C-156-2017

03 de julio de 2017

Licenciada

Hazel Torres Hernández

Alcaldesa (en ejercicio)

Municipalidad de Desamparados

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio AM-0019-17 del 5 de enero de 2017, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre la naturaleza jurídica del Manual para la elaboración de planes reguladores, elaborado y aprobado por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU), y en particular, sobre la obligatoriedad por parte de las municipalidades de ajustar sus procesos metodológicos y sus valoraciones conceptuales a lo dispuesto en dicho manual.

A efectos de cumplir con lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, la Municipalidad de Desamparados aportó criterio legal de su Asesoría Externa, el cual fue avalado por la asesoría legal de la Alcaldía Municipal, a través del oficio AM-0001-17 de fecha 5 de enero de 2017.

Adicionalmente, debemos señalar que dado el tema consultado, esta Procuraduría otorgó audiencia al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,  mediante el oficio ADPb-3253-2016 del 29 de marzo de 2017. Dicha audiencia fue respondida a través del oficio CGG-0370-2017 del 7 de abril de 2017 por parte del INVU.

Para atender la consulta, se examinarán los siguientes extremos: a.- Planes reguladores y planificación urbana local y nacional, b.- Naturaleza jurídica del Manual de procedimientos para la redacción y elaboración de planes reguladores y obligatoriedad de las municipalidades de ajustarse a los procesos metodológicos.

                   I.     PLANES REGULADORES, PLANIFICACIÓN URBANA LOCAL Y NACIONAL.

El artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana No. 4240 del 15 de noviembre de 1968, define el Plan Regulador como el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos u otro documento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

El Plan Regulador constituye entonces el medio idóneo, establecido por el legislador, para instaurar todos los aspectos referentes a la organización local y, por ende, tiene como finalidad última el desarrollo racional y ordenado del cantón desde el punto de vista urbanístico.

Conforme ha indicado la Sala Constitucional, el Plan Regulador detenta la fuerza de ley material. Al respecto, en el voto 13330-2006 del 06 de setiembre del 2006, indicó que:

“…en razón de su contenido y de su eficacia u obligatoriedad general, debe estimarse que se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón.”  (Lo resaltado en negrita es del original)

En cuanto a la competencia para emitir dichos instrumentos, por tratarse de planificación urbana local, los numerales 15 y 19 de esa misma Ley, conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconocen la competencia y autoridad a los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio jurisdiccional, a través de la implementación de éstos y de los reglamentos conexos.

Dichas normas establecen, en el mismo orden que fueron citadas, lo siguiente:

“Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.”

“Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad,  comodidad y bienestar de la comunidad.”

“ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

En consecuencia, debe concluirse, que a partir de la normativa citada, le corresponde a las municipalidades la titularidad primaria en materia de planificación urbana en el ámbito local.

No obstante lo anterior, no puede olvidarse que este tema reviste también un interés nacional y existen normas sobre la planificación nacional que deben analizarse y ponderarse frente a dichas competencias locales.

La Ley de Planificación Urbana también confiere competencia en esa materia al Poder Ejecutivo y al INVU, pero limitada a la elaboración de las políticas generales o regionales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, a través de la elaboración y aprobación del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y de los planes generales o regionales.

Al respecto, le corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Ministerio de Planificación y Política Económica, preparar y actualizar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano (artículos 2, 3, 4 y siguientes de la Ley 4240). Además, mediante el Decreto Ejecutivo Nº 31062-MOPT-MINAV-MINAE se crearon dos órganos para coadyuvar en esta labor: la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y el Consejo Nacional de Planificación Urbana.

Adicionalmente, a la Dirección de Urbanismo del INVU le corresponde la vigilancia en el cumplimiento de las normas de desarrollo urbano (artículo 7.4 de la Ley 4240). En otras palabras, funge como órgano fiscalizador dentro del Estado respecto al tema de planificación urbana –local y nacional-.

Así, como parte de estas funciones de control, el artículo 10 inciso 1 de la Ley de Planificación Urbana establece:

“Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguiente:

1)                  Revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades;

(…)”

De igual forma, el artículo 18 le otorga la competencia para negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.

