Poder Ejecutivo, debe nombrarlos, establecer su regulación y pagar sus salarios. El Poder Ejecutivo por Decreto 13590 asignó funciones adicionales a los guardas reservas pese a que la naturaleza jurídica del Instituto es de entidad autónoma; 4) Algunas funciones que el Decreto 13590 asigna a los guardas reservas se asimilan a una autoridad de policía, lo cual es materia de reserva legal; 5) La determinación de la institución a la cuál le corresponde nombrar a esos funcionarios escapa a su competencia de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública.

De lo expuesto se aprecia que estamos frente a un caso concreto pendiente de resolver en la sede del Poder Ejecutivo, que ostenta jurisdicción especial fijada por ley para reglamentar las leyes (artículos 140, inciso 3) Constitucional y 27, inciso 1°) de la Ley 6227), ello impide verter un dictamen vinculante porque la Procuraduría es un órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, que rinde sus pronunciamientos sobre consultas generales y abstractas, siendo improcedente emitirlos para un asunto específico a ser decidido por la Administración activa (Ley 6815, artículos 1, 2, 4 y 5; dictámenes C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, C-275-2016, C-110-2017, entre otros).

No obstante, para brindar una orientación, cabe observar que en la página de internet del Sistema Costarricense de Información Jurídica: www.pgr.go.cr/scij, sobre la competencia asignada a los “guardas reservas indígenas”, como parte del régimen especial atribuido a las comunidades indígenas, por su incidencia directa en el ámbito de la seguridad de sus habitantes, bienes, medio ambiente y territorio, pueden consultarse las sentencias constitucionales 3886 de 11:33 hrs. del 4 de julio de 1997, 18147 de 11:00 hrs. del 14 de diciembre de 2012, considerando IV, y 3924 de 9:05 hrs. del 18 de marzo de 2016, considerando III.

            Conclusión

No es posible emitir el criterio solicitado porque de acuerdo con los antecedentes remitidos, la consulta versa sobre un caso concreto pendiente de decisión por parte del Poder Ejecutivo.

Cordialmente,

Lic. Mauricio Castro Lizano

           Procurador

Ci: Dr. Edgar Gutiérrez Espeleta

     Ministro del Ambiente y Energía

     Lic. Luis Gustavo Mata Vega

     Ministro de Gobernación, Policía y Seguridad Pública

     Máster Marta Acosta Zúñiga

     Contralora General de la República