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Texto Dictamen 049
 
  Dictamen : 049 del 16/03/2000   

C-049-2000
San José, 16 de marzo de 2000

 

Licenciado
José Antonio Rodríguez Corrales
Director General de Aduanas
Ministerio de Hacienda
S. O.
 
 
Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N: AL-077-00 de 4 de febrero anterior, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría en relación con una autorización a las empresas acogidas al Régimen de Zona Franca para el uso de bodegas ubicadas en otro parque industrial, con previa aprobación de la Promotora de Comercio Exterior de Costa Rica.
Remite Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de esa Dirección, oficio AL-073-00 de 3 de febrero anterior, según el cual la Ley del Régimen de Zona Franca y su reglamento, disponen que las empresas beneficiarias de este régimen contarán con una planta principal que se ubicará dentro de un parque industrial y deberán contar con condiciones mínimas de infraestructura y disponibilidad de servicios y por vía excepcional, se permite que cuenten con plantas satélites (artículo 18 de la Ley), sin que se faculte la creación de la figura de "bodega" como infraestructura ubicada en un parque distinto al de la planta principal y con una ubicación también distinta a la de la planta satélite. Agrega que PROCOMER autoriza a las empresas acogidas al Régimen de Zona Franca para el uso de bodegas ubicadas en otro parque industrial y posteriormente se tramita la autorización del uso de la bodega temporal ante el Departamento de Registro de la Dirección General de Aduanas, para estar facultado a recibir las mercancías y poder almacenarlas en dichas bodegas. La Dirección de Aduanas debe ejercitar el control aduanero consagrado en los artículos 22 y 178 del Reglamento a la Ley General de Aduanas. Señala que la interpretación que hace ´PROCOMER no se ajusta a las normas legales porque las mercancías que se internan al amparo del Régimen de Zonas Francas ingresan al país sin el pago de los impuestos aduaneros correspondientes, por lo que no pueden ser consideradas mercancías nacionales y no pueden circular libremente en el territorio nacional, como sí sucede con las mercancías que han sido nacionalizadas. La Ley de Zonas Francas y su reglamento prevé los tipos de movimientos internos de entrada y salida de mercancías de las instalaciones de las empresas que se pueden realizar, subcontratación, trasiego entre la planta satélite y la principal, ventas locales, etc. Dentro del contexto de dicha Ley y la de Aduanas no se encuentra fundamento legal para que una beneficiaria del régimen pueda tener bodegas para almacenar las mercancías fuera de la planta principal y realice traslados parciales de ellas hacia dicho local. La Ley de Zonas Francas contempla la figura de planta satélite como un lugar donde el beneficiario del régimen puede tener mercancías almacenadas además de la planta principal. La planta satélite está concebida para que realice parte de la producción, en igual forma que la planta principal. De allí que la Asesoría estime que las directrices giradas por PROCOMER quebrantan el principio de legalidad. Añade que si las empresas solicitantes no cuentan con espacio suficiente en la planta principal y en la satélite para almacenar las mercancías, pueden solicitar como opción la utilización del régimen de Depósito Fiscal, para lo cual fue creada tal figura como auxiliar de la función pública, sin solicitar la destinación al Régimen de Zona Franca y así poder efectuar despachos parciales, conforme vaya utilizando las mercancías, lo que facilitaría su uso según las necesidades de la empresa.
Por concernir la competencia de PROCOMER, mediante oficio de 11 de febrero, esta Procuraduría dio audiencia a la Promotora a fin de que se refiriera a los términos de la consulta.