De allí entonces que, a efectos de cumplir con las competencias legales atribuidas al INVU, la Dirección de Urbanismo emite los lineamientos, normativa técnica y/o directrices para la elaboración de los planes reguladores (potestades de dirección general), tal como es el caso del Manual de procedimientos para la redacción y elaboración de planes reguladores.

Precisamente sobre las competencias municipales frente a la competencia de la Dirección de Urbanismo, se refirió la Sala Constitucional en la sentencia 6706-93 de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993, indicando:

“Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor.».- Artículo 19.-

Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad.» III).-

Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo-y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- (La negrita no forma parte del original)

De lo anterior deriva que la autonomía municipal en la elaboración de los planes reguladores, no enerva las competencias nacionales otorgadas al INVU y al Poder Ejecutivo en la elaboración de los grandes lineamientos, normas técnicas y directrices generales conforme a los cuales deben elaborarse dichos planes reguladores y que las municipalidades deben acatar, pues de lo contrario se exponen a la no aprobación por parte del INVU.

Precisamente sobre la constitucionalidad de las atribuciones del INVU, la Sala Constitucional indicó:

“…Asimismo, en sentencia número 4205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis, además de reiterar la competencia municipal en la ordenación urbanística, reconoció que la participación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia urbanística se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano,

"[...] instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; [...]"

En virtud de lo anterior, es que el artículo 16 impugnado no es inconstitucional en cuanto sujeta el contenido de los planes reguladores al Plan Nacional de Desarrollo Urbano; y consecuentemente, los artículos 10 incisos 1) y 2), 17 inciso 2) y 18 tampoco son contrarios a la autonomía municipal en cuanto confieren a la Dirección de Urbanismo las atribuciones para revisar y aprobar los planes reguladores y para examinar y visar los planes correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación por las municipalidades correspondientes, en tanto se entienda que esa tarea debe darse en los términos señalados en el propio artículo 18 impugnado, sea, por motivos "legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional", de conformidad con los lineamientos dados en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano; motivo por el cual, también debe desestimarse la acción en relación con estas disposiciones.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 5445-1999 de las catorce horas con treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve).

Nótese entonces que el INVU tiene la atribución de fijar lineamientos legales o técnicos cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional, conforme a lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, y en esa medida, las municipalidades deben sujetarse a dichas disposiciones.

                II.     NATURALEZA JURÍDICA DEL MANUAL DE PROCEDIMIENTOS PARA LA REDACCIÓN Y ELABORACIÓN DE PLANES REGULADORES Y OBLIGATORIEDAD DE LAS MUNICIPALIDADES DE AJUSTARSE A LOS PROCESOS METODOLÓGICOS.

El Manual de Procedimientos para la redacción y elaboración de planes reguladores (No. 5507 del 5 de julio de 2006) emitido por la Dirección de Urbanismo del INVU, corresponde a un instrumento técnico que facilita la elaboración, presentación e implementación de los planes reguladores.

La finalidad de este documento, según se señala, es generar los lineamientos descritos en la Ley de Planificación Urbana y en la Ley Orgánica del Ambiente en su Capítulo VI, para la elaboración y propuesta de planes reguladores. Pretende en consecuencia, establecer los principios metodológicos no solamente orientadores, sino que también de acatamiento obligatorio, que deben cumplir las corporaciones municipales para la elaboración de propuestas de planificación urbana.

Cabe señalar además que este manual de procedimientos establece la posibilidad de ser complementado por cada municipalidad, cuando elabore los términos de referencia del plan regulador, basado en las particularidades de cada cantón o zona.

Ergo, este manual además de establecer los principios metodológicos, pretende estandarizar la manera en que se elaboran y redactan los planes reguladores, siendo obligatorio su acatamiento por parte de los gobiernes locales.

Su emisión en consecuencia, se encuentra dentro de la atribución del INVU de fijar lineamientos legales o técnicos cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional, conforme a lo dispuesto en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, y en esa medida, las municipalidades deben sujetarse a dichas disposiciones. De lo contrario, el ordenamiento local no puede enlazarse con las metas y fines nacionales.

