OJ-068-2017 

09 de junio de 2017

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Sociales 

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AL-CPAS-063-2017 del 22 de marzo de 2017, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el texto sustitutivo del proyecto de ley denominado “Ley Nacional de Sangre”, el cual se tramita bajo el número de expediente 18.330.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados. Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

              I.          OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

De la exposición de motivos del proyecto de ley original, se desprende que su objetivo es el siguiente:

“(…) La sangre es un recurso La sangre es un recurso terapéutico que proviene del propio ser humano. No existe, hasta el momento, desarrollo tecnológico que pueda suplirla. El país requiere contar de un Sistema Nacional de Sangre que permita la organización de los centros de salud para que las personas sanas donen su sangre y de esta forma cubrir o suplir las necesidades de sangre de un país, sin tener que recurrir a donación familiar o de reposición, lo que se considera un “indicador de desarrollo social”. Dicho en otros términos, mayor organización en la donación de sangre indica mayor índice de desarrollo social.

(…)

La sangre, sus componentes y derivados son considerados medicamentos biológicos esenciales, un recurso nacional y un bien público, por ello es indispensable la activa presencia del Estado estableciendo una Ley Nacional de Sangre así como la normalización y regulación de todas las actividades relacionadas. (…)

Se requiere conocer claramente las necesidades y requerimientos de un país, así como el contar con regulaciones o lineamientos como una política nacional de sangre, una Ley Nacional de Sangre y el establecimiento de un Sistema Nacional de Sangre, que permitan la centralización de acciones y funciones, requiriéndose de una fuerte organización y adecuada planificación para evitar la duplicidad de funciones, asegurar un adecuado y oportuno suministro de productos donde todos cumplen con los mismos criterios de calidad y disminuir la cantidad de productos descartados mediante una adecuada coordinación.(…)”

           II.          OPINION EMITIDA POR ESTE ÓRGANO ASESOR CON OCASIÓN DEL TEXTO ANTERIOR DEL PROYECTO OBJETO DE CONSULTA

Como primer aspecto de importancia, antes de referirnos al texto sustitutivo del proyecto consultado, debemos indicar que este Órgano Asesor se refirió al texto inicial del presente proyecto de Ley número 18.330.

Sobre el referido proyecto, en Opinión Jurídica número OJ-86-2016 del 01 de agosto de 2016, éste Órgano Asesor concluyó lo siguiente:

“(…)

1.    El proyecto de Ley N.° 18.330 pretende regular la obtención de sangre humana y la práctica de la transfusión sanguínea amén de la actividad de los Laboratorios de Hemoderivados y los Bancos de Sangre. Es decir que  el proyecto de Ley procura regular aquellos actos de disposición del cuerpo que se relacionan con la obtención, transfusión y procesamiento de la sangre de las personas humanas.

2.   Que el tratamiento de la sangre humana  se encuentra regulado  actualmente  por la Ley General de Salud y por la  Ley N.° 7771 de 29 de abril de 1998, Ley General sobre VIH-SIDA.

3.   Que el Legislador costarricense ha optado por una regulación de la disposición de la  sangre humana que concibe el acto de dar sangre humana como un acto voluntario, altruista y de carácter social.

4.   Que el proyecto de Ley  - a pesar de que éste conllevaría ciertas innovaciones en el ordenamiento de la materia - no modificaría, en su sustancia, el modelo de regulación vigente en materia de tratamiento de la sangre humana.

5.   Puesto que el proyecto de Ley no modificaría el modelo de regulación de la legislación vigente y dado que existe normativa legal ya aprobada y promulgada en materia de tratamiento de la sangre humana, conviene, como parte de la técnica legislativa,  que  se pondere si existe necesidad de legislar.

6.   No obstante lo anterior, el proyecto introduciría puntuales innovaciones en relación con la legislación vigente.

7.   El proyecto de Ley complementaría la regulación actual, estableciendo, de forma expresa, que la sangre transfundida no debe implicar un costo o cobro para el receptor de la transfusión.

8.   El proyecto atribuiría el Ministerio de Salud la potestad de aprobar un plan nacional de sangre y de constituir la red nacional de Bancos de  Sangre – que incluiría a bancos privados y públicos de Sangre -, la cual habría de comprender explícitamente disposiciones para atender las emergencias y desastres nacionales.

9.   El proyecto de Ley dispondría de forma explícita que la Caja Costarricense del Seguro Social está obligada a administrar el Banco Nacional de Sangre.

10.         El proyecto dispondría que la Red Nacional de Bancos de  Sangre tendría por finalidad asegurar un acceso equitativo y oportuno a la sangre para efectos de las necesidades de las personas pacientes.

11.         El proyecto especificaría las funciones que el Ministerio de Salud debe realizar en ejercicio de su poder de policía.

12.         La propuesta de Ley flexibilizaría la exportación y la importación  del plasma derivado de la sangre.

13.         El proyecto obligaría  a las instituciones hospitalarias, públicas y privadas, a contar con comisiones de medicina transfusional cuya función sería controlar y evaluar la práctica transfusional en el respectivo centro.

14.         Vistas las innovaciones puntuales que presentaría el proyecto de Ley,  conviene que se pondere, como parte de la técnica legislativa, si lo procedente es emitir una Ley Nacional de Sangre – que tendría por objetivo ser una regulación integral de la materia – o si, por el contrario, lo procedente sería hacer una reforma parcial a la Ley General de Salud para introducir las innovaciones.

15.         Que el proyecto de Ley requiere, por técnica legislativa, la incorporación de disposiciones finales y derogatorias que precisen y aclaren el efecto jurídico que la eventual nueva normativa tendría sobre las regulaciones legales vigentes. Esto con la finalidad de evitar problemas de seguridad jurídica que incidan, en los poderes de policía que el Ministerio de Salud y el Colegio de Microbiólogos hoy ejercen, dentro de sus respectivas atribuciones,  sobre los Bancos de Sangre y los productores e importadores de producto de derivados hematológicos.(…)”

El texto sustitutivo que ahora se consulta, presenta pocos cambios en relación con el texto analizado en la opinión jurídica supra transcrita, en consecuencia, las consideraciones realizadas en ese criterio en torno al proyecto se comparten y reiteran en esta oportunidad.

        III.            SOBRE EL TEXTO SUSTITUTIVO CONSULTADO

El texto sustitutivo del proyecto consultado se estructura en 9 capítulos, 37 artículos y 1 transitorio y, como se indicó, introduce pocas modificaciones sustanciales en relación al texto base consultado con anterioridad.

Así, de la comparación entre ambos textos, se observa que se ha eliminado el artículo 3 sobre “definiciones” y artículo 38 relacionado con la pena impuesta en el Código Penal a la persona que done sangre conociendo que es portador de una enfermedad infectocontagiosa, además, se incorporó el artículo 37 sobre “Derogaciones” –estas situaciones hacen que se modifique la numeración del articulado con respecto al proyecto original-. Por otra parte, se advierten cambios no sustanciales en la redacción del articulado y de los títulos de capítulos y artículos. A continuación nos referimos a los aspectos que consideramos importante emitir alguna observación.

a)   Eliminación del artículo 3 sobre “definiciones”

El texto original del proyecto de ley contenía este artículo dedicado a definir quince conceptos para la correcta interpretación y aplicación de la ley.   Precisamente, una ley que defina los términos que se utiliza a lo largo del articulado facilita la labor del operador jurídico y genera seguridad jurídica a los destinatarios de las normas, por lo que se estima, que la inclusión de un artículo sobre definiciones resulta no solo útil sino necesario, máxime tomando en consideración que en este caso en particular se trata de un contenido muy técnico respecto a temas de salud.

En consecuencia, este órgano asesor sugiere, como un tema de técnica legislativa, incorporar un artículo dedicado a la definición de conceptos utilizados en el texto del proyecto de ley.

b)   Incorporación del artículo 37 sobre “Derogaciones”

En la opinión jurídica citada líneas atrás, este órgano asesor concluyó que el proyecto de ley requería -por técnica legislativa- la incorporación de disposiciones finales y derogatorias que precisen y aclaren el efecto jurídico que la eventual nueva normativa tendría sobre las regulaciones legales vigentes.

Ahora bien, en el texto que hoy se analiza se incorporó el artículo 37 referido al tema de las derogaciones, el cual dispone:

“ARTÍCULO 37.- Derogaciones.

Esta ley es de orden público, no contiene derogatorias expresas que dejen sin efecto la normativa vigente, salvo en aquellos casos en que se le oponga.”

En esa línea, ciertamente, en aplicación del artículo 129 de la Constitución Política y por no existir derogaciones expresas, la promulgación de la Ley Nacional de Sangre  no vendría a derogar la normativa vigente, a menos que ésta fuese incompatible con aquella.

Ergo, esta previsión derogatoria no precisa ni aclara el efecto jurídico respecto a la normativa vigente, por lo tanto, esta Procuraduría mantiene la recomendación de técnica legislativa expresado en la anterior opinión jurídica, esto con la finalidad de evitar problemas de seguridad jurídica que incidan, en los poderes de policía que el Ministerio de Salud y el Colegio de Microbiólogos ejercen hoy en día.

        IV.            CONCLUSIÓN

    De conformidad con lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que, el texto sustitutivo consultado no posee cambios sustanciales en la redacción respecto al texto original, sin embargo se sugiere tomar en cuenta los aspectos de técnica legislativa señalados. 

 Finalmente, se reiteran los aspectos indicados en la Opinión Jurídica número OJ-86-2016 del 1 de agosto de 2016, en la que éste Órgano Asesor se refirió al texto inicial del proyecto objeto de consulta.

Silvia Patiño Cruz                                        Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta                         Abogada de la Procuraduría