En oficio de 21 de febrero siguiente, GG-195-00, PROCOMER se refiere al punto, señalando que en varios casos la Dirección General de Aduanas ha cuestionado la competencia de PROCOMER para autorizar instalaciones adicionales, lo que ha llevado a atrasos con pérdidas importantes para las empresas. Es criterio de PROCOMER que no existe prohibición legal para dicha autorización, que la empresa tiene un derecho que no puede ser negado, máxime considerando los fines, objetivos y propósitos que deben defender PROCOMER y la Dirección de Aduanas y que la legislación autoriza la actividad. El artículo 18 de la Ley de Régimen de Zonas Francas autoriza a las empresas beneficiarias a introducir y almacenar, toda clase de mercancías para destinarlas a la exportación o reexportación. Por lo que considera que la actividad de almacenamiento está permitida por la ley. Dichas empresas están autorizadas para realizar toda clase de actos siempre que no contravengan la ley. Estima que la actividad de bodegaje no contraviene la legislación costarricense. La empresa no gana ni pierde sus beneficios por tener o no tener un edificio para almacenar, por lo que no importa si las mercancías se almacenan en uno u otro recinto; basta al respecto que el local sea autorizado. No existe un texto exacto que autorice cada una de las acciones que un beneficiario está facultado a efectuar, el legislador no puede prever todas las situaciones que la empresa debe enfrentar durante la vigencia de la ley. Por lo que el legislador autoriza a realizar todas las acciones que no estén prohibidas. Agrega que lo importante es centrar la atención en los requisitos que la ley pide para el trasiego de mercancías entre los diferentes parques. En su opinión la ley tipifica el establecimiento de "zonas francas", zonas en los que los puestos de control de la aduana en lugar de estar en cada una de las plantas o bodegas que tengan los beneficiarios, se circunscribe a puestos que actúan de manera genérica para todas las plantas establecidas en la zona, simplificando substancialmente el procedimiento y ahorrándole recursos a la Administración. Las empresas pueden estar en una, dos o tres zonas diferentes, importa que estén en los recintos llamados zonas francas o parques industriales de zona franca, porque lo excepcional es que operen fuera de las "zonas francas". En cuanto a la afirmación de Aduanas de que las mercancías que ingresan al amparo del régimen de zonas francas no pueden circular libremente en el país, porque no han pagado los impuestos aduaneros correspondientes, es criterio de PROCOMER que la autorización de un recinto para que sirva de bodega no implica que las mercancías circulen libremente. El artículo 24 de la Ley 7210 establece que dichas mercancías pueden ser vendidas, transferidas con autorización de PROCOMER. Aduana puede ejercer los mismos controles que utilizaría en caso de Almacén Fiscal, cuyo uso no está expresamente autorizado en la Ley del Régimen de Zonas Francas. La empresa está autorizada por el artículo 24 a transferir todos los materiales, bienes, productos, equipo, maquinaria importados o producidos en las Zonas Francas. Luego el artículo 13 de la ley declara como zona aduanera primaria las áreas donde su ubiquen las empresas acogidas al Régimen de Zonas Francas, empleando el término áreas en plural, por lo que interpreta que no se trata del área en que cada empresa se establezca. Aduanas objeta que el almacenamiento se realice en un edificio independiente situado fuera del parque industrial donde está la planta principal por un problema de coordinación entre Aduanas independientes. Coordinación que, en su criterio, tendría que darse para cualquier traslado de mercancías que la ley autoriza a las beneficiarias o si el traslado se hiciera a un almacén fiscal. Consideran que un almacenaje en almacén fiscal haría el trámite más costoso y complicado para las empresas, que tendrían que establecer una diaria coordinación con una entidad independiente a ella y que cobra por sus servicios para el despacho de las mercancías. Estima que es política del Gobierno cualquier esfuerzo que esté encaminado a reducir los costos del sector que no riña con la legislación vigente.
El punto es la conformidad legal de un almacenamiento de mercancías por parte de una empresa instalada en una zona franca en otra zona franca o parque industrial que no es el de instalación. En otras palabras, si la empresa ubicada en una zona está facultada para tener bodegas en otros parques industriales o zonas francas.
A-. UN REGIMEN ADUANERO DE EXCEPCION
El régimen de Zonas Francas es un régimen aduanero (un "régimen liberatorio del pago de tributos", artículo 110 de la Ley General de Aduanas) y en razón de sus particularidades, puede decirse que es un régimen de excepción. Aspecto que debe ser tomado en cuenta al interpretar las disposiciones que lo rigen y las que resulten conexas. En particular, cabe recordar que las disposiciones aduaneras se interpretan de forma tal que se garantice el desarrollo del comercio exterior "en armonía con la realidad socioeconómica imperante al interpretarse la norma y los otros intereses públicos, a la luz de los fines de este ordenamiento" (artículo 5° de la Ley General de Aduanas). Fines que comprenden la correcta percepción de los tributos, la represión de las conductas ilícitas que atenten contra el control aduanero y el comercio exterior, así como el facilitar las operaciones de ese comercio, artículo 6 de la ley mencionada.