Esta posición queda respaldada por lo dispuesto por la Sala Constitucional en el voto 4205-96 de las 14:33 horas del 20 de agosto de 1996, en el cual señaló:

"B. DEL ORGANO ENCARGADO DE LA PLANIFICACIÓN URBANA.

XIV. DE LOS ÓRGANOS COMPETENTES PARA LLEVAR A CABO LA PLANIFICACIÓN URBANA: MINISTERIO DE PLANIFICACIÓN NACIONAL Y POLITICA ECONOMICA, INVU Y MUNICIPALIDADES. En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de Planificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, parte del supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las municipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a los municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la promulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa que al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Este punto ya fue de consideración de esta Sala, en sentencia número 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y tres, en la que indicó: «II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de «intereses y servicios locales» a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (…) Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor» (…) III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo.- IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales, ya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes, lo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de ley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las municipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del ejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores son desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en forma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la correcta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los centros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo sentido, las sentencias número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo y número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, ambas de este año).-» Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales." (Lo resaltado en negrita y subrayado no es del original).

En consecuencia, es nuestro criterio que las municipalidades deben acatar obligatoriamente la normativa técnica, lineamientos y/o directrices para la elaboración de los planes reguladores que emita la Dirección de Urbanismo del INVU, pues, tal y como se dijo, sin bien es cierto la planificación urbana local es una función inherente a las municipalidades, es el INVU el órgano rector de la planificación urbana a nivel nacional.

Al respecto, debe reiterarse que la Dirección de Urbanismo funge como órgano asesor de las municipalidades en el proceso de preparar, aplicar y modificar un Plan Regulador y sus reglamentos. Por ende, puede considerarse que esta competencia que ejerce la Dirección de Urbanismo ante las corporaciones municipales es de brindar el apoyo técnico o dirección en la fase de elaboración del plan.

En razón de lo anterior, el contenido del Manual para la Redacción y Elaboración de Planes Reguladores constituye esa herramienta estrictamente técnica mediante la cual el INVU pretende establecer los lineamientos técnicos y legales generales que deben cumplir las municipalidades al momento de elaborar un plan regulador. Por tanto, en principio, su emisión se encuentra dentro del ámbito competencial del INVU y debe ser acatado de manera obligatoria por las municipalidades.

             III.     CONCLUSIONES

A partir de lo anterior podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)      La planificación urbana local es competencia de los gobiernos municipales dentro de los límites de su territorio jurisdiccional, según numerales 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana  y artículo 169 de la Constitución Política;

b)      La planificación nacional le corresponde a la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo y al Ministerio de Planificación y Política Económica (artículos 2, 3, 4 y siguientes de la Ley 4240), además coadyuva la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano y el Consejo Nacional de Planificación Urbana (Decreto Ejecutivo Nº 31062-MOPT-MINAV-MINAE);

c)      A la Dirección de Urbanismo del INVU le corresponde la vigilancia en el cumplimiento de las normas de desarrollo urbano (artículo 7.4 de la Ley 4240), y por tanto, funge como órgano fiscalizador dentro del Estado respecto al tema de planificación urbana –local y nacional;

d)     Asimismo, corresponde a la Dirección de Urbanismo asesorar a las municipalidades en el proceso de preparar, aplicar y modificar un Plan Regulador y sus reglamentos (apoyo técnico o dirección);

e)      Para hacer cumplir lo anterior, la Dirección de Urbanismo emite los lineamientos, normativa técnica y/o directrices generales para la elaboración de los planes reguladores, tal como el Manual de procedimientos para la redacción y elaboración de planes reguladores;

f)       El Manual de Procedimientos para la redacción y elaboración de planes reguladores es un instrumento técnico que facilita la elaboración, presentación e implementación de los planes reguladores y resulta de acatamiento obligatorio para las municipalidades en tanto se refiera a aspectos técnicos y legales de interés nacional o regional;

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz                                                    Yolanda Mora Madrigal

Procuradora Adjunta                                     Abogada de la Procuraduría

C. Gerente General, Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo