C-95-2017

16 de mayo de 2017

                                                                        

Sr. German Valverde González

Director Ejecutivo

CONAVI

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República doy respuesta al oficio DIE-07-17-1111 de 20 de abril de 2017.

 

En el memorial DIE-07-17-1111 de 20 de abril de 2017, la Dirección Ejecutiva del Consejo Nacional de Vialidad nos consulta sobre el régimen de abstenciones que alcanza a los miembros del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad. Asimismo, se nos consulta sobre cuál es el procedimiento a seguir cuando uno de los miembros se acoge a alguna de las causales de abstención  e igual sobre cuál es el procedimiento que se debe seguir en caso de que varios miembros del Consejo se deban abstener, afectando no solo el quórum para formar mayoría sino incluso para sesionar. 

 

Se adjunta el acuerdo del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad tomado en el artículo IV de la sesión N.° 1396-17 de 9 de marzo de 2017 mediante el cual se resolvió solicitar el respectivo criterio jurídico a la Gerencia de Asuntos Jurídicos.

 

Se aporta el criterio de la Gerencia de Asuntos Jurídicos GAJ-03-17-450 de 19 de abril de 2017, el cual concluye que las causales de abstención aplicables al Consejo Nacional de Vialidad se encuentran ubicadas en los artículos 49, 53 y 80 del Código Procesal Civil. Asimismo, señala que el procedimiento que se debe seguir para el caso en que un miembro del Consejo se inhiba es el previsto en el numeral 234 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. El Consejo de Administración del CONAVI está sometido al régimen común de abstenciones, b. En orden al procedimiento previsto en el numeral 234 de la Ley General de la Administración Pública.

 

 

A.       EL CONSEJO DE ADMINISTRACION DEL CONAVI ESTA SOMETIDO AL REGIMEN COMUN DE ABSTENCIONES.

 

El jerarca superior del Consejo Nacional de Vialidad es su Consejo de Administración. Esto de acuerdo con el artículo 3 de la Ley N.° 7798 de 30 de abril de 1998, Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, que es la misma disposición que creó dicho Consejo Nacional como órgano con desconcentración máxima del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

ARTÍCULO 3.- Créase el Consejo Nacional de Vialidad, órgano con desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y  Transportes. El Consejo tendrá personalidad jurídica instrumental y presupuestaria para administrar el Fondo de la red vial nacional, así como para suscribir los contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones, de conformidad con la presente ley. Este Consejo será administrado por el Consejo de Administración, integrado conforme al  artículo 5 siguiente.

 

            Luego, no cabe duda de que el Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad es administración pública y por tanto su funcionamiento está sometido a la Ley General de la Administración Pública. Doctrina de los artículos  1 y 2 de la Ley General citada.

 

            De seguido, debe indicarse que la actividad del Consejo de Administración y la de los miembros que lo integran,  están sometidas al principio de imparcialidad que la Constitución, en virtud de los numerales 11, 33, 41 y 191, impone a la administración pública en general.

 

            Es decir que los miembros del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad están sometidos a un deber de actuar de forma objetiva, equitativa y sin parcialidad alguna.

 

            De lo anterior se sigue, entonces, que los miembros que integran al Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad están sometidos al deber, impuesto por el numeral 231.1 de la Ley General de la Administración Pública, de informar a ese colegio administrativo de la existencia, cuando proceda,  de una posible causal de abstención que les impida, en principio, participar de las deliberaciones y decisiones de aquel órgano.

 

            En este sentido, el numeral 231.1 en comentario obliga a los miembros del Consejo de Administración en quienes se dé algún motivo de abstención, a dejar razón de ello. Se transcribe la norma de interés:

 

Artículo 231.-

 

1.      La autoridad o funcionario director del procedimiento en quien se dé algún motivo de abstención, pondrá razón de ello y remitirá el expediente al superior de la alzada, quien resolverá dentro de tercer día.

 

Sobre el alcance del deber impuesto por el  numeral 231.1 de la Ley General, es importante citar el dictamen  C-72-2008 de 7 de marzo de 2008:

 

Tal como se desprende de las consideraciones recién transcritas, tenemos que ciertamente un asesor legal puede estimarse cubierto por una causal de inhibitoria, en cuyo caso, de conformidad con los artículos 231 y 232 de la Ley General de la Administración Pública, debe someter sus razones a conocimiento del superior, a fin de que éste resuelva si acoge o no la abstención. Asimismo, en caso de que el superior inmediato se viere afectado por el motivo de abstención, la resolución correspondiente corresponde adoptarla al superior jerárquico respectivo.