Con dicho régimen se establece la aplicación de disposiciones especiales en orden a la realización de operaciones aduaneras. Se trata, como es sabido, de un régimen derogatorio de las disposiciones legales generales aplicables en la materia en el resto del país, considerado como territorio aduanero. Lo que tiene como objeto favorecer la instalación en el territorio de la zona de empresas susceptibles de producir para la exportación o de reexportación, así como atraer el capital extranjero para invertir en el país. En el dictamen N. 132-93 de 26 de junio de 1990 señalábamos que mediante este régimen se otorga un sistema fiscal de favor para las empresas beneficiarias. En efecto, se indicó que el régimen de zonas francas se caracteriza por un conjunto de incentivos y beneficios que el Estado otorga a las empresas que realicen inversiones nuevas en el país, siempre y cuando cumplan los demás requisitos y las obligaciones establecidos en la Ley de Zonas Francas y sus reglamentos, artículo 1° de la Ley de Zonas Francas, así como por el establecimiento de una ficción de "extraterritorialidad" en orden a las operaciones comerciales entre las empresas instaladas en la zona. Indicamos que el régimen se compone de:
"...de un conjunto de incentivos fiscales -un régimen fiscal de favor-, unido a derogaciones en orden al uso y disposición de las divisas -con el alcance ya indicado-; la posibilidad de recibir otra venta económica: un bono especial sobre la suma total que paguen las empresas por concepto de salario, en las condiciones que allí se regulan, así como la posibilidad de realizar transacciones comerciales entre la Zona y el resto del país, bajo ciertos supuesto".
Ahora bien, en la medida en que el régimen implica el establecimiento de disposiciones especiales en orden a la realización de operaciones aduaneras, se desaplican las normas aduaneras comunes que resulten incompatibles con el régimen, lo que no significa una inaplicación total de esas disposiciones. Lo anterior por cuanto las empresas y las zonas en sí mismas consideradas quedan sometidas plenamente a la legislación del país, de lo que se sigue la eficacia de las normas aduaneras compatibles con el régimen. Como consecuencia inmediata de lo anterior, cabría recordar que el ordenamiento jurídico aplicable a las empresas instaladas en zona franca abarca muchas disposiciones que no están contempladas en la Ley N. 7210 y que incluso, ésta última puede resultar modificada por lo dispuesto en otras leyes. Entre ellas, la Ley General de Aduanas.
B-. LA EMPRESA ES AUTORIZADA A INSTALARSE EN UNA ZONA FRANCA
El concepto de "zona franca" se refiere tanto al régimen de favor como al territorio donde se instalan las empresas beneficiarias del régimen, según lo que resulta del artículo 1° de la Ley N. 7210. Dicho artículo establece en lo que interesa que zona franca es:
"...un área delimitada, sin población residente, autorizada por el Poder Ejecutivo para funcionar como tal".
La empresa se instala, ergo, en un lugar designado como zona franca por el Poder Ejecutivo y que es determinado en el Acuerdo de otorgamiento del Régimen. Para efectos fiscales, ese territorio donde se instalan las empresas es considerado como zona primaria aduanera (artículo 13 de la Ley N. 7210), aún cuando no forme parte del "territorio aduanero nacional". Por lo que –en ausencia de una disposición en contrario- se le aplica el régimen correspondiente y que es el establecido en la Ley General de Aduanas (artículo 3° y siguientes). Empero, legalmente no se determina que la empresa pueda ser autorizada a instalarse y realizar sus actividades en varias zonas francas.
De ese hecho cobra particular importancia la delimitación del territorio de la zona franca, particularmente para el ejercicio del control aduanero. Interesa recalcar que el término se refiere al territorio o área geográfica donde se instala la zona franca en cuanto régimen. Territorio en que se instalarán las empresas una vez que obtengan el permiso de instalación de PROCOMER y sean beneficiarias del acuerdo de otorgamiento del régimen, emitido por el Poder Ejecutivo. Lo anterior determina que la empresa para disfrutar del régimen, debe instalarse en una zona definida por el Ejecutivo como franca, pero no en cualquier zona, sino en la determinada en el Acuerdo de mérito, que rige las relaciones entre la Administración y el beneficiario del régimen. De lo que se desprende, además, que una determinada empresa sólo podría instalarse en una zona franca. Del texto de la Ley se deduce, contrario a lo que interpreta PROCOMER, que esta instalación está referida a un área determinada y específica, sin que pueda pretenderse jurídicamente la instalación en dos áreas. La instalación fuera del área del parque industrial autorizado es excepcional, como lo es también el establecimiento de plantas satélites, que pueden ser varias y que están dirigidas a realizar las actividades propias que han sido autorizadas a la empresa. Empero, la ley tasa los motivos por los cuales se pueden constituir esas plantas satélites. Cabe recalcar que para el legislador la solución a problemas de mano de obra, manejo de materia prima o de producción , etc. pasa por la autorización para tener una planta satélite, ubicada fuera de la zona franca, pero sujeta al mismo régimen que la planta principal. La competencia que se otorga a PROCOMER en este campo está referido precisamente a los supuestos de plantas satélites. Punto que confirma el artículo 175 de la Ley General de Aduanas. Preceptúa ese numeral en su primer párrafo:
"Delimitación de las zonas francas
Los límites del área geográfica en que esté ubicada una empresa beneficiaria del régimen de zona franca, deben estar claramente determinados de tal forma que la entrada y salida de personas, vehículos, unidades de transporte o mercancías deban realizarse necesariamente por los puestos o lugares destinados al control aduanero".
La delimitación del área donde se autoriza la instalación de la empresa tiene como objeto facilitar el control aduanero. Es en razón de ese control, que cabe preguntarse si el hecho de que la empresa esté autorizada para instalarse en una zona franca, impide que sea autorizada a tener una bodega en cualquier otra parte fuera de esa zona, por ende, incluso en otro parque industrial.
C-. UN ARRENDAMIENTO DE EDIFICIOS ENTRE EMPRESAS DE ZONAS FRANCAS DISTINTAS
El problema se presenta porque algunas empresas ubicadas en una zona franca ven limitadas sus posibilidades de expansión por la falta de espacio físico dentro del área geográfica de la zona franca en que están instaladas. Concretamente, carecen de espacio no para producir, sino para el almacenamiento de mercancías. El hecho de que la empresa es autorizada para ubicarse en una zona franca podría llevar a considerar, como lo hace la Dirección General de Aduanas, que el establecimiento de una bodega en otra zona está prohibido. Prohibición que podría derivarse del hecho de que debe instalarse en una zona franca y que en todo, debe delimitarse concretamente el territorio en que la empresa debe funcionar. Sin embargo, estima la Procuraduría que los artículos 18 y de la Ley 7210 podrían permitir una conclusión diferente, en aras de favorecer el "comercio exterior", fin del régimen aduanero que determina la interpretación de las normas correspondientes.
Conforme el artículo 18 de la Ley de Zonas Francas, las empresas de este Régimen están autorizadas para introducir y almacenar, entre otras, toda clase de mercadería destinados a la exportación o reexportación, a condición que no se trate de una mercadería prohibida por la ley. El almacenamiento de las mercancía es una actividad permitida, a condición de que se trate de mercancías para la exportación y reexportación. Pero, además, dichas empresas pueden estar autorizadas para prestar servicios, dependiendo de la clasificación de la actividad de la empresa. Esa prestación de servicios se produce no sólo dentro de una misma zona franca como área concreta sino que puede estar dirigida a las distintas empresas beneficiarias del Régimen de Zona Franca. Por ende, puede darse una prestación de servicios entre empresas ubicadas en zonas francas distintas. Quizás lo más relevante es que entre los servicios que la ley autoriza se encuentra el de "arrendamiento de edificios", en la medida en que este servicio sea necesario para el desarrollo de la Zona Franca "o del régimen en general". La Ley no precisa el objeto de ese arrendamiento ni establece límites para la prestación de ese servicio. En el tanto en que permite que entre empresas beneficiarias, aún ubicadas en zonas diferentes, se dé este tipo de contratos que califica de servicios, cabe concluir que una empresa ubicada en una zona franca bien podría arrendar un edificio a una empresa ubicada en otra zona franca. Por ende, que ésta bien podría tener en arrendamiento un edificio en una zona franca diferente de la que está ubicada.