 

            Ahora bien, conviene indicar los numerales 49 y 53 del Código Procesal Civil, en relación con el artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública, son las normas que establecen las denominadas causales de impedimento y abstención – denominados también motivos de abstención -, que son aquellos casos en que los funcionarios públicos, incluyendo los miembros del Consejo de Administración de CONAVI,  tienen el deber de apartarse del conocimiento de un asunto. Sobre este punto, conviene transcribir, en lo conducente,  el dictamen C-252-2003 de 21 de agosto de 2003:

 

Con vista en los antecedentes que han sido citados, y la correcta interpretación que cabe dar al artículo 230 de la Ley General de la Administración Pública, evacuamos sus inquietudes en el mismo orden que fueron formuladas:

 

A.        Se aplican los supuestos de abstención –inhibición- y recusación al miembro o miembros de un órgano director desde que se configure alguna de las causales que contemplan los artículos 49 y 53 del Código Procesal Civil.

B.        Dada la remisión normativa que contiene la Ley General de la Administración Pública en su artículo 230 a la Ley Orgánica del Poder Judicial, y, a su vez, la remisión que éste último cuerpo normativo realiza al Código Procesal Civil, es procedente afirmar que las causales de impedimento y recusación contempladas en este último, sean de aplicación al miembro o miembros de un órgano director del procedimiento. No se estima que exista violación al principio de independencia del ordenamiento jurídico administrativo –artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública- por la utilización de los parámetros definidos en el Código Procesal Civil en torno a las causales de impedimento y recusación, ya no sólo por la expresa voluntad del legislador, sino porque, además, se satisface el principio constitucional de imparcialidad de los órganos públicos y de satisfacción del fin público, que se ve garantizado con un probo ejercicio de las competencias administrativas –artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública-.

 

Así las cosas, por claridad, transcribimos los numerales 49 y 53 del Código Procesal Civil:

 

ARTÍCULO 49.- Causas.

 

Todo juzgador está impedido para conocer:

 

1) En asuntos en que tenga interés directo.

 

2) En asuntos que le interesen de la misma manera a su cónyuge, a sus ascendientes o descendientes, hermanos, cuñados, tíos y sobrinos carnales, suegros, yernos, padrastros, hijastros, padres o hijos adoptivos.

 

Si después de iniciado un proceso, alguna de las personas indicadas adquiriera algún derecho en el objeto o en el resultado del proceso, se considerará que hay motivo de impedimento, pero la parte contraria podrá habilitar al funcionario para que conozca del asunto, siempre que lo haga antes de que intervenga el funcionario sustituto.

 

3) En asuntos en que sea o haya sido abogado de alguna de las partes.

 

4) En asuntos en que fuere tutor, curador, apoderado, representante o administrador de bienes de alguna de las partes en el proceso.

 

5) En asuntos en que tenga que fallar en grado acerca de una resolución dictada por alguno de los parientes mencionados en el inciso 2) anterior.

 

6) En tribunales colegiados, en asuntos en los cuales tenga interés directo alguno de los integrantes, o bien su cónyuge, o cualquiera de sus ascendientes o descendientes consanguíneos.

 

7) En asuntos en los que alguno de los parientes indicados en el inciso 2) sea o haya sido abogado director o apoderado judicial de alguna de las partes, siempre que esa circunstancia conste en el expediente respectivo.

 

Sin embargo, en el caso previsto en este inciso, la parte contraria podrá habilitar al funcionario para que conozca del asunto, siempre que lo haga antes de que intervenga en ese asunto el funcionario sustituto.

 

En los casos a que se refieren los incisos 1), 2) y 4) de este artículo, estarán también impedidos para actuar en los asuntos los secretarios, los prosecretarios y los notificadores.

 

ARTÍCULO 53.- Causas. Son causas para recusar a cualquier funcionario que administra justicia:

 

1) Todas las que constituyen impedimento conforme con el artículo 49.

 

2) Ser primo hermano por consanguinidad o afinidad, concuñado, tío o sobrino por afinidad de cualquiera que tenga un interés directo en el asunto, contrario al del recusante.

 

3) Ser o haber sido en los doce meses anteriores, socio, compañero de oficina o de trabajo o inquilino bajo el mismo techo del funcionario; o en el espacio de tres meses atrás, comensal o dependiente suyo.

 

4) Ser la parte contraria, acreedor o deudor, fiador o fiado por más de mil colones del recusado o de su cónyuge. Si la parte respecto de quien existe el vínculo de crédito o fianza fuere el Estado o una de sus instituciones, una municipalidad, una sociedad mercantil, una corporación, asociación, cooperativa o sindicato, no será bastante para recusar esta causal, ni las demás que, siendo personales, sólo puedan referirse a los individuos.

 

5) Existir o haber existido en los dos años anteriores, proceso penal en el que hayan sido partes contrarias el recusante y el recusado, o sus parientes mencionados en el inciso 2) del artículo 49. Una acusación ante la Asamblea Legislativa no será motivo para recusar a un magistrado por la causal de este inciso ni por la de ningún otro del presente artículo.

 

6) Haber habido en los dos años precedentes a la iniciación del asunto, agresión, injurias o amenazas graves entre el recusante y el recusado o sus indicados parientes; o agresión, amenazas o injurias graves hechas por el recusado o sus mencionados parientes al recusante después de comenzado el proceso.

 

7) Sostener el recusado, su cónyuge o sus hijos, en otro proceso semejante que directamente les interese, la opinión contraria del recusante; o ser la parte contraria juez o árbitro en un proceso que a la sazón tenga el recusado, su cónyuge o hijos.

 

8) Haberse impuesto alguna pena o corrección en virtud de queja interpuesta en el mismo proceso por el recusante.

 

9) Estarse siguiendo o haberse seguido en los seis meses precedentes al asunto, otro proceso civil de mayor o de menor cuantía entre el recusante y el recusado, o sus cónyuges o hijos, siempre que se haya comenzado el proceso por lo menos tres meses antes de aquel en que sobrevenga la recusación.

 

10) Haberse el recusado interesado, de algún modo, en el asunto, por la parte contraria, haberle dado consejos o haber externado opinión concreta a favor de ella. Si alguno de esos hechos hubiere ocurrido siendo alcalde, actuario, juez, juez superior o magistrado el recusado, una vez declarada con lugar la recusación mediante plena prueba de los hechos alegados, se comunicará lo resuelto a la Corte Plena para que destituya al juzgador, y a la Asamblea Legislativa si se trata de un magistrado. En ambos casos se hará la comunicación al Ministerio Público para que abra proceso penal contra el funcionario.

 

Las opiniones expuestas o los informes rendidos por los juzgadores, que no se refieran al asunto concreto en que sean recusados, como aquellas que den con carácter doctrinario o en virtud de requerimiento de los otros poderes, o en otros asuntos de que conozcan o hayan conocido de acuerdo con la ley, no constituyen motivo de excusa ni de recusación.

 

11) Haber sido el recusado perito o testigo de la parte contraria en el mismo asunto.

 

12) Haber sido revocadas por unanimidad o declaradas nulas en los tribunales superiores tres o más resoluciones del recusado contra el recusante en un mismo asunto; pero dado este caso de recusación, podrá recusarse al juez en cualquier otro proceso que tenga el recusante ante el mismo funcionario.

 

            Debe, entonces insistirse, en que los miembros del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad están sometidos al régimen común de impedimentos y abstención que alcanza al resto de los funcionarios públicos, por lo que, de conformidad con el numeral 230 de la Ley General de la Administración Pública, dichos funcionarios deben abstenerse de participar en las deliberaciones y decisiones del Consejo de Administración cuando en ellos se dé alguno de los  motivos de abstención enumerados en los artículos 49 y 53 del Código Procesal Civil.

 

 

B.          EN ORDEN AL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL NUMERAL 234 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

 

            De otro extremo, el artículo 234 de la Ley General de la Administración Pública es la norma que regula el procedimiento que debe seguirse en caso de que un motivo de abstención concurra en algún integrante de un órgano colegiado.

 

            En este sentido, el numeral 234 en comentario establece, en primer lugar, que el miembro con motivo de abstención debe hacerlo constar ante el propio colegio al que pertenece. De seguido,  en su inciso 2, la norma prescribe que la abstención debe ser resuelta por los miembros restantes del órgano colegiado, salvo que su número no sea suficiente para formar quórum, en cuyo caso deberá resuelta por el superior del órgano colegiado – si lo hubiere – y, en su defecto, por el Presidente de la República.

 

Artículo 234.-

 

1. Cuando se tratare de un órgano colegiado, el miembro con motivo de abstención se separará del conocimiento del negocio, haciéndolo constar ante el propio órgano a que pertenece.

 

2. En este caso, la abstención será resuelta por los miembros restantes del órgano colegiado, si los hubiere suficientes para formar quórum; de lo contrario, resolverá el superior del órgano, si lo hubiere, o, en su defecto, el Presidente de la República. 

 

3. Si la abstención se declarare con lugar, conocerá del asunto el mismo órgano colegiado, integrado con suplentes si los tuviere, o con suplentes designados ad hoc por el órgano de nombramiento.