Como la ley no precisa el fin de un arrendamiento de edificios, el destino del edificio arrendado será definido, como sucede normalmente, por las partes. No obstante, se entiende que debe ser un destino acorde con el régimen de zona franca.
La posibilidad en cuestión genera el problema de competencia y forma. Estima la Procuraduría que como se está en presencia de un contrato entre empresas autorizado por la ley, no se requeriría una modificación del Acuerdo de otorgamiento del régimen a la empresa en cuestión. No obstante, en razón del destino que se va a dar a la edificación y dado el traslado de mercancías que se produciría, sí es necesario que el destino de ese inmueble sea autorizado. En ausencia de una norma expresa que acuerde competencia para autorizar, resulta obligado considerar la distribución general de competencias en esta materia. Por ello estimamos que esa autorización debe provenir de PROCOMER y de la Dirección General de Aduanas. La primera en cuanto, conforme el artículo 8, inciso b) de la Ley N. 7638 de 30 de octubre de 1996, tiene entre sus funciones apoyar al Ministerio de Comercio Exterior en la administración de este régimen de zonas francas y la Dirección de Aduanas en virtud del control que debe ejercer. Estima la Procuraduría, al efecto, que la empresa sometida al régimen no podría comenzar a almacenar mercancías en una bodega instalada fuera de la zona franca que le corresponde, si de antemano no se posibilita el ejercicio del control de la Aduana y para ello es indispensable que ésta haya procedido a autorizar que ese local sea utilizado para almacenar mercancías, que de otra forma tendrían que permanecer en las plantas de la empresa o bien, no ser introducidas en el país. Por ende, la bodega no puede comenzar a funcionar como bodega si no se cuenta con esa autorización aduanera.
D-. UN CONTROL ADUANERO DE PRINCIPIO
De la consulta formulada por la Dirección General de Aduanas se desprende una preocupación respecto del ejercicio del control que corresponde al servicio aduanero en orden a las mercancías que se almacenen en una bodega fuera de la zona franca de la empresa, particularmente porque esas mercancías no han sido nacionalizadas.
El principio general es que todas las mercancías que ingresen o salgan del territorio aduanero nacional están sujetas al control aduanero (artículo 2 de la Ley General de Aduanas, N. 7557 de 20 de octubre de 1995). Un control que está dirigido no sólo al cumplimiento de la normativa aduanera, sino también orientado por la necesidad de fomentar el comercio exterior. Pero ese control abarca tanto el territorio aduanero nacional, como las mercancías que ingresan al régimen de Zona Franca. Se ha dicho al efecto:
"Debe advertirse que si bien se trata de un ámbito en cuyo interior la mercadería no está sometida al control habitual aduanero, ello no significa que en el exterior del mismo el servicio no ejerza el control. Por el contrario, en la medida en que dichas áreas no estén físicamente aisladas es probable que la aduana deba intensificar las medidas de control a su alrededor.
Si el área franca linda con el territorio aduanero, resulta separada de éste por una línea o frontera aduanera y por ende estaremos en presencia de una zona de vigilancia especial...". R. X, BASALDUA: Derecho Aduanero, Parte General Sujeto, Abeledo-Perrot, 1992, p. 429.
La Ley del Régimen de Zonas Francas es clara al respecto, a lo cual se unen las prescripciones de la Ley General de Aduanas. La Ley N. 7210 dispone en lo conducente:
ARTÍCULO 12.- La vigilancia y control del régimen fiscal de las Zonas Francas corresponderá al Ministerio de Hacienda, conforme a esta ley, a sus reglamentos y demás legislación fiscal.
ARTÍCULO 14.- Los administradores de los parques y las empresas amparadas por el Régimen de Zona Franca proveerán a la Dirección General de Aduanas las facilidades y asistencia requeridas, por ésta, para el cumplimiento de sus responsabilidades, relativas a la fiscalización e inspección de los materiales y mercaderías que entren y salgan de las Zonas Francas".
ARTÍCULO 19.- Los beneficiarios del Régimen de Zona Franca tendrán las s siguientes obligaciones:
(....).
f) Las empresas administradoras de parques, las empresas a las que se otorgue el Régimen de Zonas Francas fuera del parque industrial y las plantas satélite, deberán establecer los controles necesarios en relación con el ingreso y la salida de mercancías, contrataciones y demás normas que establezcan las leyes y los reglamentos aplicables.(Así adicionado este inciso por el artículo 2º, inciso b), de la ley No.7830 de 22 de setiembre de 1998).
Esas obligaciones resultan también aplicables cuando se trata de un arrendamiento de edificios en otra zona franca. Por lo que la empresa que arriende para bodega un edificio en otra zona franca, tendrá que establecer mecanismos de control respecto de que mercancías salen del edificio principal hacia la bodega y viceversa. La obligación de este control es deducible, además, en virtud de lo establecido en la Ley General de Aduanas. No obstante, no excluye los controles que la Dirección de Aduana ejerce sobre las empresas de zona franca.
La Ley de Aduanas califica a las empresas acogidas al régimen de zona franca de "auxiliares de la función pública aduanera" (artículo 49). En esa condición, deben solicitar autorización para actuar como auxiliares de la Dirección General de Aduanas; seguir los procedimientos establecidos por dicho Organo para el registro de las mercancías recibidas y permitir el acceso de las autoridades aduaneras en sus instalaciones, "zonas de producción, bodegas y registros de costos de producción para el ejercicio del control aduanero" (artículo 50). En concreto, el artículo 176 regula el control en las zonas francas:
"Control aduanero
La autoridad aduanera ejercerá, entre otros, los siguientes controles aduaneros:
a) Vigilancia permanente o temporal en los límites y vías de acceso.
b) Comprobación del uso y destino de las mercancías, según el fin para el cual fueron ingresadas en el régimen.
c) Inspección de las empresas beneficiadas.
El órgano administrador del régimen debe suministrar a la autoridad aduanera la información pertinente sobre las operaciones realizadas por las empresas por los medios que establezca la Dirección General de Aduanas, sin perjuicio de la facultad de la autoridad aduanera para solicitar, directamente, a las empresas los registros de costos y procesos de producción, inventarios permanentes y los registros contables y sus anexos de las amparadas en el régimen, conforme a lo que señalen las disposiciones reglamentarias correspondientes".
Puesto que el control se ejerce sobre todas las operaciones realizadas por la empresa y sobre el destino de las mercancías introducidas a la zona o, en su caso, al territorio aduanero, se sigue necesariamente que la Dirección General de Aduanas puede ejercer control y no solo autorizar, sobre bodegas que la empresa tenga o arriende en una zona franca distinta de aquélla en que está instalada. En orden al traslado de mercancías entre la bodega y el edificio principal y viceversa cobran particular importancia los incisos b) y c) antes transcritos, así como la solicitud de información a la empresa.
Ciertamente, podría presentarse un problema de coordinación entre la Aduana a quien corresponda controlar la zona franca donde está instalada la empresa y aquélla a quien le corresponde la zona donde está la bodega. Pero nótese que ese problema es al interno de la Dirección de Aduanas, que tendrá entonces que procurar resolverlo para el ejercicio de un efectivo control. En ese sentido, la coordinación y comunicación entre las distintas aduanas es fundamental.
Por otra parte, considera la Procuraduría que en el tanto la bodega de almacenamiento esté instalada en una zona franca, aún cuando ésta sea distinta de aquélla en que está la edificación principal de la empresa, no puede considerarse que el traslado de la mercancía de un lugar a otro produzca una circulación de la mercancía en el territorio nacional. Ello por cuanto la mercancía debe salir de la bodega directamente hacia la zona franca o viceversa, sin posibilidad alguna en ese estadio de que sea nacionalizada o bien adquirida por un tercero o almacenada mediante otro tipo de operación. Por ende, esa mercancía no podría ser vendida en el territorio aduanero nacional sin pago de los respectivos tributos.