 

            Es decir cuando alguno de los miembros del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad considere que le alcanza un motivo de abstención, de los previstos en los numerales 49 y 53 del Código Procesal Civil, éste debe ponerlo en conocimiento del órgano colegiado para que el resto de los miembros resuelvan. En el supuesto de que los miembros restantes no sea suficiente  para formar el quórum funcional necesario para que el órgano colegiado sesione y tome decisiones válidas, entonces, corresponderá al Ministro de Obras Públicas y Transporte, por su condición órgano superior jerárquico supremo del ramo, resolver dicha recusación y, en su defecto, al Presidente de la República.  (Sobre el alcance del numeral 234.2 de la Ley General de la Administración Pública, ver el dictamen C-79-2000 de 24 de abril de 2000)

 

            Conviene advertir que el último inciso del artículo 234 prevé también el procedimiento que debe seguirse en caso de que el órgano colegiado quede desintegrado – sin quórum estructural – por haberse apartado varios de sus integrantes con motivos de abstención resueltos con lugar.

 

            En este sentido, el numeral 234.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone expresamente que, ante tal situación y con el fin de dar continuidad a la actividad administrativa, el órgano colegiado debe ser integrado con suplentes si los tuviere, o con suplentes designados ad hoc por el órgano de nombramiento.

 

            Ahora bien, conviene notar que la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad no ha previsto que a los miembros del  Consejo de Administración, se les designen suplentes para sustituirlos en sus ausencias. Se transcribe la norma de interés:

ARTÍCULO 7.- El Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad estará integrado de la siguiente forma:

 

a) El Ministro de Obras Públicas y Transportes, quien será el  Presidente.

 

b) Dos representantes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

c) Un representante de las municipalidades, a propuesta de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

 

d) Un representante de la Asociación de Carreteras y Caminos de Costa Rica.

 

e) Dos representantes de la Unión Costarricense de Cámaras y  Asociaciones de la Empresa Privada, afines al transporte de personas y  mercadería, a criterio de la Unión citada.

 

Los miembros de cada una de estas organizaciones serán nombrados por el Ministro de Obras Públicas y Transportes de ternas presentadas para cada cargo, por las organizaciones respectivas, según el procedimiento que defina el reglamento de esta ley.

 

            Sobre este punto, conviene transcribir el dictamen C-181-2009 de 21 de junio de 2009:

 

Tal y como se observa, la citada Ley establece de forma clara el procedimiento que se debe seguir en aquellos casos en los que uno o varios de los miembros de un órgano colegiado se abstengan de conocer sobre un determinado asunto, señalando, de forma expresa, que cuando una abstención fuese declarada con lugar, el órgano deberá ser integrado por miembros suplentes para que conozcan del asunto, medida que busca garantizar justamente la existencia de quórum de ley para que no se afecte de forma negativa el funcionamiento normal del órgano.

 

  Ergo, conforme lo dispuesto en el numeral 234.3 de la Ley General de la Administración Pública, en caso de que por motivos de abstención, el Consejo de Administración quede desintegrado sin quórum estructural, lo que procede es designar suplentes ad hoc necesarios siguiendo a tal efecto el mismo trámite que el artículo 7 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad ha dispuesto para designar a los miembros propietarios. Es decir que corresponderá a los diversos sectores representados en el Consejo enviar ternas de suplentes ad hoc para que el Poder Ejecutivo realice el nombramiento respectivo.

 

 

C.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto se concluye:

 

-    Que los miembros del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad están sometidos al régimen común de impedimentos y abstención que alcanza al resto de los funcionarios públicos, por lo que, de conformidad con el numeral 230 de la Ley General de la Administración Pública, dichos funcionarios deben abstenerse de participar en las deliberaciones y decisiones del Consejo de Administración cuando en ellos se dé alguno de los  motivos de abstención enumerados en los artículos 49 y 53 del Código Procesal Civil.

-    Que conforme el numeral 234.2 de la Ley General de la Administración Pública, cuando alguno de los miembros del Consejo de Administración del Consejo Nacional de Vialidad considere que le alcanza un motivo de abstención, de los previstos en los numerales 49 y 53 del Código Procesal Civil, éste debe ponerlo en conocimiento del órgano colegiado para que el resto de los miembros resuelvan. En el supuesto de que los miembros restantes no sea suficiente  para que el órgano colegiado sesione y tome decisiones válidas, entonces, corresponderá al Ministro de Obras Públicas y Transporte, por su condición órgano superior jerárquico supremo del ramo, resolver dicha recusación y, en su defecto, al Presidente de la República.

-    Que conforme lo dispuesto en el numeral 234.3 de la Ley General de la Administración Pública, en caso de que por motivos de abstención, el Consejo de Administración quede desintegrado sin quórum estructural, lo que procedería sería que se proceda a designar suplentes ad hoc necesarios siguiendo a tal efecto el mismo trámite que el artículo 7 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad ha dispuesto para designar a los miembros propietarios. Es decir que corresponderá a los diversos sectores representados en el Consejo enviar ternas de suplentes ad hoc para que el Poder Ejecutivo realice el nombramiento respectivo.

 

 

Atento se suscribe;

 

 

 

 

          Jorge Andrés Oviedo Álvarez                 

          Procurador Adjunto