E-. APLICACIÓN DEL REGIMEN DE DEPOSITO FISCAL
La Dirección General de Aduanas sugiere que ante la ausencia de espacio suficiente para almacenar mercancías dentro de la planta principal o en la planta satélite, las empresas beneficiarias acudan al régimen de Depósito Fiscal, según lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General de Aduanas. Dispone dicho numeral:
"Depósito fiscal
El depósito fiscal es el régimen aduanero por el cual las mercancías son depositadas temporalmente bajo custodia, conservación y responsabilidad del depositario y el control de la aduana, sin el pago de los tributos a la importación.
La salida y entrega de las mercancías del depósito fiscal se efectuarán una vez cumplidas las formalidades exigibles y satisfechas las responsabilidades tributarias, conforme con el régimen aduanero aplicable.
Las mercancías que, por su naturaleza, puedan causar daños a otras o requieran instalaciones especiales, se admitirán únicamente en los depósitos fiscales acondicionados para ello".
Ciertamente, la Ley contempla ese régimen aduanero temporal como una forma de depósito para la conservación y custodia de la mercancía y sin necesidad de que ésta sea nacionalizada. En razón del informe que debe rendir el depositario (artículo 156), la Dirección de Aduanas podría contar con una completa información sobre la mercancía ingresada, indispensable para verificar el destino que se le dé. Pero como nota Procomer la utilización de este Régimen puede generar mayores costos para la empresa y no pareciera que ese régimen sea el procedente para mercancías que han ingresado al país sin nacionalizarse y que están destinadas a la exportación. En efecto, del segundo párrafo del numeral transcrito, pareciera desprenderse que las mercancías salen del depósito fiscal para ser nacionalizadas o salen en tránsito interno, por una parte. Además, el depósito entraña un costo que corre a cargo del dueño de las mercancías. El arrendamiento de un edificio entraña también un costo, que no comprende, sin embargo, la posibilidad de que las mercancías caigan en abandono por transcurso del plazo máximo establecido por el depósito o bien en razón del propio régimen de la prenda establecida en el numeral 159 de la Ley de Aduanas, que conlleva eventualmente el remate de la mercancía, por otra parte. Incluso, algunas disposiciones de esa prenda permiten cuestionar la procedencia de este régimen temporal respecto de mercancías ingresadas a zona franca y que requieren almacenamiento. Dispone ese numeral en lo que interesa:
"Bono de prenda
El dueño de las mercancías depositadas al amparo del presente régimen podrá constituir gravamen prendario en favor del depositario, de un banco del Sistema Bancario Nacional o entidad financiera registrada ante la Auditoría General de Entidades Financieras, por medio de la constitución de un bono de prenda sobre las mercancías amparadas al conocimiento de embarque, y soportará el privilegio general que, por concepto de tributos y regulaciones no arancelarias, pueda establecer la Administración sobre esas mercancías.
(...).
Las mercancías en prenda podrán ser rematadas por el acreedor. Para ello, en el Diario Oficial o en el medio en que se publique, se deberá indicar a los posibles postores y al adjudicatario, que para retirar las mercancías deberá pagar previamente la obligación tributaria aduanera, multas, intereses y demás recargos; además, presentar a la aduana respectiva copia certificada por notario público o autoridad judicial del acta en donde se le nombra adjudicatario.
(...:).
Los bonos de prenda deberán tener consignado, en forma manifiesta y visible, la advertencia clara de que las mercancías están afectas al pago de tributos y que su término de vencimiento no debe exceder del plazo de depósito fiscal. Tanto para la constitución como para la ejecución de los bonos de prenda, se seguirán en lo aplicable las normas establecidas por la Ley de almacenes generales de depósito y sus reformas, Ley No. 5, del 15 de octubre de 1934, especialmente los artículos 17, 28 y siguientes.
(....)".
Se parte de que las mercancías están afectas al pago de impuestos, pero que éstos no han sido cubiertos porque las mercancías están amparadas a un régimen de excepción temporal. Empero, las mercancías ingresadas al régimen de zona franca ingresan sin ese pago, precisamente porque están destinadas a la exportación o reexportación, sea al comercio exterior. Por lo que, a lo sumo, lo que resultaría aplicable es el depósito aduanero, regulado en los artículos 46 a 49 de la Ley General de Aduanas y que consiste en la custodia y conservación temporal, con suspensión de pago de tributos de mercancías objeto de comercio exterior, bajo la supervisión y el control de la autoridad aduanera.
F-. LA "LIBERTAD" DE LA EMPRESA PARA "REALIZAR TODO TIPO DE ACTO"
Dada la interpretación que PROCOMER da al artículo 18, inciso c) de la Ley N. 7210, según la cual las empresas de zona franca pueden realizar cualquier tipo de acto mientras éste no se encuentre expresamente prohibido, estima la Procuraduría recordar lo indicado en el dictamen N. 181-97 de 24 de setiembre de 1997:
"A la luz de las anteriores consideraciones debemos, en primer lugar, aclarar que las actividades productivas a desarrollar dentro de las zonas francas no son las que determina el particular en ejercicio de su libertad empresarial, sino únicamente aquéllas que autorice el poder público previa ponderación del interés público en juego.
El empresario debe, además, ceñirse a las reglas de operación que resultan de las normas legales y reglamentarias del caso, del acto administrativo que permite el acceso al régimen y del contrato de operación que debe suscribir (vid art. 19.e de la Ley Nº 7210) ; el incumplimiento de las mismas lo hace acreedor de sanciones pecuniarias o de la revocación de la adscripción al régimen (art. 31 y 32).
Como se aprecia, el particular se vincula a la Administración en una relación de especial sujeción, a la que voluntariamente accede como condición para disfrutar de los privilegios indicados. De ahí que se encuentre válidamente sujeto a restricciones y controles que no rigen para aquellos empresarios que actúan fuera del régimen especial, tanto en la elección de la actividad productiva como en su desarrollo".
Los actos que la empresa puede realizar son aquéllos que se derivan del texto de la ley, según el tipo de actividad de la empresa y los que hayan sido autorizados por el Acuerdo de otorgamiento del Régimen, que tendrá que estar en consonancia con la regulación legal de la actividad de la empresa. Ergo, no puede interpretarse que la empresa tenga libertad para decidir trasladar sin autorización administrativa, la mercancía a cualquier bodega instalada en otra zona franca. Por ende, que tenga libertad para establecer bodegas a donde lo juzgue conveniente, simplemente porque no es un acto expresamente prohibido por la ley. Tanto las empresas beneficiarias como los diversos organismos públicos con competencia en la materia, deben partir siempre de que el régimen de zonas francas es un régimen de favor, que se justifica en tanto permita la satisfacción del interés público.
CONCLUSION:
Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
1-. Las empresas de zona franca son autorizadas a instalarse en una zona franca; aquélla que se defina en el Acuerdo de otorgamiento del régimen de incentivos.
2-. No obstante, las empresas acogidas al Régimen de Zona Franca pueden ser autorizadas a usar, para almacenamiento de mercancías, bodegas ubicadas en otro parque industrial o zona franca, distinto de aquél en que están instaladas. Lo que no puede significar o conllevar que la empresa sea autorizada a instalarse en dos zonas francas distintas.
3-. El uso de esa bodega debe ser objeto de control por la autoridad aduanera en los mismos términos que han sido previstos para la planta principal y, en su caso, las plantas satélites.
4-. Ese control es de principio y se funda en la circunstancia misma de que el régimen de zona franca es un régimen aduanero especial. Para lo cual, la empresa deberá cumplir con las obligaciones que se derivan de la Ley de Zonas Francas y de la Ley General de Aduanas, entre ellas la aplicación de mecanismos de registro de mercancías que determine la Autoridad Aduanera.
De Ud. muy atentamente:
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
Procuradora Asesora
 
Cc. Sr. James Stanley
Gerente General PROCOMER